II OZ 14/23

II OZ 14/23 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2023-01-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-01-09
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Czerwiński /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Grzywna w trybie p.p.s.a.
Sygn. powiązane
II SO/Bd 6/22 - Postanowienie WSA w Bydgoszczy z 2022-09-05
Skarżony organ
Burmistrz Miasta
Treść wyniku
Uchylono zaskarżone postanowienie w części i wymierzono organowi grzywnę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 54  par. 2,  art. 55  art. 1,  art. 64  par. 3,  art. 154  par. 6 i 3,  art. 197  par. 2,  art. 188
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Burmistrza Miasta Strzelno na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 5 września 2022 r., sygn. akt II SO/Bd 6/22 o wymierzeniu grzywny Burmistrzowi Miasta Strzelno w sprawie z wniosku P. K. o wymierzenie grzywny Burmistrzowi Miasta Strzelno postanawia: 1. uchylić pkt 1 zaskarżonego postanowienia w zakresie wysokości wymierzonej grzywny i wymierzyć Burmistrzowi Miasta Strzelno grzywnę w wysokości 3000 (trzy tysiące) złotych.
Uzasadnienie
Po rozpoznaniu wniosku P. K. (dalej jako wnioskodawca) z 30 marca 2022 r. o wymierzenie grzywny Burmistrzowi Miasta Strzelno za niewykonanie obowiązku przekazania do sądu odpowiedzi na skargę oraz kompletnych i uporządkowanych akt sprawy w postaci papierowej w związku z wniesioną przez P. K. skargą z 6 września 2021 r. na przewlekłe prowadzenie postępowania, zarejestrowaną pod sygn. akt II SAB/Bd 113/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy postanowieniem z dnia 5 września 2022 r., sygn. akt II SO/Bd 6/22 wymierzył Burmistrzowi Miasta Strzelno grzywnę w wysokości 1000 zł oraz orzekł o zwrocie kosztów postępowania sądowego.
Na wstępie Sąd przywołał podstawy prawne wymierzenia grzywny organowi za nieprzekazanie akt sprawy, odpowiedzi na skargę i skargi i przesłanki jej zastosowania (art. 54 § 2 i art. 55 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2022 r. poz., 329 ze zm., dalej jako P.p.s.a.). Sąd stwierdził, że w sprawie zaistniały przesłanki konieczne do wymierzenia organowi grzywny.
Sąd wskazał, że z akt niniejszej sprawy oraz sprawy zarejestrowanej pod sygn. akt II SAB/Bd 113/21 wynika, że skarżący dnia 6 września 2021 r. skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy za pośrednictwem Burmistrza Miasta Strzelno skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania (vide: koperta z datą nadania przesyłki zawierającej skargę - k. 79 akt o sygn. II SAB/Bd 113/21). Skarga ta, jak wynika z prezentaty znajdującej się na skardze, wpłynęła do organu w dniu 10 września 2021 r. Nie ulega zatem wątpliwości, że Burmistrz Miasta Strzelna, do którego wniesiono przedmiotową skargę na bezczynność, obowiązany był do przekazania jej do sądu wraz z odpowiedzią na tę skargę oraz aktami administracyjnymi dotyczącymi tej sprawy, w terminie 30 dni, a więc z upływem 10 października 2021 r. Sąd stwierdził, że organ nie wypełnił jednak ciążącego na nim obowiązku w sposób właściwy, tj. taki który umożliwiałby nadanie dalszego biegu sprawie. Co prawda wniesiona skarga przekazana została do Sądu w terminie, tj. dnia 21 września 2021 r. (data wpływu do Sądu: 23 września 2021 r.), jednak bez jednoczesnego przekazania kompletnych i uporządkowanych akt sprawy oraz odpowiedzi na skargę – co stanowiło część ustawowego obowiązku spoczywającego na organie, do którego wpłynie skarga. W sprawie zaszła zatem obiektywna podstawa do wymierzenia organowi grzywny.
