II OZ 158/23

II OZ 158/23 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2023-04-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-03-21
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Czerwiński /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Wstrzymanie wykonania aktu
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżone postanowienie i wstrzymano wykonanie
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 61 § 3 i § 5, art. 188, art. 197 § 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Wspólnoty Mieszkaniowej ul. [...] w Ł. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 8 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Łd 97/23 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej ul. [...] w Ł. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 27 stycznia 2022 r. nr 26/2022 w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania robót budowlanych postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i wstrzymać wykonanie zaskarżonej decyzji.
Uzasadnienie
Wspólnota Mieszkaniowa ul. [...] w Ł. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 27 stycznia 2022 r. nr 26/2022 w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania robót budowlanych polegających na zamurowaniu otworów okiennych:
• 3 sztuk otworów okiennych znajdujących się w lokalu nr [...] usytuowanym na 4 piętrze ww. budynku,
• 3 sztuk otworów okiennych znajdujących się w lokalu nr [...] usytuowanym na 5 piętrze ww. budynku,
• 1 otworu okiennego znajdującego się na korytarzu usytuowanym na 5 piętrze ww. budynku,
materiałem ściennym o klasie odporności ogniowej minimum REI 120 lub materiałem przepuszczającym światło takim jak luksfery, cegła szklana lub inne przeszklenie o klasie odporności ogniowej wypełnienia EI 60 dla klasy odporności ogniowej ściany oddzielenia pożarowego REI 120, w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z obecnie obowiązującym prawem, w terminie do 30 września 2022 r.
W skardze zakwestionowano ustalone przez organ termin oraz okoliczności powstania przedmiotowych okien, a w konsekwencji zarzucono, że organ błędnie ustalił podstawę prawną i błędnie zastosował związane z tą podstawą przepisy prawa. Zawarty w skardze wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji przytaczał jedynie podstawy wstrzymania (niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody i spowodowania trudnych do odwrócenia skutków) jednak nie został uzasadniony.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi postanowieniem z dnia 8 lutego 2023 r. sygn. akt II SA/Łd 97/23, na podstawie art. 61 § 3 i § 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej P.p.s.a.) odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.
Sąd mając na uwadze przesłanki wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji lub aktu określone w art. 61 § 3 P.p.s.a. zauważył, że warunkiem wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest wykazanie we wniosku okoliczności wskazanych w art. 61 § 3 P.p.s.a. – wystąpienia niebezpieczeństwa znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków, które mogą zaistnieć w wyniku wykonania zaskarżonego aktu lub czynności. Sąd podejmuje decyzje o wstrzymaniu na podstawie okoliczności wskazanych przez stronę skarżącą, ale także uwzględnia inne okoliczności, które mają znaczenie dla rozpoznania wniosku. Przesłanki wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu winny być bowiem oceniane indywidualnie w każdej sprawie. Uprawdopodobnienie okoliczności przemawiających za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji spoczywa na wnioskodawcy.
Uzupełniając swój wywód poglądami doktryny i orzecznictwa w zakresie konieczności i zawartości uzasadnienia wniosku o wstrzymanie Sąd uznał, że w niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącej nie wykazał, że realne niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, o czym mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a., może zaistnieć w wypadku wykonania zaskarżonej decyzji. Zaniechał bowiem wyczerpującego uzasadnienia wniosku w tym zakresie. Uzasadnienie wniosku powinno odnosić się do konkretnych zdarzeń (okoliczności) świadczących o tym, że w stosunku do wnioskodawcy wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji jest uzasadnione. Tymczasem pełnomocnik skarżącej nie podniósł argumentów, które pozwoliłyby Sądowi na obiektywną ocenę, czy w rozpoznawanej sprawie faktycznie zachodzą przesłanki zastosowanie art. 61 § 3 P.p.s.a.
