II OZ 1617/25

II OZ 1617/25 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2025-10-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-10-01
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Tomasz Bąkowski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Wstrzymanie wykonania aktu
Sygn. powiązane
VIII SA/Wa 395/25 - Wyrok WSA w Warszawie z 2025-12-17
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono zażalenie
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 61 § 3
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 159 § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Bąkowski po rozpoznaniu w dniu 22 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Wójta Gminy Orońsko na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 sierpnia 2025 r., sygn. akt VIII SA/Wa 395/25 o odmowie wstrzymania wykonania decyzji w sprawie ze skargi Wójta Gminy Orońsko na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 lutego 2024 r., znak DOR.7200.201.2024.ANM w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji postanawia: oddalić zażalenie.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 6 sierpnia 2025 r., sygn. akt VIII SA/Wa 395/25, odmówił wstrzymania wykonania decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "MWINB") z 15 września 2023 r., nr 1087/2023 w sprawie ze skargi Wójta Gminy Orońsko na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB") z 20 lutego 2024 r., znak DOR.7200.201.2024.ANM w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.
Postanowienie to zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Pismem z 28 marca 2025 r. Wójt Gminy Orońsko, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na wyżej powołaną decyzję GINB odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji MWINB z 15 września 2023 r., nr 1087/2023 w przedmiocie nakazania usunięcia nieprawidłowości odnoszących się do nieodpowiedniego stanu technicznego wiaduktu.
W skardze zawarty został wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji MWINB z 15 września 2023 r., nr 1087/2023 z uwagi na to, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków.
W uzasadnieniu ww. wniosku Wójt wskazał m.in., że sfinansowanie kosztownego usunięcia nieprawidłowości w stanie technicznym wiaduktu ze środków publicznych, choć żaden przepis prawa nie przewiduje możliwości sfinansowania przez gminę prac konserwacyjnych/remontowych mienia państwowego, spowoduje wyrządzenie po stronie Gminy Orońsko znacznej szkody. Skarżący wskazał na uzyskane 14 marca 2025 r. kosztorysy – inwestorski i ofertowy, opiewające odpowiednio na kwoty 2.226.449,92 zł i 2.128.549,43 zł – podnosząc, że zakres i wartość prac koniecznych do wykonania, których obowiązek nałożono decyzja z 15 września 2023 r. jest ogromny, a ich wykonanie spowoduje wyrządzenie znacznej szkody. Gmina Orońsko nie tylko nie posiada takich pieniędzy w budżecie w bieżącym roku, ale nie będzie ich posiadać w kolejnych latach budżetowych. To zaś wymagałoby, aby korzystać z finansowania zewnętrznego, np. kredytu, co wydaje się cokolwiek niemożliwe, biorąc pod uwagę że nakłady remontowe miałby zostać dokonane na składniki mienia niebędące własnością Gminy Orońsko. Wykonanie decyzji spowoduje powstanie oczywistego wzbogacenia po stronie faktycznego zobowiązanego, tj. P. S.A. przy jednoczesnym uszczupleniu należności jednostki samorządu terytorialnego – Gminy Orońsko. Zdaniem Wójta, wykonanie decyzji spowoduje powstanie również w odczuciu mieszkańców Gminy Orońsko stanu trudnej do zaakceptowania niesprawiedliwości. Przymus wykonania ww. decyzji z budżetu Gminy będzie skutkował koniecznością zaniechania wykonania innych ważnych dla społeczności lokalnej inwestycji, np. remontu i budowy dróg, budowy budynków użyteczności publicznej (przedszkole) itp. Byłyby to – zdaniem strony – skutki trudne do odwrócenia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że wniosek nie zasługuje na uwzględnienie.