Sąd zwrócił uwagę, że wymierzenie organowi grzywny za nieprzekazanie akt sprawy ma charakter uznaniowy bowiem ustawodawca przewidział, że sąd "może orzec o wymierzeniu organowi grzywny". Podejmując rozstrzygnięcie w tym przedmiocie sąd powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a więc między innymi przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków, czas jaki upłynął od wniesienia skargi, okoliczność czy organ przed rozpatrzeniem wniosku obowiązek wypełnił i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu oraz, czy przekazanie kompletnych akt administracyjnych opóźniło rozpoznanie sprawy (T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 259).
Następnie wskazując na podstawę prawną określenia wysokości grzywny (art. 154 § 6 w zw. z art. 55 § 1 P.p.s.a., obwieszczenie Prezesa GUS z dnia 9 lutego 2022 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2021 r.) Sąd stwierdził, że przeciętne miesięczne wynagrodzenie w gospodarce narodowej w 2021 r. wyniosło 5662,53 zł.
Mając na uwadze powód zwłoki w przekazaniu akt administracyjnych do sądu tj. okoliczność nieposiadania przedmiotowych akt, które – jak wyjaśnił organ – w momencie przekazywania skargi znajdowały się w Sądzie, w związku z rozpoznaniem innej sprawy, Sąd stwierdził, że faktycznie, akta te w momencie wpływu skargi do organu znajdowały się w Sądzie, jednak co istotne – dnia 21 września 2021 r. zostały przekazane do organu wraz z odpisem prawomocnego wyroku wydanego w sprawie o sygn. akt II SA/Bd 824/20. W tym samym dniu organ przekazał do Sądu wniesioną skargę wraz z pismem przewodnim z dnia 17 września 2021 r. co wynika z koperty znajdującej się w aktach sprawy II SAB/Bd 113/21 (k. 82 akt sądowych o sygn. akt II SAB/Bd 113/21). Z powyższego wynikało więc, że w momencie gdy organ otrzymał z powrotem akta administracyjne przedmiotowej sprawy (dnia 21 września 2021 r.) nadal miał jeszcze czas na terminowe wywiązanie się z obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 P.p.s.a. – a zatem oprócz przekazania skargi i udzielenia odpowiedzi na wniesioną skargę, również przekazania do Sądu kompletnych akt sprawy - czego jednak nie uczynił. Zgodnie z wyjaśnieniami Burmistrza spowodowane było to koniecznością wykorzystania przedmiotowych akt do innych toczących się w tej sprawie postępowań, co w konsekwencji spowodowało opóźnienie w ich przekazaniu, które nastąpiło dopiero w dniu 8 kwietnia 2022 r. (data nadania 7 kwietnia 2022 r. – k. 105 akt o sygn. II SAB/Bd 113/21), a więc ze znacznym przekroczeniem terminu, który jak już wyżej wskazano upłynął dnia 30 września 2021 r.
Zdaniem Sądu, wskazane przez organ okoliczności nie uzasadniały zwłoki w wykonaniu obowiązku terminowego przekazania akt sprawy wraz z wniesioną skargą. O ile faktycznie w dacie przekazania skargi organ mógł nie być w posiadaniu przedmiotowych akt (choć de facto w dniu nadania przesyłki którą przekazano wniesioną skargę do tut. Sądu, do organu wpłynęły zwrócone akta administracyjne sprawy), gdyż dotychczas znajdowały się one w tut. Sądzie przy innej sprawie (co potwierdza analiza akt sprawy), o tyle w momencie otrzymania akt, tj. od dnia 21 września 2021 r., organ zobligowany był do wykonania ciążącego na nim obowiązku, którego jednak nie wykonał jeszcze przez kolejne ok. pół roku. Usprawiedliwieniem tak dużej zwłoki nie mogło być to, że koniecznym było wykorzystanie akt na cele innych postępowań. Sąd zauważył, że to po stronie organu leży obowiązek takiego zorganizowania pracy, aby mnogość postępowań przed różnymi organami w jednej sprawie nie uniemożliwiała procedowania w każdej z nich oraz aby organ terminowo wykonywał powierzone mu zadania. Sąd uznał, że argumentacja organu nie miała wpływu na obiektywne stwierdzenie, że w sprawie doszło do naruszenia ciążącego na nim na podstawie art. 54 § 2 P.p.s.a. obowiązku.