Sąd zauważył, że argumenty podniesione w skardze zmierzają wyłącznie do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Podkreślił, ze celem instytucji wstrzymania wykonania jest ukształtowanie stosunków do czasu rozpoznania skargi w zakresie zapobieżenia znacznej szkodzi lub trudnym do odwrócenia skutkom, a nie ocena legalności decyzji. W związku z tym rozstrzygnięcie w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji nie jest uzależnione od zasadności samej skargi, a w szczególności nie zależy od dostrzeżenia przez Sąd w decyzji wady w postaci naruszenia prawa. Rozpoznanie wniosku abstrahuje od ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej. Podejmowane jest bowiem we wstępnym etapie postępowania.
Pełnomocnik skarżącej Wspólnoty wniósł zażalenie na powyższe postanowienie, zaskarżając je w całości. Pełnomocnik zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik postępowania tj.: art. 61 § 3 P.p.s.a. poprzez odmowę wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w przedmiocie nałożenia na skarżącą obowiązku zamurowania siedmiu otworów okiennych w sytuacji gdy kodeksowe warunki zostały spełnione tj. skarżąca uprawdopodobniła, iż w razie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji będzie zachodziło niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody w majątku Wspólnoty oraz spowodowania trudnych do odwrócenia skutków.
Na podstawie tak sformułowanego zarzutu Wspólnota wniosła o zmianę zaskarżonego postanowienia i wstrzymanie jej wykonania, ewentualnie uchylenie postanowienia i rozpoznanie sprawy na nowo. Wspólnota domagała się przeprowadzenia dowodu z dokumentów wskazanych w treści uzasadnienia zażalenia w celu wykazania przesłanek wstrzymania oraz wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu zażalenia skarżąca wskazała, że zaskarżona decyzja nadaje się do wykonania i wymaga wykonania. Wykonanie może przybrać formę przymuszenia grzywną do jej wykonania lub wykonania zastępczego. Poinformowała, że organ w czasie gdy sprawa zawisła w sądzie prowadzi czynności w celu wykonanie zaskarżonej decyzji.
Dalej stwierdziła, że wykonanie zamurowania otworów okiennych wiąże się z poczynieniem znacznych nakładów finansowych jak i uciążliwości wynikających z nich prac. Okna znajdują się na dwóch ostatnich kondygnacjach budynku, w większej części znajdują się w prywatnych lokalach właścicieli (6 spośród 7 okien). Właściciele tych lokali nie wyrażają zgody na wejście i na zamurowanie otworów okiennych w ich lokalach i korzystają z ochrony posesoryjnej czy miru domowego. Skierowanie sprawy do sądu w celu przymuszenia właściciela lokalu do umożliwienia demontażu istniejących okien i zamurowania otworów wiąże się z poniesieniem nakładów finansowych, które mogą nie odnieść zamierzonego skutku z uwagi na treść art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, dalej jako "u.w.l."
Skarżąca wskazuje, że wyliczenie przypadków, w których właściciel lokalu jest zobowiązany zezwalać na wstęp do lokalu na żądanie zarządcy wspólnoty mieszkaniowej, ma charakter wyczerpujący. W przepisie art. 13 ust. 2 u.w.l. wymieniono w sposób zamknięty przesłanki uprawniające do takiego żądania: konieczność przeprowadzenia konserwacji, remontu albo usunięcia awarii w nieruchomościach wspólnych czy wyposażenia budynku, jego części lub innych lokali w dodatkowe instalacje.
Wspólnota zauważa, że motywacja tych osób wydaje się oczywista - utrata dostępu do światła dziennego, czego nie zastępują luksfery, znaczny spadek komfortu zamieszkania, znaczna utrata wartości lokalu mieszkalnego, nieporządek związany z wykonywaniem prac mających na celu zamurowanie okien, poczucie krzywdy i niesprawiedliwości z uwagi na zakup swojego lokalu z istniejącymi oknami od Gminy Ł.
Zainicjowanie ww. postępowania sądowego może nie doprowadzić do rozstrzygnięcia w krótszym terminie, niż w niniejszej sprawie. W razie uchylenia decyzji, kosztami wspomnianego postępowania - z uwagi na jego bezprzedmiotowość - obciążona zostanie Skarżąca.
