II OZ 18/26

II OZ 18/26 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2026-02-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2026-01-13
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jacek Chlebny /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
Skarżony organ
Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców
Treść wyniku
Oddalono zażalenie
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Chlebny po rozpoznaniu w dniu 5 lutego 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia M.G. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 kwietnia 2025 r., sygn. akt IV SA/Wa 520/25 w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi M.G. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia 19 grudnia 2024 r. znak: DL.WIIPO.4100.9843.2024/KW w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy postanawia: oddalić zażalenie.
Uzasadnienie
M.G. (dalej: skarżąca lub cudzoziemka) złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z 19 grudnia 2024 r. odmawiającą jej udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy.
W skardze został zawarty wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu wniosku cudzoziemka wskazała na konieczność zapewnienia jej prawa pobytu na terytorium Polski do czasu rozpoznania sprawy przez Sąd pierwszej instancji. Zdaniem skarżącej zaskarżona decyzja podlega wstrzymaniu w zakresie obowiązku cudzoziemca do opuszczenia terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Na poparcie swojego stanowiska, skarżąca powołała wybrane orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, dotyczące zapewnienia stronom prawa do sądu.
Postanowieniem z 15 kwietnia 2025 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówił wstrzymania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu postanowienia Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie wniosek dotyczy decyzji odmawiającej udzielenia cudzoziemce zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Skutkiem takiej decyzji nie jest nakaz opuszczenia kraju, a jedynie brak nabycia określonego prawa legalizującego pobyt. Organy administracji publicznej nie mają możliwości użycia przymusu państwowego do doprowadzenia do stanu zgodnego z treścią zaskarżonej decyzji. Nielegalny pobyt cudzoziemca w związku z decyzją odmowną nie wynika z tej decyzji, ale z przepisu prawa i nie jest negatywnym skutkiem tej decyzji. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skutek, na jaki powołuje się skarżąca w uzasadnieniu rozpoznawanego wniosku, nie jest bezpośrednio związany z wykonaniem zaskarżonej decyzji, lecz decyzji w przedmiocie zobowiązania do powrotu. Cudzoziemiec, któremu odmówiono udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy jest zobowiązany opuścić terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja w tym przedmiocie stała się ostateczna, a w przypadku wydania decyzji przez organ wyższego stopnia, od dnia, w którym decyzja ostateczna została cudzoziemcowi doręczona (art. 299 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach; Dz. U. z 2024 r. poz. 769, dalej: ustawa o cudzoziemcach). Opuszczenie terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez cudzoziemca ma wówczas charakter dobrowolny. Jeżeli tego nie uczyni w określonym terminie, co do zasady, zostanie wszczęte postępowanie w przedmiocie zobowiązania cudzoziemca do powrotu, w ramach którego może zostać wydana decyzja o zobowiązaniu cudzoziemca do powrotu (art. 302 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach). Dopiero decyzja o zobowiązaniu do powrotu będzie podlegała przymusowemu wykonaniu w warunkach określonych w art. 329 ustawy o cudzoziemcach.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że w rozpoznawanej sprawie skarżąca reprezentowana jest przez profesjonalnego pełnomocnika. Sama specyfika postępowania sądowego nie wymaga osobistego udziału strony na rozprawie, a zasadą jest orzekanie na podstawie akt sprawy (art. 107 i art. 133 § 1 p.p.s.a.). Odmowa wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji nie narusza zatem prawa skarżącej do sądu.
W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżąca zarzuciła naruszenie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: p.p.s.a.), art. 61 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 6 ust. 1 i 3 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284, dalej: EKPCz) oraz art. 45 Konstytucji RP, art. 61 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 299 ust. 6 pkt. 1 lit. a ustawy o cudzoziemcach, art. 6 ust. 1 EKPCz, art. 45 ust. 1 w zw. z art. 8 ust. 1 Konstytucji RP, art. 6 EKPCz w zw. z art. 7, 9, 91 Konstytucji RP oraz w zw. z art. 61 p.p.s.a.
Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
1. Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.
2. Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji ma chronić stronę, tak aby w okresie do rozpatrzenia skargi, z uwagi na skutki jakie może wywołać wykonanie zaskarżonej decyzji, nie poniosła ona znacznej szkody lub nie wystąpiły trudne do odwrócenia skutki. W orzecznictwie sądów administracyjnych uznaje się, że warunkiem udzielenia ochrony tymczasowej jest wskazanie przez stronę we wniosku okoliczności uzasadniających niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Ciężar uprawdopodobnienia przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności spoczywa na stronie, która wywodzi skutki prawne ze swych twierdzeń. Uzasadnienie wniosku powinno odnosić się do konkretnych okoliczności. Sąd ma natomiast obowiązek zbadać, czy argumenty przedstawione przez stronę przemawiają za wydaniem postanowienia o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu. Okoliczności wskazane we wniosku muszą mieć charakter konkretny i zindywidualizowany, pozwalający ustalić, że wstrzymanie zaskarżonego aktu lub czynności jest zasadne w stosunku do danego wnioskodawcy (np. postanowienie NSA z 26 marca 2014 r., sygn. akt II OZ 285/14, CBOSA).
3. W rozpoznawanej sprawie skarżąca wskazała, że z wykonaniem zaskarżonej decyzji wiązać się będzie konieczność wyjazdu do kraju pochodzenia (do [...]) przez co skarżąca zostanie pozbawiona możliwości osobistego uczestnictwa w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Przeprowadzona pod nieobecność skarżącej kontrola zaskarżonej decyzji będzie wtedy iluzoryczna.