Ponadto Sąd podkreślił, że organ aż do momentu rozpoznania skargi zarejestrowanej pod sygn. akt II SAB/Bd 113/21 nie udzielił odpowiedzi na skargę, uchybiając tym samym kolejnemu z obowiązków, na które ustawodawca wskazał w treści art. 54 § 2 P.p.s.a. Sąd wskazał, że organ nie reagował na kolejne pisma Sądu, którymi wzywano go do udzielenia odpowiedzi na skargę, co ostatecznie doprowadziło do zastosowania przez Sąd rygoru w postaci uznania, że Burmistrz nie zajął stanowiska w sprawie. Sąd przyjął, że niewątpliwie brak udzielenia odpowiedzi na skargę (jak i nieodpowiadanie na związane z tym wezwania Sądu), tak jak i zwłoka w przekazaniu akt administracyjnych sprawy, istotnie opóźniły rozpoznanie sprawy zainicjowanej skargą z dnia 6 września 2021 r. O ile jednak bez akt administracyjnych sprawy rozpoznanie skargi byłoby co do zasady niemożliwe, to samo nieudzielenie odpowiedzi na skargę przez organ nie spowodowało braku możliwości rozpoznania sprawy przez Sąd. Okoliczność merytorycznego rozpoznania sprawy o sygn. akt II SAB/Bd 113/21 nie zmienia jednak faktu, że organ nie dopełnił obowiązku, do którego zobligowany został przez ustawodawcę w treści art. 54 § 2 P.p.s.a. w zakresie udzielenia odpowiedzi na skargę, nie wyjaśniając jednocześnie w żaden sposób – ani na gruncie sprawy o sygn. akt II SAB/Bd 113/21, ani też niniejszej sprawy w przedmiocie wymierzenia grzywny – powodów braku wyrażenia swojego stanowiska w odniesieniu do skargi z dnia 6 września 2021 r.
Z powyższych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnił rozpoznawany wniosek.
Zdaniem Sądu, wymierzenie grzywny w kwocie 1000 złotych było adekwatne do uchybienia, jakiego dopuścił się organ, a nadto spełni rolę prewencyjną. Wysokość wymierzonej grzywny będzie spełniać przypisane tej grzywnie funkcje, tym bardziej, że uchybienie obowiązkom zapisanym w art. 54 § 2 P.p.s.a. przez Burmistrza Miasta Strzelno było znaczne.
Sąd wyjaśnił, że postanawiając o wysokości wymierzonej grzywny miał w szczególności na uwadze czas, jaki upłynął od dnia 10 października 2021 r. (ostatni dzień terminu na przekazanie do Sądu skargi wraz z odpowiedzią na skargę oraz kompletnymi aktami administracyjnymi sprawy) do momentu przekazania do Sądu akt administracyjnych sprawy oraz fakt niewywiązania się w ogóle z obowiązku udzielenia odpowiedzi na skargę bez wskazania co było tego powodem.
Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie przepisu art. 55 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 154 § 6 P.p.s.a., orzekł w pkt 1 sentencji o wymierzeniu grzywny organowi. O zwrocie kosztów postępowania orzekł, jak w pkt 2, działając w tym zakresie w oparciu o przepis art. 200 w związku z art. 205 § 1 w związku z art. 64 § 3 P.p.s.a.
