II OZ 1988/25

II OZ 1988/25 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2026-01-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-12-08
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Małgorzata Miron /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
658
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżone postanowienie
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Miron po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia B.S. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 25 listopada 2025 r. sygn. akt IV SAB/Wr 1155/25 o zawieszeniu postępowania w sprawie ze skargi B.S. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej postanawia: 1. uchylić zaskarżone postanowienie; 2. zwrócić B.S. ze środków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu kwotę 100 (stu) złotych tytułem uiszczonego wpisu od zażalenia.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu postanowieniem z 25 listopada 2025 r. sygn. akt IV SAB/Wr 1155/25, zawiesił postępowanie w sprawie ze skargi B.S. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej.
Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie Sąd pierwszej instancji powołał się na pytania prejudycjalne skierowane do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej przez WSA w Gliwicach (postanowieniem z 2 kwietnia 2025 r., sygn. akt II SAB/Gl 19/25) oraz przez WSA we Wrocławiu (postanowieniem z 30 października 2025 r., sygn. akt IV SAB/Wr 649/25).
Na podstawie ww. pytań prejudycjalnych, TSUE odpowiednio miał udzielić odpowiedzi na pytania:
"1. Czy sprzeciwia się traktatowym zasadom: a) państwa prawnego i poszanowania praw człowieka (art. 2 i art. 6 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej; wersja skonsolidowana Dz. U. C 202 z 7 czerwca 2016 r., s. 13 i nast. - dalej: TUE); b) proporcjonalności (art. 52 ust. 1 w zw. z art. 51 ust. 1 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej; Dz. U. UE. C. z 2007 r. Nr 303, s. 1 i nast., z późn. zm. - dalej: KPP, w zw. z art. 6 ust. 1 TUE); c) pierwszeństwa prawa unijnego i jego efektywności (art. 4 ust. 3 TUE); d) "prawa do dobrej administracji" (traktowanego jako zasada Unii Europejskiej - art. 41 ust. 1 - 4 KPP w zw. z art. 51 ust. 1 KPP, art. 6 ust. 1 TUE oraz wywodzonego z orzecznictwa TSUE) - długotrwałe i kilkukrotnie wydłużane wyłączenie w prawie krajowym z przyczyn organizacyjnych lub ekonomicznych prawa cudzoziemców (obywateli państw trzecich) do złożenia skutecznego środka przeciwdziałania opieszałości organów administracji publicznej (ponaglenia, skargi na bezczynność lub przewlekłość), a to m. in. w kontekście wymogów art. 34 ust. 1 i 3 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/801 z dnia 11 maja 2016 r. w sprawie warunków wjazdu i pobytu obywateli państw trzecich w celu prowadzenia badań naukowych, odbycia studiów, szkoleń, udziału w wolontariacie, programach wymiany młodzieży szkolnej lub projektach edukacyjnych oraz podjęcia pracy w charakterze au pair (wersja przekształcona) (Dz. U. UE. L. z 2016 r. Nr 132, s. 21 i nast. z późn. zm.);
2. Czy nakreślone w punkcie 1. długotrwałe i kilkukrotnie przedłużane wyłączenie w prawie krajowym możliwości złożenia przez cudzoziemców - obywateli państw trzecich skutecznego środka prawnego przeciwdziałającego opieszałości organów publicznych oraz wykluczenie możliwości zasądzenia przez krajowy sąd administracyjny adekwatnej sumy pieniężnej, stanowiącej zadośćuczynienie za naruszenie prawa do działania przez organy bez zbędnej zwłoki i wykluczenie możliwości nakazania wydania aktu administracyjnego w wyznaczonym przez sąd terminie, w sytuacji, gdy obywatele Polski nie są tych uprawnień pozbawieni w ramach własnych spraw o charakterze administracyjnym, należy interpretować jako: a) niespełniające wymogów interesu ogólnego oraz nadmiernie ograniczające sferę praw podstawowych Unii Europejskiej (art. 2 TUE; art. 6 ust. 1 i 3 TUE w zw. z art. 52 ust. 1-3 KPP); b) dyskryminujące cudzoziemców - obywateli państw trzecich (art. 2 TUE, art. 10 i 18 TFUE, art. 20 oraz 21 ust. 1 i 2 KPP); c) uchybiające zasadzie sprawiedliwości (art. 2 TUE); d) utrudniające realny, skuteczny dostęp do wymiaru sprawiedliwości (art. 2 TUE, art. 67 ust 4 TFUE, art. 47 w zw. z art. 51 ust. 1 KPP."