4. Cudzoziemiec, któremu odmówiono udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy jest zobowiązany opuścić terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja w tym przedmiocie stała się ostateczna, a w przypadku wydania decyzji przez organ wyższego stopnia, od dnia, w którym decyzja ostateczna została cudzoziemcowi doręczona (art. 299 ust. 6 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach). Sąd pierwszej instancji słusznie zauważył, że opuszczenie terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez skarżącą po doręczeniu jej zaskarżonej decyzji ma charakter dobrowolny. Jeśli skarżąca tego nie uczyni w określonym terminie, zostanie wszczęte postępowanie w przedmiocie zobowiązania cudzoziemca do powrotu i wydane rozstrzygnięcie. Dopiero decyzja o zobowiązaniu do powrotu będzie podlegała przymusowemu wykonaniu, w warunkach określonych w art. 329 ustawy o cudzoziemcach.
Zaskarżona decyzja o odmowie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy nie zawiera rozstrzygnięcia w postaci orzeczenia o wydaleniu skarżącej z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, a zatem bezpośrednim jej skutkiem nie jest wydalenie cudzoziemki (por. postanowienie NSA z dnia 17 marca 2020 r., sygn. akt II OZ 261/20). W związku z tym w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi potrzeba udzielenia ochrony tymczasowej. Skutek, na jaki powołuje się skarżąca, nie jest bezpośrednio związany z wykonaniem zaskarżonej decyzji, lecz decyzji w przedmiocie zobowiązania do powrotu.
Zauważyć również należy, że wstrzymanie wykonania dotyczy tylko takich aktów, które nadają się do wykonania albo wywołują skutki prawne. Wydanie zaskarżonej decyzji nie wiąże się dla strony z obowiązkiem działania, zaniechania, czy też nakazem znoszenia zachowania innych podmiotów. W orzecznictwie (zob. np. postanowienia z 12 listopada 2019 r. sygn. akt II OZ 1018/19, z 18 grudnia 2019 r. sygn. akt II OZ 1145/19, z 21 stycznia 2020 r. sygn. akt II OZ 1201/19, z 30 września 2020 r. sygn. akt II OZ 676/20) ugruntowany jest pogląd, że decyzja o odmowie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy nie wywołuje żadnych skutków materialno-prawnych, nie nakłada na jej adresata obowiązków, a organy administracji publicznej nie mają możliwości użycia przymusu państwowego do doprowadzenia do stanu zgodnego z treścią zaskarżonej decyzji. Skutkiem takiej decyzji nie jest nakaz opuszczenia kraju (jak ma to miejsce w decyzji o zobowiązaniu do powrotu) a jedynie brak nabycia określonego prawa pozwalającego na zalegalizowanie pobytu. Skarżący nie traci wcześniej uzyskanego uprawnienia, lecz nie nabywa nowego, o uzyskanie którego się ubiegał. Nielegalny pobyt skarżącego w związku z decyzją odmowną nie wynika z tej decyzji, ale z przepisu prawa i nie jest negatywnym skutkiem tej decyzji. Wobec powyższego charakter decyzji o odmowie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy wskazuje, że nie nadaje się ona do wykonania i z tego powodu należało odmówić jej wstrzymania.
5. Przywołane przez skarżącą w zażaleniu orzeczenia nie dotyczyły odmowy udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy, stąd zastosowanie ich przez analogię do sprawy skarżącej nie było możliwe. Nie można też zgodzić się z twierdzeniem zażalenia, że skutek decyzji odmawiającej udzielenia pozwolenia na pobyt czasowy i decyzji zobowiązującej do powrotu jest taki sam. Sąd pierwszej instancji prawidłowo wyjaśnił skutki obu tych decyzji.
Nie zasługiwał też na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 6 EKPCz oraz art. 7, art. 8, art. 9, art. 45 i art. 91 Konstytucji RP.
W utrwalonym orzecznictwie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka przyjęto, że gwarancje procesowe w sprawach dotyczących wjazdu, pobytu i wydalenia z terytorium państwa cudzoziemców nie mogą być wyprowadzane z art. 6 EKPCz (wyrok ETPC, Wielka Izba z 5 października 2000 r., skarga nr 39652/98, Maaouia v. Francja, HUDOC, § 40). Europejski Trybunał Praw Człowieka nie traktuje tego rodzaju spraw jako spraw cywilnych lub karnych w rozumieniu art. 6 EKPCz i dlatego wyłączył je z zakresu stosowania art. 6 ust. 1 EKPCz.
W odniesieniu do zarzucanych naruszeń przepisów Konstytucji RP podkreślić należy, że zagwarantowane w niej prawo do sądu nie jest prawem absolutnym i może podlegać ustawowym ograniczeniom: podmiotowym (w zakresie legitymacji procesowej określonych podmiotów), przedmiotowym (określone kategorie spraw), formalnym (np. przymus adwokacki) czy finansowym (koszty sądowe). Opuszczenie przez skarżącą terytorium Polski przed rozpoznaniem skargi nie jest równoznaczne z pozbawieniem jej prawa do sądu. Odmowa wstrzymania wykonania decyzji nie narusza gwarantowanego konstytucyjnie prawa do sądu ani zasady, że przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio. Cudzoziemka jest reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika (adwokata), dlatego prawo do sądu skarżącej będzie zagwarantowane ze względu na właściwą jej reprezentację. W postępowaniu sądowoadministracyjnym przeprowadza się ograniczone postępowanie dowodowe (dowód z dokumentów), a badanie zaskarżonych aktów odbywa się na podstawie akt sprawy przedłożonych przez organ administracji, zatem należy uznać, że osobiste stawiennictwo strony skarżącej przed sądem jest zasadniczo nieobowiązkowe.
6. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł jak sentencji postanowienia.