Zażalenie na powyższe postanowienie złożył P. K., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając je w części dotyczącej wymierzenia grzywny w wysokości 1000 zł.
Skarżący zarzuca mu naruszenie art. 154 § 6 P.p.s.a. w zw. z art. 55 § 1 P.p.s.a. poprzez pominięcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy okoliczności, iż w sprawie P. K. Burmistrz Strzelna był już karany grzywnami w wysokości 1000 zł, które nie spełniły swojej funkcji prewencyjnej, a także poprzez nieprawidłowe uwzględnienie w wysokości grzywny długości zwłoki, co w konsekwencji doprowadziło do wymierzenia organowi grzywny w wysokości nieodpowiadającej ciężarowi naruszenia obowiązku organu.
Na podstawie tak sformułowanych zarzutów wnioskujący wniósł o zmianę zaskarżonego postanowienia poprzez nałożenie grzywny w wyższej wysokości, uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego.
W uzasadnieniu zażalenia wnioskodawca wskazał na przewidzianą w ustawie maksymalną dopuszczalną wysokość orzekanej grzywny tj. 56.625,30 zł i mając na uwadze orzeczoną grzywnę w wysokości 1000 zł uznał, że grzywna ta jest zbyt niska i nieodpowiednia do ciężaru przewinienia organu a także sposobu działania Burmistrza Strzelna w sprawie z wniosku P. K. z 27 marca 2014 r. oraz wymierzonych dotychczas grzywien wobec tego organu.
Skarżący podnosi, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy trzykrotnie wzywał organ do złożenia odpowiedzi na skargę oraz przekazanie akt administracyjnych przedmiotowej sprawy.
Jednocześnie wnioskujący wniósł skargę na bezczynność organu i przewlekłe prowadzenie postępowania oraz ponaglenie na niezałatwienie sprawy administracyjnej przez Burmistrza. Burmistrz również nie ustosunkował się do ponaglenia i nie przekazał akt sprawy. Postępowanie zakończyło się wydaniem postanowienia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy z dnia 21 marca 2022 r., stwierdzającego, że Burmistrz dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, które wynikało z celowego działania organu (SKÓ- 439/96/2021).
Postępowanie ze skargi na przewlekłość postępowania i bezczynność organu z dnia 6 września 2021 r. zostało zakończone przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym poprzez wydanie wyroku w dniu 19 lipca 2022 r., stwierdzającego dopuszczenie się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa w sprawie rozpatrzenia wniosku P. K. z dnia 27 marca 2014 r. o ustalenie warunków zabudowy (sygn. akt II SAB/Bd 113/21).
Dalej skarżący zauważył, że w niniejszej sprawie organ nie wykonał obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 P.p.s.a. bowiem przekazał sądowi jedynie skargę, bez akt sprawy i odpowiedzi na skargę. Organ przekazał akta sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy 8 kwietnia 2022 r., zatem 7 miesięcy po upływie terminu do wykonania tego obowiązku (termin upłynął w dniu 30 września 2021 r.).
Żalący się nie zgadza się z wyjaśnieniem organu, że powodem nieprzekazania akt była okoliczność, że znajdowały się one w sądzie. Zgodnie bowiem z utrwaloną linią orzeczniczą organ winien tak zorganizować swoją pracę, aby mnogość postępowań przed różnymi organami w jednej sprawie nie uniemożliwiała procedowania w każdej z nich oraz aby organ terminowo wykonywał powierzone mu zadania, np. poprzez przygotowanie kopii akt, na co słusznie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny.
Według skarżącego działanie organu polegające na zwłoce w przekazaniu akt sprawy administracyjnej należy ocenić jako celowe.