Z kolei WSA we Wrocławiu zwrócił się o udzielenie odpowiedzi na pytanie:
"Czy traktatowe zasady: a) proporcjonalności (art. 52 ust. 1 w zw. z art. 51 ust. 1 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej, Dz. Urz. UE. C z 2007 r. Nr 303, s. 1, w związku z art. 6 ust. 1 Traktatu o Unii Europejskiej, Dz. Urz. UE. C z 2016 r. Nr 202, s. 13), b) lojalnej współpracy i skuteczności (art. 4 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej), c) prawa do "dobrej administracji", w której zawarte jest m.in. prawo do rozpatrzenia sprawy w rozsądnym terminie (traktowanego jako zasada Unii Europejskiej - art. 41 ust. 1 w zw. z art. 51 ust. 1 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej, art. 6 ust. 1 Traktatu o Unii Europejskiej oraz wywodzonego z orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej) - należy tak interpretować, że sprzeciwiają się one możliwości czasowego wstrzymania w prawie krajowym biegu terminów wyznaczonych do przeprowadzenia postępowania administracyjnego i udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę obywatelowi Ukrainy uprawnionemu do legalnego pobytu w państwie członkowskim w ramach ochrony tymczasowej, a to w związku z decyzją wykonawczą Rady (UE) 2022/382 z dnia 4 marca 2022 r. stwierdzającą istnienie masowego napływu wysiedleńców z Ukrainy w rozumieniu art. 5 dyrektywy 2001/55/WE i skutkującą wprowadzeniem tymczasowej ochrony (Dz. Urz. UE. L z 2022 r. Nr 71, s.1) oraz art. 3 ust. 2 lit. f dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2024/1233 z dnia 24 kwietnia 2024 r. w sprawie procedury jednego wniosku o jedno zezwolenie dla obywateli państw trzecich na pobyt i pracę na terytorium państwa członkowskiego oraz w sprawie wspólnego zbioru praw dla pracowników z państw trzecich przebywających legalnie w państwie członkowskim (wersja przekształcona - Dz. Urz. UE. L z 2024 r. Nr 1233)."
Zdaniem Sądu pierwszej instancji rozpoznanie przez TSUE ww. pytań sądów odsyłających, będzie miało istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy i wobec tego zachodzi podstawa do zawieszenia postępowania, o jakiej mowa w art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej "p.p.s.a.").
W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżący wniósł o jego uchylenie wskazując, że zawieszenie postępowania pozbawia go prawa do sądu, prawa do wyjazdu z kraju oraz prawa do rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie. Skarżący wniósł również o rozpoznanie skargi zgodnie z rzeczywistym przedmiotem, tj. w zakresie postanowienia Wojewody Dolnośląskiego o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zażalenie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie odnosząc się do podnoszonej w zażaleniu kwestii "rozpoznania skargi zgodnie z rzeczywistym przedmiotem" wskazać należy, że na pismo o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania przysługuje skarga na bezczynność do sądu administracyjnego, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., zgodnie z uchwałą składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2013 r. (sygn. I OPS 2/13; publ. ONSAiWSA 2014/1/2).
Przechodząc do istoty sprawy zaznaczyć należy, że zgodnie z art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego, przed Trybunałem Konstytucyjnym lub Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Zagadnienie wstępne (prejudycjalne), o jakim mowa w tym przepisie występuje więc w sytuacji, w której uprzednie rozstrzygnięcie określonego zagadnienia, które zaistnieje w sprawie, może wpływać na wynik toczącego się postępowania, co w rezultacie uzasadnia celowość wstrzymania czynności w postępowaniu sądowoadministracyjnym do czasu rozstrzygnięcia tej istotnej kwestii. Należy też dodać, że istota kwestii prejudycjalnej wyraża się w tym, że brak jej uprzedniego rozstrzygnięcia wyklucza każde, to jest zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony zakończenie postępowania administracyjnego (por. np. wyroki NSA z dnia: 20 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1570/11; 24 czerwca 2015 r., sygn. akt II GSK 2699/14).