Zdaniem Sądu okoliczności odnoszące się do sytuacji finansowej Gminy nie zostały w sposób dostateczny skonkretyzowane. Skarżący we wniosku, w oparciu o uzyskane kosztorysy podniósł, że zakres i wartość prac koniecznych do wykonania, których obowiązek nałożono decyzją z 15 września 2023 r. jest ogromny (opiewający na kwoty 2.226.449,92 zł lub 2.128.549,43 zł), a ich wykonanie spowoduje wyrządzenie znacznej szkody, co nie zostało poparte stosownymi dokumentami dotyczącymi np. sytuacji finansowej Gminy Orońsko. Skarżący nie przedłożył bowiem żadnego dokumentu, na podstawie którego można by ocenić kondycję finansową Gminy. Wójt ograniczył się jedynie wskazania, że Gmina Orońsko nie posiada takich pieniędzy w budżecie w bieżącym roku, jaki nie będzie ich posiadać w kolejnych latach budżetowych, co wymagałoby skorzystania z finansowania zewnętrznego. Sąd podkreślił, że sam fakt konieczności poniesienia skutków finansowych usunięcia nieprawidłowości odnoszących się do nieodpowiedniego stanu technicznego wiaduktu nie świadczy o istnieniu niebezpieczeństwa znacznej szkody dla skarżącego. Takie koszty nie są nadzwyczajnym skutkiem wykonania obowiązku, gdyż wiążą się z jego istotą. Ponadto skarżący nie wykazał, by realizacja nakazanych robót budowlanych spowodowała takie uszczuplenie środków budżetowych, że zagroziłoby to np. płynnością finansową gminy. Koszty te spowodują uszczuplenie środków budżetowych i konieczność zaniechania wykonania innych ważnych dla społeczności lokalnej inwestycji, ale nie można uznać tego za okoliczności nadzwyczajne, a tylko takie stanowią podstawę wstrzymania wykonania.
Zażalenie na powyższe postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył Wójt Gminy Orońsko, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Zaskarżając w całości postanowienie zarzucono mu naruszenia, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie naruszenie przepisu art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") przez brak wstrzymania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie decyzji MWINB z dnia 15 września 2023 r., nr 1087/2023 w przedmiocie nakazania usunięcia nieprawidłowości odnoszących się do nieodpowiedniego stanu wiaduktu zlokalizowanego na działce o nr ewid. [...] z obrębu [...] [...] w jednostce ewidencyjnej [...] [...], który znajduje się nad linią kolejową nr [...] relacji T. – R., w jej km. [...], podczas gdy skarżący we wniosku o wstrzymanie wykonalności ww. decyzji, zawartym w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 marca 2025 r. uprawdopodobnił ponad wszelką wątpliwość niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody i spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w postaci:
a. obciążenia skarżącego wydatkami związanymi z usunięciem nieprawidłowości w stanie technicznym wiaduktu (tj. wydatkami za mienie), które nie należy do Gminy Orońsko, a którego zarządcą jest P. S.A., co rodzi ryzyko naruszenia dyscypliny finansów publicznych, oraz może prowadzić do nieuzasadnionego wzbogacenia ww. zobowiązanego podmiotu, skoro konieczność poniesienia ww. wydatku przez gminę nie ma ani uzasadnienia ustawowego, ani nie wynika z prawa własności,
b. wysokość kosztów niezbędnych do usunięcia stwierdzonych w decyzji MWINB nieprawidłowości stanowi miernik rzeczywistej szkody, którą może ponieść skarżący, a skala tej szkody uzasadnia wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji, z uwagi na poważne konsekwencje finansowe, jakie jej wykonanie mogłoby spowodować przed ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy,
c. niedysponowania przez gminę środkami do usunięcia nieprawidłowości wskazanych w decyzji MWINB w wysokości wskazanej w przedłożonych przez skarżącego kosztorysach na kwotę ponad 2.000.000 zł, tj. fakt, że ww. wydatek przekracza możliwości budżetowe gminy jako jednostki samorządu terytorialnego, oraz nie zostało ujęte w budżecie gminy na rok 2025 co jest nie tylko faktem oczywistym i powszechnie znanym, ale i zostało uzasadnione w sposób dostateczny we wniosku o wstrzymanie wykonalności ww. decyzji,
d. błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na przyjęciu przez Sąd I instancji, że w sprawie nie zachodziły przesłanki uzasadniające wstrzymanie wykonania decyzji MWINB, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. w skutek ich nieudowodnienia przez skarżącego, a w konsekwencji całkowite pominięcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie okoliczności przedstawionych przez skarżącego we wniosku, w tym podniesionych w skardze zarzutów nieważnościowych, które winny być wzięte pod uwagę przez sąd w kontekście wysokości kosztów niezbędnych do usunięcia nieprawidłowości wiaduktu oraz statusu gminy jako jednostki samorządu terytorialnego, albowiem rozpatrywane łącznie mają fundamentalne znaczenie dla oceny ryzyka szkody nie tylko skarżącego, ale i społeczności lokalnej gminy, a tym samym całkowite pominięcie przez sąd ze przesłanki te powinny zostać przez skarżącego jedynie uprawdopodobnione, a nie udowodnione, co w niniejszej sprawie niewątpliwie miało miejsce.
Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o rozpoznanie zażalenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, ewentualnie, w przypadku uznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że brak jest podstaw do rozpoznania zażalenia w trybie autokontroli, wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności należało podzielić stanowisko Sądu I instancji, co do uwzględnienia stanowiska judykatury i piśmiennictwa w zakresie możliwości w postępowaniu nieważnościowym wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej wydanej w postępowaniu zwykłym. Warto jedynie dodać, że rozważając zastosowanie art. 61 § 3 p.p.s.a. w tego rodzaju sytuacjach nie można abstrahować od stanowiska ustawodawcy wyrażonego w art. 159 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572 z późn. zm., dalej: "k.p.a."). Co prawda jest to przepis odnoszący się do postępowania administracyjnego, ale w ramach wykładni systemowej należy go uwzględniać przy ocenie uznania przewidzianego w art. 61 § 3 p.p.s.a. Oznacza to, że w sprawach, w których przedmiotem kontroli jest decyzja wydana w postępowaniu nadzwyczajnym, wstrzymanie wykonania decyzji będącej przedmiotem weryfikacji nadzwyczajnej, może być zastosowane tylko w szczególnych okolicznościach. (por. postanowienia NSA z 13.06.2024 r., II OZ 251/24 oraz z 5.06.2025 r., II OZ 850/25).
Niezależnie od rysującej się na tle wniosku skarżącego kwestii pozostawania "w granicach tej samej sprawy" w rozumieniu art. 61 § 3 p.p.s.a. in fine (wniosek dotyczy wstrzymania wykonania decyzji nakazującej usunięcie nieprawidłowości odnoszących się do nieodpowiedniego stanu technicznego wiaduktu, zaś przedmiotem zaskarżenia jest decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji nakładającej tenże obowiązek), trzeba stwierdzić, że skarżący nie wykazał wyżej powołanych szczególnych okoliczności dających podstawę dla udzielenia ochrony tymczasowej.
Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd Sądu I instancji, że wnioskujący nie wykazał przesłanek pozwalających na wstrzymanie wykonania nałożonego obowiązku, zaś powołanie się na konsekwencje finansowe wobec braku wskazań co do sytuacji budżetowej Gminy, nie może uzasadniać uznania, że przesłanki do zastosowania ochrony tymczasowej zostały spełnione. Wprawdzie przedstawiono wyliczenie kosztów związanych z realizacją nałożonego obowiązku, czy możliwości poniesienia ewentualnych strat, jednak nie przedstawiono ich na tle sytuacji materialnej, co mogłoby stanowić podstawę analizy, czy rzeczywiście zachodzą przesłanki do udzielenia ochrony. Bez porównania tych dwu wartości (sytuacji finansowej i kosztów realizacji obowiązku) nie jest możliwe zweryfikowanie twierdzenia wnioskodawcy, że zostały spełnione przesłanki, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Nie sposób więc ocenić stopnia szkody, która mogłaby być wyrządzona wykonaniem decyzji, nie każda bowiem szkoda może być uznana za szkodę o znacznych rozmiarach.
Podnoszone przez żalącego naruszenie dyscypliny finansów publicznych, w tym sama wysokość kosztu nakazanego usunięcia nieprawidłowości, jak również status jednostki samorządu terytorialnego, same w sobie nie są okolicznościami wykazującymi spełnienie przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. Poza tym strona skarżąca winna mieć na względzie, że poniesienie nakładów finansowych w wykonaniu wadliwej decyzji nie musi wywołać skutku w postaci spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W takiej sytuacji stronie, która poniosła szkodę w wyniku wydania wadliwej decyzji przysługuje roszczenie odszkodowawcze (zob. postanowienia NSA: z 30.05.2014 r., II OZ 522/14, LEX nr 1562142; z 3.07.2014 r., II OZ 660/14, LEX nr 1495317).
Odnosząc się do postulowanego uwzględnienia podniesionych w skardze zarzutów nieważnościowych, które winny być wzięte pod uwagę przez Sąd w kontekście wysokości kosztów niezbędnych do usunięcia nieprawidłowości wiaduktu, należy wyjaśnić, że na etapie rozpoznania wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji sąd nie bada trafności zarzutów zgłoszonych przez skarżącego co do niezgodności zakwestionowanego aktu z prawem, a jedynie dokonuje oceny wystąpienia ustawowych przesłanek uzasadniających wstrzymanie jego wykonania. Innymi słowy postępowanie w przedmiocie udzielenia ochrony tymczasowej nie może prowadzić do kontroli legalności zaskarżonej decyzji, czy obejmować merytoryczne rozpoznanie zarzutów podniesionych w skardze. Z tych też względów przytoczony w zażaleniu zarzut należy uznać za chybiony.
Z przedstawionych wyżej względów należało uznać, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu.
W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.