II OZ 1174/25

II OZ 1174/25 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2025-08-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-07-17
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Tomasz Zbrojewski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Wstrzymanie wykonania aktu
Sygn. powiązane
II SA/Ol 226/25 - Wyrok WSA w Olsztynie z 2025-10-21
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono zażalenie
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 61 par. 3, art. 184, art. 197 par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski po rozpoznaniu w dniu 26 sierpnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia A. N. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 8 maja 2025 r., sygn. akt II SA/Ol 226/25 odmawiające wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi A. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia 29 stycznia 2025 r., nr SKO.73.8.2025 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy postanawia: oddalić zażalenie.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie postanowieniem z dnia 8 maja 2025 r., sygn. akt II SA/Ol 226/25, po rozpoznaniu wniosku A. N. (skarżący), odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie (Kolegium) z dnia 29 stycznia 2025 r., nr SKO.73.8.2025.
Sąd podał, że skarżący zaskarżył do WSA w Olsztynie ww. decyzję Kolegium utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza [...] z dnia 14 listopada 2024 r., którą organ I instancji ustalił na wniosek H. [...]. w W. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni fotowoltaicznej "[...]" o mocy do 13 MW wraz z infrastrukturą towarzyszącą na części działek nr [...], gm. [...]. W skardze skarżący wniósł o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Uzasadniając wniosek podniósł, że decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją podlegającą natychmiastowemu wykonaniu, ale jej realizacja (np. poprzez uzyskanie pozwolenia na budowę) może prowadzić do sytuacji, w której inwestycja stanie się trudna, a wręcz niemożliwa do odwrócenia. Rozpoczęcie procesu inwestycyjnego na podstawie wydanej decyzji o warunkach zabudowy może prowadzić do faktycznych zmian w otoczeniu, które wpłyną negatywnie na działalność skarżącego. W przypadku uchylenia decyzji o warunkach zabudowy, skutki budowy mogą być trudne do naprawienia lub wymagać kosztownych działań odwracających zmiany w krajobrazie. Zaskarżona decyzja jest wadliwa, o czym świadczą zarzuty podniesione w skardze. W związku z powyższym, przed jej skontrolowaniem przez Sąd inwestor zdecydowanie nie powinien mieć możliwości przystąpienia na jej podstawie do realizacji dalszych etapów przedsięwzięcia. W sprawie zachodzi przesłanka wstrzymania natychmiastowego wykonania w postaci wystąpienia trudnych do odwrócenia skutków - następstw wynikających z realizacji przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko i na interes społeczny. Jednocześnie wykonanie zaskarżonej decyzji grozi również powstaniem niepowetowanej i nieodwracalnej szkody w majątku skarżącego. Wstrzymanie wykonania decyzji jest konieczne w celu zapobieżenia realizacji przedsięwzięcia zanim zostanie ono poddane rzetelnej i instancyjnej kontroli sądowej, gdyż tylko w ten sposób można zapobiec wynikającej z przedsięwzięcia szkodzie dla środowiska i zapewnić wpływ rozstrzygnięcia sądowego na kształt inwestycji. Ma to również szczególne uzasadnienie wobec długotrwałości postępowania administracyjnego w zestawieniu z szybkością realizacji farm fotowoltaicznych. Zanim zakończą się postępowania przed sądami administracyjnymi w sytuacji wykonalności zaskarżonej decyzji, planowane przedsięwzięcie może już zostać zrealizowane. W takiej sytuacji odwrócenie jego skutków dla środowiska i krajobrazu będzie niemożliwe. Odnosi się to zwłaszcza do planowanej wycinki drzew.
