II OZ 191/26

II OZ 191/26 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2026-03-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2026-02-11
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Arkadiusz Despot - Mładanowicz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Wstrzymanie wykonania aktu
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono zażalenie
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 61 § 3, art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia I. T. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 26 listopada 2025 r. sygn. akt II SA/Bk 1130/25 o odmowie o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi I. T. na decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia 4 kwietnia 2025 r. nr AB-III.7840.9.2.2024.WM w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę postanawia: oddalić zażalenie.
Uzasadnienie
Decyzją z 4 kwietnia 2025 r. nr AB-III.7840.9.2.2024.WM Wojewoda Podlaski utrzymał w mocy decyzję Starosty Zambrowskiego nr 167/2024 z 14 października 2024 r. nr AB.6740.205.2023 o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzieleniu L. K. pozwolenia na przebudowę budynku magazynowego (kat. II) w zabudowie zagrodowej na działce nr [...] położonej w obrębie geod. C. gm. K.
Pismem z 17 maja 2025 r. I. T. (dalej: skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę na powyższą decyzję Wojewody. W skardze zawarto wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Uzasadniając ten wniosek wskazano na niebezpieczeństwo wyrządzenia skarżącej znacznej szkody majątkowej w sytuacji odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Podniesiono, że przystąpienie do prac budowlanych przez inwestora związanych z przebudową budynku magazynowego spowoduje naruszenie elementów konstrukcyjnych obiektu magazynowego (elementy konstrukcyjne budynku na działce nr [...] i na działce nr [...] są wspólne) – zarówno fundamenty jak i konstrukcja dachu, co będzie rodziło poważne niebezpieczeństwo dalszego pękania ścian a być może i zawalenia się budynku – zwłaszcza, że na ścianach budynku już istnieją pęknięcia.
Postanowieniem z 26 listopada 2025 r., II SA/Bk 1130/25, Wojewódzki Sad Administracyjny w Białymstoku, na podstawie art. 61 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że lakoniczna i ogólnikowa argumentacja wniosku o wstrzymanie nie pozwoliła uznać, że w sprawie umożliwiającej realizację inwestycji budowlanej powołane zostały wystarczające okoliczności, które uprawdopodobniałyby zaistnienie przesłanek do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Zdaniem Sądu I instancji do takich na pewno nie można zaliczyć gołosłownego twierdzenia o tym, że przystąpienie do prac budowlanych spowoduje naruszenie elementów konstrukcyjnych obiektu magazynowego na działce nr [...], gdyż zarówno fundamenty jak i konstrukcja dachu są wspólne dla obu budynków. W związku z powyższym, w ocenie Sądu I instancji, skarżąca nie uprawdopodobniła, że wykonanie zaskarżonej decyzji mogłoby wyrządzić jej znaczną szkodę lub spowodować trudne do odwrócenia skutki. Sąd I instancji wyjaśnił przy tym, że w ramach rozpoznania wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, sąd nie ocenia prawidłowości wydania tej decyzji w aspekcie jej zgodności z prawem oraz trafności zarzutów skargi, gdyż to stanowi przedmiot rozpoznania merytorycznego, które dopiero będzie miało miejsce. Stąd treść zarzutów zawartych w skardze i przewidywane prawdopodobieństwo uwzględnienia skargi nie mogą stanowić przesłanek uzasadniających pozytywne rozpoznanie wniosku o wstrzymanie.
Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła skarżąca, wnosząc o jego zmianę i wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu wskazano, że wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji jest koniecznie, ponieważ nie jest ona pewna czy inwestor ma niezbędne środki na dokończenie inwestycji i ewentualne przywrócenie budynku do poprzedniego stanu. Błędne jest przekonanie Sądu, że inwestor będzie działał zgodnie z logiką, uczciwością i dobrowolnie naprawi szkodę skoro dotychczasowe zachowanie inwestora temu zaprzecza.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a. sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonego do sądu aktu administracyjnego ma zatem na celu ochronę przed negatywnymi i nieodwracalnymi skutkami, jakie mogłoby dla strony wywołać wykonanie takiego aktu, zanim zostanie on zbadany przez sąd administracyjny pod kątem jego legalności. Ochrona tymczasowa służy temu, aby w okresie do rozpatrzenia skargi strona nie poniosła znacznej szkody lub by nie doszło do wystąpienia trudnych do odwrócenia skutków (por. postanowienie NSA z 14 listopada 2018 r., II OZ 1129/18).
Warunkiem wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonania aktu lub czynności jest wskazanie przez stronę we wniosku okoliczności uzasadniających niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, albowiem ciężar uprawdopodobnienia przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności spoczywa na stronie, która wywodzi skutki prawne ze swych twierdzeń. Uzasadnienie wniosku powinno odnosić się do konkretnych okoliczności. Sąd ma obowiązek zbadać, czy argumenty przedstawione przez stronę przemawiają za wydaniem postanowienia o wstrzymaniu wykonania aktu. Okoliczności wskazane we wniosku muszą mieć charakter konkretny i zindywidualizowany, pozwalający ustalić, że wstrzymanie aktu lub czynności jest zasadne w stosunku do danego wnioskodawcy. Wniosek powinien przy tym zawierać spójną argumentację, popartą faktami oraz ewentualnie odnoszącymi się do nich dowodami, które uzasadniają wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu. Dopiero takie informacje umożliwiają Sądowi, ocenę, czy istotnie wykonanie zaskarżonego aktu będzie wiązało się z wyrządzeniem szkody majątkowej, która będzie znaczna w kontekście ogólnej sytuacji finansowej strony wnioskującej o wstrzymanie wykonania aktu. Brak zobrazowania tej sytuacji powoduje, że niemożliwe jest dokonanie oceny, czy wykonanie decyzji w tej konkretnej sytuacji może się wiązać z ryzykiem wystąpienia przesłanek, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Ogólnikowe twierdzenia strony, pozbawione szerszego uzasadnienia i niepoparte stosownymi dokumentami, nie mogą natomiast stanowić podstawy do orzeczenia przez Sąd o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu.