Innym możliwym rozwiązaniem jest demontaż okien i zamurowanie otworów okiennych przykładowo z podnośnika z terenu nieruchomości przy ul. [...] w Ł. Z uwagi na to, że zarządca tej nieruchomości nieustannie dąży do zamurowania przedmiotowych okien, wydaje się możliwym uzyskanie jego zgody na wykonanie prac z terenu tej nieruchomości. Jednak skarżąca zauważa, że przez prześwit bramowy (wymiary ok. 2,40 m x 2,70 m) wjechać zdoła jedynie niewielkich rozmiarów wysięgnik typu manitou, przy czym długość wysięgnika (co ważne nie może być typu nożycowego, ten nie dostanie się do elewacji budynku skarżącej z uwagi na istnienie prawej oficyny przy ul. [...]) powinna wynosić co najmniej 30 metrów (same okna znajdują się na wysokości ok. 15- 20 metrów). Kosz tego wysięgnika powinien być przeznaczony dla co najmniej 2 osób dorosłych (2 x 100 kg) z miejscem na transport materiałów oraz okien (ok. 60-90 kg sztuka), zatem powinien posiadać także udźwig co najmniej 350 kg. Skarżąca wskazała, że nie udało jej się znaleźć dźwigu spełniającego powyższe kryteria na lokalnym rynku.
Inną metodą dostania się do okien z zewnątrz od strony ul. [...] w Ł. jest wykorzystanie rusztowania wiszącego, przy czym warunki techniczne budynku skarżącej umożliwiają jedynie wykorzystanie lekkich konstrukcji niewymagających wczepiania się w konstrukcję dachu i elewacji budynku (np. poprzez montaż do kominów budynków). Z uwagi na przewidywany ciężar wykonawców i materiałów, w tym demontowanych okien, również ten sposób wykonania prac okazuje się mało prawdopodobny.
Kolejną możliwością jest rozstawienie rusztowania na dachu budynku przy ul.[...] w Ł. Jest to jednocześnie rozwiązanie, które wiąże się z największym ryzykiem prac poprzez możliwość naruszenia konstrukcji dachu budynku prawej oficyny przy ul. [...] w Ł.. Sam koszt rozstawienia rusztowania w tych szczególnych warunkach jest znaczny, przy czym niezbędne jest uprzednie zbadanie stanu dachu, by ocenić możliwość rozstawienia takiego rusztowania, co za tym idzie niezbędna jest uprzednia zgoda zarządcy nieruchomości przy ul. [...] pozbawiona licznych zastrzeżeń, tak by możliwym było znalezienie wykonawcy.
Skarżąca przedstawiła dwie oferty firm budowlanych na przedmiotowe prace. Wahają się one od 32.400,00 zł brutto do 37.638,00 zł brutto. Skarżąca zaznaczyła, że wykonawcy nie mieli możliwości wejścia na dach nieruchomości przy ul. [...] ani do lokali z oknami w celu dokonania dokładnej wyceny prac.
Pełnomocnik Wspólnoty zauważa, że jej roczny fundusz remontowy w 2022 r. wynosił 25.243,02 zł ( 1,31 zł / m2 / msc x 1605,79 m
x 12 mscy - stawka na fundusz remontowy jest niezmieniona od 2020 r.), zatem bez znacznej podwyżki stawek na fundusz remontowy wykonanie powyższych prac zdecydowanie przekroczy wysokość rocznego funduszu remontowego skarżącej. Pełnomocnik podkreśla, że Wspólnota Mieszkaniowa ma znaczne potrzeby remontowe, które powinna zaspokoić w pierwszej kolejności.
Powyższe kwoty nie przewidują w żaden sposób kosztów prac niezbędnych do wykonania w razie uchylenia przedmiotowych decyzji. Skarżąca zauważa, że tak jak właściciele lokali w nieruchomości skarżącej nie wyrażają zgody na wejście do ich lokali w celu zamurowania okien, tak zarządca nieruchomości przy ul. [...] w Ł. nie wyrazi zgody na wejście na jego teren w celu ponownego wybicia tych okien. Z tego względu niezbędne będzie wykonanie metodą alpinistyczną zabezpieczeń dachu prawej oficyny nieruchomości przy ul. [...] w Ł., a także poniesienie kosztów wyburzenia oraz ponownego montażu okien, jak również kosztów prac towarzyszących, jak naprawa tynków i malowanie w nieruchomości skarżącej i w lokalach właścicieli.