Sąd wskazał na dyspozycję art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a.") oraz stwierdził, że skarżący w ogóle nie wyjaśnił na czym miałaby polegać wyrządzona mu szkoda albo trudne do odwrócenia skutki. Podniósł, powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, że wstrzymanie wykonania aktu dotyczy sytuacji, gdy zaskarżony akt wywołuje skutki materialnoprawne, a więc przyznaje uprawnienia lub nakłada obowiązki podlegające bezpośredniemu wykonaniu. Cechy tej nie mają decyzje ustalające warunki zabudowy. Decyzja w tym przedmiocie dotyczy wstępnego etapu procesu inwestycyjnego, umożliwia inwestorowi ubieganie się dopiero o uzyskanie pozwolenia na budowę. Decyzja o warunkach zabudowy nie stanowi więc aktu, który dawałby podstawę inwestorowi do rozpoczęcia realizacji planowanej inwestycji, a tym samym nie może doprowadzić do wyrządzenia znacznej szkody lub nieodwracalnych skutków, które to przesłanki warunkują wstrzymanie wykonania aktu. Decyzja w przedmiocie warunków zabudowy ma charakter wyłącznie deklaratoryjny, nie wywołuje bezpośrednio żadnych skutków materialnoprawnych. Wydanie decyzji w omawianym przedmiocie nie wiąże się dla stron z obowiązkiem działania, zaniechania, czy też nakazem znoszenia zachowania innych podmiotów. Sama obawa, że w przyszłości zostaną podjęte akty administracyjne, które doprowadzą do rozpoczęcia procesu inwestycyjnego, nie stanowi okoliczności uzasadniającej zastosowanie ochrony tymczasowej. Sąd podkreślił, że w orzecznictwie zgodnie wskazuje się, że decyzją w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy właściwy organ stwierdza istnienie pewnego stanu faktycznego i prawnego w aspekcie dopuszczalności oznaczonego rodzaju zagospodarowania terenu. Wyznacza ona sposób zagospodarowania terenu, określając podstawowe parametry dotyczące zmiany jego zagospodarowania, które podlegają dalszym szczegółowym ustaleniom poprzedzającym wydanie pozwolenia na budowę. Decyzja ta nie upoważnia więc do rozpoczęcia prac budowlanych i - choć może stanowić podstawę do wydania pozwolenia na budowę - to sama w sobie co do zasady nie może powodować niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Jak przyjęto w art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 r. poz. 977, zwana dalej: "u.p.z.p.") decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Tym samym decyzja ustalająca warunki zabudowy sama w sobie nie rodzi skutków, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., gdyż takie mogą wystąpić jedynie wskutek przystąpienia do wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę. Na marginesie, Sąd wskazał, że w sprawie przedmiotowej elektrowni fotowoltaicznej wydana został decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia 27 stycznia 2023 r., nr 3/2023, którą inwestor załączył do wniosku o ustalenie warunków zabudowy, a która warunkuje dopuszczalność kolejnych etapów inwestycyjnych. W art. 86f ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2024 r. poz. 1112) ustawodawca na zasadzie wyjątku dopuścił możliwość wstrzymania wykonania decyzji środowiskowej. Takiego wyjątku nie uczyniono dla decyzji o warunkach zabudowy.
Zażalenie na powyższe postanowienie złożył skarżący zarzucając naruszenie:
1. art. 61 § 3 w zw. z art. 163 § 2 p.p.s.a., poprzez wadliwe uznanie, że w niniejszej sprawie nie zaistniały przesłanki wstrzymania wykonania "Postanowienia";
2. art. 61 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a. i art. 77 k.p.a., poprzez uznanie, że skarżący nie uzasadnił wystarczająco wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji, w tym w szczególności możliwości wystąpienia szkody lub trudnych do odwrócenia jej skutków.