Zdaniem skarżącego, w sprawie z wniosku o wydanie warunków zabudowy z dnia 27 marca 2014 r. był on zmuszony podejmować wielokrotnie czynności prawne w związku z biernością Burmistrza Strzelna. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 26 lipca 2017 r. (sygn. akt II SAB/Bd 124/16) uwzględnił skargę P. K. na przewlekłe prowadzenie postępowania, które to orzeczenie utrzymano w mocy wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lipca 2018 r. (sygn. akt II OSK 3021/17). Wyrokiem z dnia 26 lipca 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził dopuszczenie się przez Burmistrza Strzelna przewlekłego prowadzenia postępowania i wymierzył Burmistrzowi grzywnę w wysokości 1000,00 zł. Pomimo wydanych ww. orzeczeń Burmistrz Strzelna dalej dopuszczał się bezczynności oraz przewlekłości postępowania. Dnia 10 stycznia 2020 r. P. K. wniósł do Burmistrza Strzelna pismo o nadanie biegu sprawie o wydanie warunków zabudowy. W związku z dalszym brakiem czynności, w dniu 27 kwietnia 2020 r. P. K. ponownie wezwał Burmistrza Strzelna do wydania warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem z dnia 27 marca 2014 r.
W dniu 26 sierpnia 2020 r. P. K. wystąpił do Wojewódzkiego do Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z wnioskiem o wymierzenie Burmistrzowi Strzelna grzywny z tytułu niewykonania obowiązku prawnego w postaci przekazania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy skargi P. K. z dnia 22 maja 2020 r. na niewykonanie prawomocnego wyroku uwzględniającego skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania wraz z odpowiedzią na skargę oraz aktami administracyjnymi w sprawie. Na skutek powyższego wniosku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w sprawie o sygn. akt II SO/Bd 4/20 wymierzył Burmistrzowi Strzelna grzywnę w wysokości 1.000,00 zł. Zgodnie z uzasadnieniem zwłoka Burmistrza Strzelna w przekazaniu akt sprawy wynosiła ponad 2 miesiące.
W niniejszej sprawie zwłoka Burmistrza trwała ponad 7 miesięcy. Mając na uwadze, że przy zwłoce w przekazaniu akt z wcześniejszego wniosku P. K. o wymierzenie grzywny, na Burmistrza Strzelna została nałożona grzywna w wysokości 1.000,00 zł, to przy ponad trzykrotnie dłuższej zwłoce organu, grzywna winna wynosić odpowiednio więcej.
Na stosunek Burmistrza Strzelna do sprawy, a także jego bezczynność kolejnym przykładem jest nieprzekazanie Samorządowemu Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy do dnia sporządzenia niniejszego pisma, odwołania wniesionego przez pełnomocnika P. K. (data nadania 20 czerwca 2022 r.) od decyzji Burmistrza Strzelna z dnia 27 maja 2022 r. o umorzeniu postępowania administracyjnego z wniosku P. K. z dnia 27 marca 2014 r. (znak decyzji RG.6730.38.2014.2022). Burmistrz Strzelna nie podjął również żadnych innych czynności w związku z wniesionym odwołaniem, polegających na uwzględnieniu odwołania, co stanowi naruszenie art. 133 K.p.a.
Skarżący wskazuje, że w związku ze prawomocnym wyrokiem stwierdzającym przewlekłe prowadzenie postępowania oraz bezczynność Burmistrza Strzelna w sprawie z jego wniosku z dnia 27 marca 2014 r., wystąpił w dniu 9 grudnia 2021 r. z pozwem o zapłatę odszkodowania przed Sądem Okręgowym w Bydgoszczy I Wydział Cywilny (sygn. akt I C 1654/21). Bezczynność organu oraz przewlekłość postępowania, a także działanie niezgodne z prawem ze strony Burmistrza Strzelna doprowadziło do wyrządzenia szkody w jego majątku, bowiem w związku z bierną postawą organu nie może on zwiększyć prowadzonej działalności.
W ocenie skarżącego nieprzekazanie akt sprawy przez organ stanowiło jego celowe działanie, aby przesunąć w czasie możliwość żądania przez skarżącego odszkodowania za kolejne okresy przewlekłości i bezczynności organu.