Zdaniem pełnomocnika, na ten moment nie sposób ustalić kosztów rozbiórki, jak również zabezpieczenia nieruchomości sąsiedniej przy ulicy [...]. Koszt ten będzie uzależniony od wybranej metody rozbiórki.
Ponadto wskazując stosowne orzeczenie pełnomocnik zauważa, że sądy administracyjne przychylają się do wniosków o wstrzymanie wykonania zamurowania okien stanowiących dostęp do światła dziennego dla pomieszczeń na pobyt stały.
Pełnomocnik podkreślił, że ani skarżąca ani właściciele dwóch lokali, w których znajdują się przedmiotowe okna, nie dokonali i nie mogli dokonać wybicia otworów i mają ponieść konsekwencje poprzedników m.in. Gminy Ł.. Sposób procedowania decyzji przez organ wskazuje na liczne nieprawidłowości. Skarżący ani właściciele nie powinni ponosić konsekwencji wydanej decyzji przez organ. Nie powinno zostać pominięte, że organ wydał przedmiotową decyzję w sprzeczności do swojej poprzedniej decyzji, nie sposób zatem uznać, która decyzja organu jest prawidłowa.
Skarżąca i właściciele chcą wykonać roboty zgodnie zaakceptowaną ekspertyzą. Wykonanie decyzji organu będącej w sprzeczności z postanowieniem Łódzkiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków doprowadzi do błędnego koła, gdyż ŁWKZ może nakazać również przywrócenie nieruchomości zabytkowej do stanu poprzedniego niezależnie od przebiegu niniejszego postępowania. Działanie takie wygeneruje dalsze znaczne koszty (na ten moment nie do przewidzenia) doprowadzenia w przyszłości do stanu, zgodnego z ostatecznym i prawomocnym orzeczeniem, którego też nie będzie możliwości wzruszyć.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Zażalenie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 61 § 3 P.p.s.a. podstawą wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest uprawdopodobnienie przez wnioskodawcę, że w okolicznościach sprawy zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków.
O ile słusznie Sąd I instancji zaskarżonym postanowieniem uznał, że zamieszczony w skardze wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie zasługiwał na uwzględnienie bowiem w istocie nie został w jakikolwiek sposób uzasadniony pod katem wystąpienia przesłanek z art. 61 § 3 P.p.s.a., to wskazana w uzasadnieniu zażalenia argumentacja i okoliczności pozwalają stwierdzić, że w okolicznościach sprawy zasadne jest wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji z uwagi na uprawdopodobnienie wystąpienia przy jej wykonywaniu trudnych do odwrócenia skutków.
W ocenie Sądu, okoliczność braku zgody właścicieli lokali, których obowiązek zamurowania okien dotyczy, na wejście do ich lokali celem dokonania wskazanych robót budowlanych nie świadczy o zaistnieniu znacznej szkody czy trudnych do odwrócenia skutków związanych z wykonaniem zaskarżonej decyzji. Jak słusznie zauważa Wspólnota Zarząd może zażądać od właściciela, a ten ma obowiązek udostępnić swój lokal kiedy dotyczy to remontu nieruchomości wspólnej. Nie potrzeba prowadzić zatem postępowania sądowego i uzyskiwania zgody skoro ten przepis będzie miał zastosowanie w niniejszej sprawie. Zamurowanie otworów okiennych to nie jest wyłącznie remont lokalu właściciela. Tego typu prace wpływają i odnoszą się do części wspólnej nieruchomości bowiem świadczą o wyglądzie elewacji zewnętrznej, zachowaniu elewacji w odpowiednim stanie, jej bezpieczeństwie itp. Zachowanie odpowiedniej klasy ochrony przeciwpożarowej materiałów, którymi mają być zabudowane otwory okienne także świadczy o tym, że owa zabudowa będzie odnosić się ze swej istoty do nieruchomości wspólnej. Odpada zatem argument o kosztownych i długotrwałych postępowaniach sądowych w celu uzyskania dostępu do lokalu.
