II OZ 2010/25

II OZ 2010/25 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2026-01-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-12-11
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Małgorzata Masternak - Kubiak /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono zażalenie
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia J. P., E. P. i K. J. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 października 2025 r. sygn. akt IV SA/Po 790/25 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi J. P., E. P. i K. J. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 lipca 2025 r. znak: [...] w przedmiocie wykonania czynności i robót budowlanych postanawia: oddalić zażalenie.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowieniem z dnia 6 października 2025 r., sygn. akt IV SA/Po 790/25, odmówił J. P., E. P. i K. J. wstrzymania wykonania decyzji Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 lipca 2025 r., znak: [...], w przedmiocie wykonania czynności i robót budowlanych.
Jak wskazał Sąd pierwszej instancji w skardze na ww. decyzję skarżący zawarli wniosek o wstrzymanie jej wykonania z uwagi na groźbę powstania trudnych do odwrócenia skutków oraz poważnej szkody. W uzasadnieniu wniosku podniesiono, że brak wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji doprowadzi do poważnej szkody przed zakończeniem kontroli sądowoadministracyjnej. Nałożone obowiązki (m.in. konstrukcja tymczasowej więźby dachowej oraz zakrycie połaci poszyciem) generują znaczne koszty i ryzyko ingerencji w substancję zabytkową bez uprzedniego, aktualnego rozpoznania stanu technicznego i uzgodnienia z konserwatorem. Wykonanie tych czynności w razie uchylenia decyzji stworzy nieodwracalny stan faktyczny i finansowy.
Rozpoznając powyższy wniosek Sąd pierwszej instancji wskazał, że w realiach niniejszej sprawy, powołując przesłanki wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji wskazano, że wykonanie decyzji generować będzie znaczne koszty, a także stworzy nieodwracalny stan finansowy. Do wniosku nie załączono jednak żadnej dokumentacji dotyczącej aktualnej sytuacji majątkowej strony skarżącej. Nie udokumentowano aktywów i pasywów. Nie wykazano aktualnych regularnych dochodów i kosztów skarżących. Nie udowodniono zatem, że poniesienie wydatków na pokrycie kosztów robót budowlanych byłoby dla skarżących znaczną szkodą.
Skarżący powołali się także na groźbę powstania trudnych do odwrócenia skutków. Przywołano konkretne czynności – takie jak wykonanie konstrukcji tymczasowej więźby dachowej oraz zakrycie połaci poszyciem – które w ocenie skarżących miałyby wiązać się z wystąpieniem trudnych do odwrócenia skutków. Nie wskazano jednak jakie trudne do odwrócenia skutki niesie ze sobą wykonanie powyższych czynności. To wnioskodawca powinien wykazać, że w sytuacji faktycznej, w jakiej się znajduje, wykonanie decyzji powodować będzie znaczną szkodę bądź trudne do odwrócenia skutki. Od uprawdopodobnienia niebezpieczeństwa wystąpienia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków zależy orzeczenie sądu. Brak wskazania we wniosku tych przyczyn uniemożliwia sądowi merytoryczną ocenę. Natomiast wobec braku uzasadnienia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu rolą sądu nie jest działanie za stronę i poszukiwanie dowodów na poparcie twierdzeń wnioskodawcy. To na wnioskodawcy spoczywa obowiązek szczególnie wnikliwego uzasadnienia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu, tj. wykazania, że zaskarżona decyzja w razie wykonania mogłaby narazić ją na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, tak aby przekonać sąd o zasadności zastosowania ochrony tymczasowej.
Skoro więc skarżący nie uprawdopodobnili w wyżej wskazany sposób, że wykonanie zaskarżonej decyzji może doprowadzić do niebezpieczeństwa wyrządzenia im znacznej szkody lub spowodować trudne do odwrócenia skutki, to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu orzekł, jak w sentencji postanowienia, na podstawie art. 61 § 3 w zw. z art. 61 § 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. 2024 r. poz. 935 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.".
Zażalenie na powyższe postanowienie wnieśli J. P., E. P. i K. J. Zaskarżając rozstrzygniecie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzucili naruszenie:
1) art. 61 § 3 P.p.s.a. - poprzez błędną wykładnię pojęcia "znacznej szkody" i "trudnych do odwrócenia skutków", polegającą na przyjęciu, że wykazanie tych przesłanek wymaga udokumentowania sytuacji majątkowej strony, podczas gdy przepis wymaga jedynie ich uprawdopodobnienia, a szkoda może mieć charakter niemajątkowy lub faktyczny;
2) art. 61 § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 7 i 8 P.p.s.a. - poprzez pominięcie oczywistego faktu, że wykonanie decyzji dotyczącej zabytkowego obiektu doprowadzi do trwałej ingerencji w substancję zabytkową, co stanowi elementarny przykład "trudnych do odwrócenia skutków";
3) art. 61 § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. - przez brak wszechstronnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych, w tym treści skargi oraz załączonych pism i dowodów, które wskazywały na wysokie ryzyko szkody i nieodwracalnych skutków;
4) art. 61 § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 6, 7, 8, 9 K.p.a. (w zw. z art. 68 P.p.s.a.) - poprzez nieuwzględnienie zasady proporcjonalności i zasady zaufania do organów państwa przy ocenie ryzyka skutków wykonania decyzji administracyjnej;
5) art. 61 § 3 i § 5 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. - przez zaniechanie oceny, czy nakazane roboty (m.in. budowa tymczasowej więźby dachowej i zakrycie połaci poszyciem) mają charakter niezbędny dla bezpieczeństwa, czy też stanowią nadmierną ingerencję w obiekt zabytkowy;
6) art. 7 i 8 P.p.s.a. - poprzez ograniczenie się do formalnej oceny braku załączników finansowych, bez merytorycznego odniesienia się do argumentów wskazujących na istotne ryzyko nieodwracalnych skutków faktycznych;
7) art. 61 § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 11 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - przez pominięcie aspektu konserwatorskiego, mimo że wykonywanie prac bez zgód konserwatorskich mogłoby skutkować sankcjami administracyjnymi i karnymi, co samo w sobie stanowiłoby "trudne do odwrócenia skutki".