Skarżący podniósł, że w skardze na decyzję Kolegium bardzo precyzyjnie i szczegółowo wykazał owe niebezpieczeństwa, uwypuklając bardzo krótki okres potrzebny na realizacje tego typu przedsięwzięcia i trudne do odwrócenia skutki zarówno dla środowiska jak i dla skarżącego. Zastosowane w niniejszej sprawie interpretacje prawne prowadzą do sytuacji, w której sąsiadowi inwestycji w postaci farmy fotowoltaicznej nie przysługują żadne środki ochrony swoich interesów i prawa własności, a interesem nadrzędnym - także wobec interesu publicznego (walory krajobrazowe, ład przestrzenny) jest interes inwestora. Procedowanie metodą faktów dokonanych "ma w tej kwestii ma istotne znaczenie". Skarżący zaznaczył, że wielokrotnie podnosił, że w sprawie niniejszej inwestycji w decyzjach kolejnych organów pomijana jest legalność wycinki drzew na obszarze 5 ha, opisanej m.in. w postanowieniu Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w Olsztynie z dnia 10 października 2022 r. (znak: WOOŚ.4221.27.2022.AZ.4). Do wycinki doszło na obszarze chronionego krajobrazu, gdzie obowiązuje zakaz likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych. Usunięcie drzew i krzewów może też stanowić przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, o którym mowa w § 3 ust 1 pkt 88 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i wymaga decyzji środowiskowej. Tymczasem żaden organ nie wydał żadnej decyzji ani zgody w tej sprawie. Skarżący stwierdził, że wykazał w skardze oraz dalszych pismach procesowych składanych do WSA (a także na wcześniejszych etapach postępowania), że wykonanie zaskarżonej decyzji doprowadzi do wystąpienia trudnych (a wręcz niemożliwych) do odwrócenia skutków - następstw wynikających z realizacji spornego przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko i na interes społeczny, a ponadto grozi powstaniem niepowetowanej i nieodwracalnej szkody w majątku skarżącego i reprezentowanej przez niego organizacji pożytku publicznego - Stowarzyszenia [...]. Skarżący stoi na stanowisku, że uzyskanie pozwolenia na budowę i rozpoczęcie prac w oczywisty sposób prowadzi do istotnych zmian w środowisku (m.in. zabetonowania powierzchni biologicznie czynnej; wkopania do gruntu podziemnych linii elektroenergetycznych niskiego, średniego i wysokiego napięcia, linii światłowodowych oraz postawienia bliżej nieokreślonych magazynów energii o nieokreślonych gabarytach). Już sam fakt usunięcia roślinności znajdującej się na gruncie, wykonanie wykopów i zabetonowanie powierzchni świadczą o tym, że skutki działań inwestora będą trudne do odwrócenia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zażalenie nie jest zasadne.
Stosownie do art. 61 § 3 p.p.s.a. sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Z konstrukcji powołanego przepisu wynika, że co do zasady ciężar uprawdopodobnienia przesłanek zawartych w ww. przepisie spoczywa na skarżącym, zaś sąd może wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli jest spełniona ustawowa przesłanka określona jako potencjalna możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdy akt lub czynność zostanie wykonana. Jest to wyjątek od zasady, w myśl której wniesienie skargi do sądu nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu lub czynności (art. 61 § 1 p.p.s.a.). Ochrona tymczasowa przewidziana w art. 61 § 3 p.p.s.a. nie służy zabezpieczeniu strony przed jakimikolwiek skutkami wykonania zaskarżonej decyzji, lecz jedynie przed skutkami bezpośrednio związanymi z jej wykonaniem, których ponadto nie można byłoby naprawić w razie ewentualnego uwzględnienia skargi. Chodzi więc o szkodę wyrządzoną wykonaniem konkretnej decyzji, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego (wyegzekwowanego) świadczenia ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do pierwotnego stanu.