W konsekwencji powyższego wykonanie zaskarżonej decyzji nie powinno nieść ze sobą konieczności rozstawiania rusztowań, wynajmowania podnośników o określonej konstrukcji i nośności kosza. W ocenie NSA, są to jedynie aspekty techniczne, które nie zmieniają faktu, że wykonanie decyzji oczywiście niesie ze sobą określone skutki finansowe ale nie są one tego rodzaju, że zagrażają Wspólnocie znaczną szkodą.
O znacznej szkodzie mówić należy jeżeli poniesione koszty prac budowalnych w zestawieniu z kondycją finansową Wspólnoty mogą zagrażać jej dalszemu funkcjonowaniu np. mogą prowadzić do jej upadłości czy niemożliwości regulowania swoich podstawowych zobowiązań. Zdaniem NSA, poniesienie przez Wspólnotę kosztów wskazanych w nadesłanych ofertach na wykonanie zamurowania otworów okiennych rzędu 32.400 zł oraz 37.638,00 zł w zestawieniu z rocznym wpływem środków na rachunek funduszu remontowego w wysokości 25.243,02 zł nie świadczy o możliwości popadnięcia Wspólnoty w niewypłacalność. Fundusz remontowy jest funduszem tworzonym i wydatkowanym na cele remontów każdego roku. Jeżeli 25.243,02 zł wpływa na rachunek Wspólnoty od 2020 r., to uzbierała się na nim wystarczająca kwota na pokrycie kosztów wykonania zaskarżonej decyzji. Powołanie jedynie wysokości zgromadzonych w stosunku rocznym środków funduszu remontowego nie świadczy o kondycji finansowej Wspólnoty jako takiej. O zagrożeniu dla wypłacalności Wspólnoty mogłoby świadczyć przedstawienie bilansu rocznego za rok 2022 wraz z planem remontów ujętym w planie gospodarczym, który wskazywałby, że ogólna sytuacja finansowa Wspólnoty nie pozwala na realizację zaskarżonej decyzji grożąc jej niewypłacalnością. Taki dokument nie został przedłożony zatem nie było możliwe ocenić jak przedstawia się kondycja finansowa Wspólnoty i czy wykonanie zaskarżonej decyzji może zagrażać powstaniem znacznej szkody w jej majątku.
W ocenie NSA, za wstrzymaniem zaskarżonej decyzji przemawia okoliczność pozbawienia właścicieli lokali mieszkalnych dopływu światła słonecznego a zarazem też wentylacji (otwieranie okien) w pomieszczeniach dotychczas przeznaczonych na pobyt ludzi. Są to trudne do odwrócenia skutki bowiem pomieszczenia mieszkalne wskutek zamurowania dotychczasowych okien utracą swój mieszkalny charakter i funkcjonalność. Nie sposób mieszkać w pomieszczeniach, które pozbawione są światła i wentylacji. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko skarżącej, że zamurowanie otworów okiennych wywoła trudne do odwrócenia skutki. Ponowne przywrócenie stanu poprzedniego będzie wywoływało trudności raz z powodu konieczności poniesienia ponownie znaczących nakładów finansowych jak i uciążliwości wynikających z tego prac.
Skoro wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji ma uregulować stosunki między stronami postępowania na czas tego postępowania by nie powstały zagrożenia o jakich mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a., to w niniejszej sprawie wstrzymanie wykonania było konieczne. Nie można przyjąć, że pozbawienie lub znaczące ograniczenie dopływu światła słonecznego w pomieszczeniach zamieszkałych na co dzień przez ludzi do czasu rozpatrzenia sprawy nie spowoduje trudnych do odwrócenia skutków dla ich warunków życia. Mniejszy dopływ światła i ograniczona wentylacja negatywnie wpływają na zdrowie i komfort życia ludzi. Przywrócenie poprzedniego stanu rzeczy po ewentualnym uwzględnieniu skargi będzie wiązało się z dużym nakładem sił i środków w postaci ponownie wysokich kosztów zakupu nowych okien i ich ponownego montażu przez wyspecjalizowaną firmę budowalną.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a. w zw. z art. 61 § 3 P.p.s.a. i art. 197 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.