Powyższe okoliczności niewątpliwie wskazują na celowe działanie organu, wynikające jedynie z jego złej woli, jego zawinionej jaskrawej opieszałości. Skarżący podkreślił, że wobec Burmistrza Strzelna wielokrotnie wymierzano grzywny, a pomimo tej okoliczności, Burmistrz Strzelna w dalszym ciągu nie wykonuje swoich ustawowych obowiązków. Okazuje się, że wymierzone dotychczas grzywny w wysokości 1000 zł nie spełniły roli prewencyjnej. Organ nie przekazuje akt administracyjnych w terminie. Organ za każdym razem powołuje się na tę same okoliczności, jak brak kopii czy braki kadrowe. Organ zatem nie wyciągnął jakichkolwiek wniosków z wymierzonych wobec niego grzywien. Tym samym niewątpliwie uzasadniony jest wniosek o wymierzenie organowi kary grzywny w wyższej wysokości, w celu rzeczywistego spełniania roli prewencyjnej zastosowanej kary.
Na kanwie postępowań toczących się przeciwko Burmistrzowi Strzelna, skarżący stwierdził, że dotychczas wymierzone grzywny nie wpływają w jakikolwiek sposób na sprawność działania organu, a wręcz wywierają odmienny skutek w postaci dłuższych okresów bezczynności. Z powyższego jednoznacznie wynika, że aby grzywna spełniła rolę represyjną jak i prewencyjną musi zostać wymierzona w o wiele wyższym wymiarze, w górnych granicach dopuszczalnych ustawą.
Naczelny Sąd Administracyjny, zważył co następuje:
Zażalenie zasługuje na uwzględnienie.
Mając na uwadze, że zaskarżono postanowienie Sądu I instancji tylko w zakresie dotyczącym wysokości orzeczonej grzywny za nieprzekazanie odpowiedzi i akt administracyjnych sprawy przez organ w terminie przewidzianym do tego w art. 54 § 2 P.p.s.a. NSA dokona oceny jedynie w zakresie zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 154 § 6 P.p.s.a. w zw. z art. 54 § 2 P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie przy określaniu wysokości grzywny okoliczności, które zdaniem Skarżącego powinny zostać wzięte pod uwagę bowiem wpływały w istotny sposób na rozstrzygnięcie w tym zakresie tj. wymierzenia grzywny odpowiadającej naruszeniu obowiązku przez organ.
Zgodnie z art. 55 § 1 P.p.s.a. w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 P.p.s.a., sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Postanowienie może być wydane na posiedzeniu niejawnym. Wysokość grzywny Sąd określa się zgodnie z art. 154 § 6 P.p.s.a. tj. wymierza się ją do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Jak wskazał Sąd I instancji z obwieszczenia Prezesa GUS z dnia 9 lutego 2022 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2021 r. wynika, że wynagrodzenie to wynosiło 5662,53 zł. Zatem maksymalny ustawowy pułap orzeczonej grzywny to dziesięciokrotność ww. kwoty co daje wartość 56625,30 zł.
Należy zauważyć, że orzeczenie grzywny w danej wysokości jest uprawnieniem a nie obowiązkiem Sądu bowiem ustawodawca wskazując na kompetencję Sądu w tym zakresie w art. 55 § 1 P.p.s.a. użył sformułowania "sąd może orzec o wymierzeniu grzywny". Orzeczenie grzywny w określonej wysokości do górnej jej granicy wskazanej w art. 154 § 6 P.p.s.a. ma charakter uznaniowy. Nie oznacza to jednak, że Sąd może dowolnie określać tą wysokość. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że podejmując rozstrzygnięcie w tym przedmiocie Sąd powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a więc miedzy innymi przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków, czas jaki upłynął od wniesienia skargi, okoliczność czy organ przed rozpatrzeniem wniosku obowiązek ten wypełnił, czy wyjaśnił powody niedotrzymania terminu oraz czy przekazanie kompletnych akt administracyjnych sprawy opóźniło rozpoznanie sprawy (T.Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2005 str. 259).