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wnieśli o:
- uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu;
- wstrzymanie wykonalności zaskarżonej decyzji Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowo administracyjnego;
- zasądzenie od organu kosztów postępowania zażaleniowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu zażalenia powyższe zarzuty dodatkowo umotywowano.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z treścią art. 61 § 3 P.p.s.a. po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o którym mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Z przepisu tego wynika więc, że warunkiem wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest wykazanie we wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w wyniku jej wykonania. Sąd orzeka, bowiem w kwestii wstrzymania wykonania na podstawie przytoczonych we wniosku okoliczności, uwzględniając indywidualny charakter każdej sprawy i możliwość wystąpienia dla skarżącego niebezpieczeństw, o których mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a. Ciężar dowodu w zakresie wykazania powyższych okoliczności, stanowiących podstawę do wstrzymania wykonania zaskarżanego aktu spoczywa na wnioskodawcy.
Podkreślić trzeba, że w ramach rozpoznania wniosku o udzielenie ochrony tymczasowej poprzez wstrzymanie wykonania decyzji, Sąd nie ocenia prawidłowości wydania tej decyzji w aspekcie jej zgodności z prawem. Przedmiot oceny stanowi jedynie to, czy jej wykonanie, jeszcze przed prawomocnym jej skontrolowaniem, może doprowadzić do sytuacji wyjątkowych, zagrażających chronionym dobrom skarżącego. Nie chodzi tutaj przy tym o niebezpieczeństwo wyrządzenia jakiejkolwiek szkody, ale takiej, która może przybrać znaczne rozmiary, a także o sytuację taką, w której powrót do stanu poprzedniego, zmienionego w sposób istotny i trwały będzie w zasadzie niemożliwy lub będzie wymagał znacznych nakładów sił i środków.
Należy stwierdzić, że do stwierdzenia spowodowania trudnych do odwrócenia skutków nie jest wystarczający sam fakt wskazania przez skarżącego na rażące naruszenie prawa przy wydawaniu przedmiotowej decyzji. Merytoryczne zarzuty dotyczące zaskarżonej decyzji nie stanowią przesłanki wstrzymania zaskarżonego aktu. Zasadność wydanej decyzji będzie przedmiotem oceny dopiero w toku rozpoznawania wniesionej skargi.
Wskazując na powyższe, stwierdzić trzeba, że w niniejszej sprawie to właśnie wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji mogłoby wywołać skutki, o jakich mowa w art. 61 § 1 3 P.p.s.a. Zaskarżoną decyzją organ budowlany nakazał bowiem wykonanie określonych robót budowlanych zabezpieczających. Nie ulega wątpliwości, że podstawą nałożenia określonych obowiązków było stwierdzenie przez organ nieprawidłowości, które mogą stwarzać niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego. Oceniając wniosek w przedmiocie zastosowania środka ochrony tymczasowej sąd administracyjny winien kierować się przede wszystkim ochroną dóbr o szczególnym znaczeniu, jakim jest zdrowie i życie, przyznając im pierwszeństwo przed względami ekonomicznymi podnoszonymi przez stronę skarżącą. Sąd rozpoznając wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu winien brać pod uwagę następstwa jego wykonania nie tylko w kontekście sytuacji strony skarżącej, lecz również uwzględnić szeroko rozumiany interes publiczny. Częstokroć bowiem interes skarżącego w czasowym odroczeniu skutków wykonania zaskarżonego aktu koliduje z innymi wartościami zasługującymi na ochronę. Wobec tego konieczność zapewnienia ochrony życia i zdrowia ludzkiego są, zdaniem Sądu, wartościami przewyższającymi interes skarżących.
Podkreślić trzeba, że decyzja organu pierwszej instancji nakazująca stronie skarżącej wykonanie określonych zabezpieczeń została wydana na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z uwagi na nieodpowiedni stan techniczny obiektu budowlanego. Celem decyzji wydawanych na podstawie art. 66 ustawy Prawo budowlane jest m.in. utrzymanie obiektu budowlanego w należytym stanie technicznym, niezagrażającym życiu i zdrowiu ludzi, jak i bezpieczeństwu mienia. Oceniając wniosek o wstrzymanie wykonania takiej decyzji Sąd winien kierować się przede wszystkim ochroną dobra o szczególnym znaczeniu, jakim jest zdrowie i życie człowieka, przyznając im pierwszeństwo przed względami ekonomicznymi podnoszonymi przez skarżących. Słusznie zatem kierując się tymi względami Sąd pierwszej instancji odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i 2 P.p.s.a., postanowił jak w sentencji.