W niniejszej sprawie nie można mówić o ewentualnym niebezpieczeństwie spowodowania trudnych do odwrócenia skutków lub wyrządzenia znacznej szkody w odniesieniu do decyzji wydanej w przedmiocie warunków zabudowy. Nie każda bowiem decyzja może podlegać wstrzymaniu na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. Do decyzji podlegających wstrzymaniu wykonania nie zalicza się decyzji o warunkach zabudowy. Należy w szczególności uwzględnić treść przepisów art. 4 ust. 2 i art. 63 ust. 2 u.p.z.p. i wskazać, że z samej istoty tego typu decyzji wynika, że ich wydanie nie wiąże się dla stron z obowiązkiem działania, zaniechania, czy też z nakazem znoszenia zachowania innych podmiotów. Organy zaś nie mają możliwości użycia środka przymusu do doprowadzenia do stanu zgodnego z treścią zaskarżonej decyzji. Wprawdzie decyzja o warunkach zabudowy daje inwestorowi prawo do wystąpienia do organu architektoniczno-budowlanego ze stosownymi wnioskami, sama jednak nie daje podstawy do rozpoczęcia robót budowlanych i realizacji zamierzonej inwestycji. Tym samym nie może ona wiązać się ze znaczną szkodą lub powodować nieodwracalne skutki. Ewentualnych niebezpieczeństw należy upatrywać na dalszym etapie postępowania, w którym dochodzi do konkretyzacji rozwiązań projektowych i udzielane jest pozwolenie na budowę. Na marginesie, inwestor może nie uzyskać pozytywnej dla niego decyzji w tym przedmiocie lub w ogóle zrezygnować z ubiegania się o udzielenie takiej zgody. Ten etap procesu inwestycyjno-budowlanego, w którym następuje uzyskanie warunków zabudowy, nie powoduje żadnych skutków, w tym uciążliwości dla terenów sąsiednich. Jeszcze raz należy podkreślić, że decyzja o warunkach zabudowy nie stanowi aktu, który dawałby podstawę do rozpoczęcia robót budowlanych i realizacji planowanej inwestycji, a tym samym nie narusza na tym etapie inwestycyjnym praw strony w postaci wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania nieodwracalnych skutków (zob. postanowienia NSA: z dnia 25 lutego 2025 r., sygn. akt II OZ 188/25; z dnia 21 stycznia 2025 r., sygn. akt II OSK 3020/24; z dnia 12 grudnia 2024 r., sygn. akt II OSK 2707/24; z dnia 30 lipca 2024 r., sygn. akt II OSK 1334/24). Argumentacja skarżącego odnosi się w gruncie rzeczy do obaw związanych z realizacją inwestycji. Etap ten jest poprzedzony decyzją o pozwoleniu na budowę, jeżeli dojdzie do wydania takiej decyzji można ew. wnioskować o udzielenie ochrony tymczasowej, w przypadku jej zaskarżenia. Zauważyć także trzeba, że wnoszący zażalenie, poza wskazaniem w środku zaskarżenia, że wykonanie zaskarżonej decyzji grozi powstaniem "niepowetowanej i nieodwracalnej szkody w majątku A. N. i reprezentowanej przez niego organizacji pożytku publicznego - Stowarzyszenia [...], nie sprecyzował jej należycie. Brak jest konkretów w tym zakresie. Zasadnicza argumentacja oscyluje natomiast wokół kwestii środowiskowych. Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu jest zaś wiadome z urzędu, że tutejszy Sąd postanowieniem z dnia 26 września 2024 r., sygn. akt III OZ 384/24, oddalił zażalenie A. N. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 6 czerwca 2024 r., sygn. akt II SA/Ol 1020/23, o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia 10 sierpnia 2023 r., nr SKO.60.17.2023, utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji z dnia 27 stycznia 2023 r., w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie elektrowni fotowoltaicznej o mocy do 13 000 kWp na terenie części działki o nr ew. [...], gmina [...] o całkowitej powierzchni gruntu zajętych pod instalację ok. 12 ha wraz z możliwością zastosowania magazynu energii o mocy do 13 MW.
Nie doszło zatem do naruszenia art. 61 § 3 p.p.s.a. Przepisy k.p.a. nie miały zastosowania w tym postępowaniu wpadkowym, Sąd nie kontrolował bowiem zaskarżonej decyzji.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.