Zawieszenie postępowania z przyczyn enumeratywnie wymienionych w art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. ma charakter fakultatywny i zależy od uznania sądu, lecz nie może być ono dowolne. Fakultatywny charakter przesłanek, o jakich mowa w tym przepisie zobowiązuje sąd w szczególności do poddania analizie skutków zawieszenia postępowania. Analiza celowości zawieszenia postępowania jest tym bardziej istotna, gdy – tak jak w rozpoznawanej sprawie – orzekając o wstrzymaniu postępowania sąd działa wbrew woli strony. Konieczne jest także zbadanie wystąpienia w przyszłości przesłanek wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego na skutek rozstrzygnięcia wydanego w innym, już toczącym się postępowaniu. Istotne znaczenie powinny mieć także kwestie ekonomiki procesowej, spójności systemu prawnego oraz jednolitości i stabilności orzecznictwa sądowego. Rozstrzygając o zawieszeniu postępowania sąd powinien zatem ocenić wszelkie przesłanki w kontekście konieczności rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, co ma istotne znaczenie w świetle art. 45 ust. 1 Konstytucji RP oraz zasady szybkości postępowania sądowoadministracyjnego wyrażonej w art. 7 p.p.s.a.
Podsumowując powyższe stwierdzić należy, że nawet zatem w przypadku przyjęcia przez TSUE pytania prejudycjalnego do rozpoznania, sąd administracyjny ma obowiązek ustalić celowość ewentualnego zawieszenia postępowania na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie owa celowość zawieszenia postępowania z uwagi na skierowane do TSUE pytania prejudycjalne nie zachodziła. Sąd pierwszej instancji nie poddał również jakiejkolwiek analizie skutków wydanego postanowienia.
Przede wszystkim Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł, że na przeszkodzie zawieszeniu postępowania sądowoadministracyjnego stoją zasady ekonomiki procesowej oraz jednolitości i stabilności orzecznictwa sądowego. Zasady te mają w rozpatrywanej sprawie tym większe znaczenie, że jej przedmiotem jest bezczynność organu administracji publicznej. Z istoty skargi na bezczynność wynika zaś, że jest ona wnoszona w celu zobowiązania organu do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Wydając postanowienie o zawieszeniu postępowania sądowego Sąd pierwszej instancji działał więc de facto na niekorzyść strony, dodatkowo odsuwając w czasie zakończenie sprawy zainicjowanej jej wnioskiem. Co równie istotne – inaczej niż ma to miejsce w przypadku skarg na decyzje lub postanowienia – wydanie wyroku w sprawie ze skargi na bezczynność organu nie zamyka stronie drogi do ponownego wystąpienia z taką skargą. Taki stan rzeczy dodatkowo przemawia za brakiem celowości zawieszenia postępowania w rozpoznawanej sprawie.
Warty podkreślenia jest również wynikający z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP skierowany do sędziów nakaz samodzielnego rozstrzygania wszystkich zagadnień faktycznych i prawnych, związanych z rozpoznawaną sprawą (zob. uchwałę składu 7 sędziów NSA z dnia 24 listopada 2008 r., sygn. akt II FPS 4/08, ONSAiWSA 2009/4/62). Konsekwencją tego nakazu jest stosowanie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. wyłącznie wówczas, gdy sąd orzekający nie jest władny samodzielnie rozstrzygnąć zagadnienia, jakie wyłoniło się lub powstało w toku postępowania sądowego. Sąd pierwszej instancji nie wykazał, że taka sytuacja miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Zaznaczenia wymaga przy tym, że jednolite orzecznictwo NSA w przedmiocie bezczynności wojewodów w sprawach o udzielenie zezwoleń pobytowych dla cudzoziemców wskazuje, że wyrok sądu w przedmiocie bezczynności organu może zostać wydany bez oczekiwania na odpowiedź TSUE w sprawie pytań prejudycjalnych o jakich mowa w zaskarżonym postanowieniu.
Końcowo zaznaczyć należy, że w art. 272 § 2a p.p.s.a. przewidziano możliwość wznowienia postępowania w przypadku, gdy zostało wydane orzeczenie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, które ma wpływ na treść wydanego orzeczenia. Wobec tego interes strony jest należycie zabezpieczony także w przypadku rozstrzygnięcia sprawy wyrokiem przez sąd pierwszej instancji.
Z wymienionych powodów orzeczono jak w pkt 1 na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a. O zwrocie wpisu od zażalenia (pkt 2) orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 2 p.p.s.a.