Sąd I instancji słusznie wziął pod uwagę, że o ile organ nie dysponował aktami administracyjnymi sprawy w dniu wniesienia skargi do sądu z dnia 6 września 2021 r. (prezentata organu 10 września 2021 r.), ponieważ faktycznie wówczas znajdowały się one w WSA w Bydgoszczy (sprawa II SA/Bd 824/20), to jak wynika z akt sprawy II SA/Bd 824/20, 21 września 2021 r. akta te zostały zwrócone do organu wraz z odpisem prawomocnego wyroku w tej sprawie. Wobec tego organ posiadając akta od 21 września 2021 r. miał czas by wywiązać się z obowiązku ich przekazania do Sądu w terminie z art. 54 § 1 P.p.s.a. tj. do 10 października 2021 r. Skargę przekazał z pismem przewodnim z dnia 17 września 2021 r. (k. 82 akt II SAB/Bd 113/21). Zasłaniając się koniecznością wykorzystania przedmiotowych akt do innych postępowań organ przekazał te akta dopiero 7 kwietnia 2022 r. k. 105 akt II SAB/Bd 113/21 (wpłynęły 8 kwietnia 2022 r.). Zatem od złożenia skargi do Sądu 10 września 2021 r. do przekazania akt upłynęło prawie 7 miesięcy. Sąd I instancji słusznie uznał, że uzasadnieniem nie może być konieczność wykorzystania tych akt do innych postępowań bowiem organ powinien tak zorganizować pracę aby mnogość postępowań przed różnymi organami w jednej sprawie nie uniemożliwiała procedowania w każdej z nich oraz by organ terminowo wykonywał powierzone mu zadania. Zatem obiektywnie rzecz biorąc wystąpiła podstawa do wymierzenia grzywny z art. 54 § 2 P.p.s.a. i powinno to nastąpić w wysokości uwzględniającej okoliczność przekazania akt sprawy dopiero po niemal 6 miesiącach od upływu ustawowego terminu 30 dni od złożenia skargi na ich przekazanie. W ocenie NSA, jest to znaczące przekroczenie terminu, zwłaszcza że organ czyniąc kopie tych akt po ich otrzymaniu 21 września 2021 r. mógł je dostarczyć w przewidzianym do tego terminie. Powyższe, w ocenie NSA, uzasadnia podniesienie wysokości grzywny.
Za podniesieniem wysokości grzywny przemawiać powinna także okoliczność, którą Sąd I instancji zauważył w zaskarżonym postanowieniu tj. że organ aż do momentu rozpoznania skargi zarejestrowanej pod sygn. akt II SAB/Bd 113/21 nie udzielił odpowiedzi na skargę. Jawnie zatem naruszył termin z art. 54 § 2 P.p.s.a. Znamienne jest to, że organ nie zareagował na żadne z wcześniejszych pism Sądu, w których wzywał on organ do nadesłania odpowiedzi na skargę. Doprowadziło to do zastosowania sankcji rozpoznania skargi bez uwzględnienia stanowiska organu, który wyraźnie unikał zajęcia stanowiska w sprawie.
Kolejną przesłanką do podniesienia wymiaru grzywny jest okoliczność, którą Sąd zauważył, jednak nie wpłynęło to w sposób wyraźny na wysokość orzeczonej grzywny. Okolicznością tą jest fakt, że nieprzekazanie akt, niesporządzenie odpowiedzi na skargę zasadniczo wpłynęło na czas rozpatrzenia sprawy przez Sąd. Niewątpliwie dysponując aktami oraz stanowiskiem organu Sąd mógłby niezwłocznie przystąpić do rozpoznania skargi na przewlekłość postępowania organu. Należy podkreślić, że rozpoznanie sprawy bez akt administracyjnych byłoby niemożliwe. Rozpoznanie sprawy bez odpowiedzi na skargę nie miało natomiast aż takiego znaczenia dla rozstrzygnięcia bowiem sąd mógł i wydał orzeczenie bez stanowiska organu.