W tym miejscu podkreślenia wymaga, że przy ocenie wniosku Sąd zobowiązany jest ważyć interes zarówno strony skarżącej jak również inwestora. Wykonanie obiektu budowlanego na podstawie pozwolenia na budowę, które może zostać usunięte z mocą wsteczną z obrotu prawnego, odbywa się bowiem na ryzyko inwestora. To inwestor zobowiązany będzie do przywrócenia stanu poprzedniego na własny koszt, a więc to po stronie inwestora może zaistnieć stan znacznej szkody. Podobnie w sytuacji odwrotnej, tj. wstrzymania wykonania decyzji i zablokowania procesu inwestycyjnego, co wiąże się z ingerowaniem w proces budowlany i ponoszeniem przez inwestora strat związanych z tym przestojem. Zatem oceniając okoliczności powołane we wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji pamiętać należy o tym, jakie konsekwencje takie wstrzymanie będzie miało dla inwestora.
W związku z powyższym, należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności uzasadniające wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Skarżąca nie uprawdopodobniła wystąpienia przesłanek określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a., nie wskazała bowiem, ani nie udokumentowała konkretnych okoliczności, które mogłyby spowodować możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków.
Wniosek i zażalenie nie zawierają bowiem argumentów, które przemawiałyby za koniecznością udzielenia skarżącej ochrony tymczasowej, a tym samym uznaniem, że inwestor uprawniony do prowadzenia budowy na podstawie ostatecznej decyzji administracyjnej ma ponosić ujemne skutki związane ze wstrzymaniem jej wykonania, skoro to on ponosi ryzyko prowadzenia robót przed rozpoznaniem skargi i to na nim spoczywać będzie obowiązek przywrócenia stanu poprzedniego w razie, gdyby okazało się, że w wyniku rozpoznania skargi decyzja zostanie uchylona. Wyjaśnić należy, że realizacja, na podstawie udzielonego pozwolenia na budowę, zamierzenia budowlanego prowadzi często do trwałej zmiany, chociaż na różną skalę, otoczenia tej inwestycji. W ramach rozpoznania wniosku o udzielenie ochrony tymczasowej przez wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę Sąd nie ocenia jednak prawidłowości wydania tej decyzji w aspekcie jej zgodności z prawem, ale to, czy we wniosku uprawdopodobniono, że jej wykonanie, jeszcze przed prawomocnym jej skontrolowaniem może doprowadzić do sytuacji wyjątkowych, zagrażających chronionym dobrom skarżącej. Przy czym nie chodzi tutaj o niebezpieczeństwo wyrządzenia jakiejkolwiek szkody, ale takiej, która może przybrać znaczne rozmiary, a także o sytuację taką, w której powrót do stanu poprzedniego, zmienionej w sposób istotny i trwały rzeczywistości będzie w zasadzie niemożliwy lub będzie wymagał znacznych nakładów sił i środków.
W niniejszej sprawie Sąd I instancji zasadnie uznał, że skarżąca takich okoliczności nie wykazała. Nie można bowiem uznać, że ogólne twierdzenie (nie poparte żadnymi dowodami) jakoby przebudowa budynku po stronie inwestora miała negatywnie wpłynąć na cały budynek (ze względu na wspólne elementy konstrukcyjnie budynku na działce nr [...] i [...]), ma taki charakter, jaki wymagany jest przez art. 61 § 3 p.p.s.a. dla udzielenia ochrony tymczasowej. Ogólnikowo sformułowana argumentacja sprowadzająca się do twierdzeń, że przystąpienie przez inwestora do prac budowlanych spowoduje naruszenie elementów konstrukcyjnych obiektu magazynowego, co zdaniem skarżącej będzie stwarzało poważne niebezpieczeństwo dalszego pękania ścian i być może zawalenia się budynku, nie uprawdopodabnia bowiem zaistnienia przesłanek niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków.
Końcowo, wyjaśnić również należy, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem w postępowaniu wywołanym wnioskiem opartym na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a., Sąd nie ocenia legalności zaskarżonego aktu, a jedynie spełnienie przesłanek warunkujących zastosowanie ochrony tymczasowej (m.in. postanowienia NSA: z 25 maja 2018 r., II OZ 549/18 i z 17 lutego 2017 r., II OZ 117/17). O naruszeniu prawa i skutkach tego naruszenia sąd orzeka w orzeczeniu kończącym postępowanie sądowe. Na etapie rozpoznawania wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu sąd może jedynie ocenić, czy zachodzą przesłanki określone w art. 61 § 3 p.p.s.a. usprawiedliwiające wydanie postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji. Wyjaśnić ponadto należy, że przytoczenie okoliczności uzasadniających w ocenie strony wnoszącej zażalenie wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu dopiero w zażaleniu na postanowienie Sądu I instancji nie stanowi wystarczającej podstawy do uchylenia tego orzeczenia. Naczelny Sąd Administracyjny bada zgodność z prawem postanowienia Sądu I instancji, a więc rozstrzyga na podstawie stanu, jaki istniał w dacie orzekania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, a jak to już wyżej wskazano, skarżąca nie poparła wniosku żadną argumentacją. Zażalenie nie jest środkiem służącym do uzupełniania złożonego w sprawie wniosku o wstrzymanie wykonania aktu. W tej sytuacji należało uznać, że Sąd I instancji zasadnie zaskarżonym postanowieniem odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.