Zdaniem NSA, Sąd I instancji przy określaniu wysokości grzywny nie wziął pod uwagę wszystkich okoliczności, które powinny mieć istotny wpływ na negatywną ocenę postępowania organu. Należało wziąć pod uwagę charakter sprawy. Okazuje się, że skarżący wystąpił z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy w dniu 27 marca 2014 r. a organ wydał rozstrzygnięcie w tej sprawie dopiero 27 maja 2022 r. wydając decyzję o umorzeniu postępowania z tegoż wniosku.
Nie bez znaczenia jest także to, że bezczynność i przewlekłość postępowania organu w sprawie z wniosku o ustalenie warunków zabudowy była wielokrotnie przedmiotem oceny zarówno organów administracji (ponaglenia do SKO w Bydgoszczy) oraz przedmiotem skarg kierowanych do WSA w Bydgoszczy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy postanowieniem z 21 marca 2022 r. (SKO-439/96/2021) stwierdziło bezczynność organu z rażącym naruszeniem prawa, które wynikało z celowego działania organu. Także wyrok Sądu z 19 lipca 2022 r. sygn. akt II SAB/Bd 113/21 w przedmiocie skargi na bezczynność i przewlekłość postępowania organu, w którym to postępowaniu organ nie przekazał w terminie akt oraz nie odpowiedział na skargę pomimo trzykrotnego wezwania Sądu, stwierdził bezczynność i przewlekłość postępowania organu z rażącym naruszeniem prawa. Wcześniej zapadł prawomocny bo utrzymany w mocy przez NSA (wyrok z 24 lipca 2018 r. sygn. akt II 3021/17) wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 26 lipca 2017 r. sygn. akt II SAB/Bd 124/16, który stwierdził przewlekłość postępowania organu. Okazuje się, że powyższe wyroki nie doprowadziły do poprawy organu w zakresie terminowości działań przy rozpatrywaniu ww. wniosku z 27 marca 2014 r. Skarżący 10 stycznia 2020 r. a następnie 27 kwietnia 2020 r. bezskutecznie wnioskował o nadanie biegu sprawie z jego wniosku o ustalenie warunków zabudowy i wydanie warunków zabudowy.
Organ nie respektował również wydanych wyroków skoro skarżący podnosi, że 26 sierpnia 2020 r. wystąpił do WSA w Bydgoszczy z wnioskiem o wymierzenie grzywny z tytułu nieprzekazania do Sądu jego skargi z 22 maja 2020 r. na niewykonanie prawomocnego wyroku uwzględniającego skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania wraz z odpowiedzią na skargę oraz aktami sprawy. WSA w Bydgoszczy w sprawie II SO/Bd 4/20 wymierzył Burmistrzowi grzywnę w wysokości 1000 zł, gdzie zwłoka w przekazaniu ww. pism i akt wynosiła ponad dwa miesiące.
Dodatkową okolicznością istotną dla oceny zachowania organu jest także fakt wskazana przez skarżącego w zażaleniu, że organ nadal skutecznie utrudnia załatwienie wniosku skarżącego z 27 marca 2014 r. o ustalenie warunków zabudowy bowiem nie przekazał jego odwołania od decyzji o umorzeniu postępowania.
Z powyższego wynika, że o ile Sąd wymierzając grzywnę w wysokości 1000 zł wziął pod uwagę jedynie to jak długo organ uchybił z przekazaniem akt i odpowiedzi na skargę, co było powodem opóźnień oraz ocenił czy uchybienia organu miały wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Sąd nie ocenił jednak takich elementów jak charakter sprawy, czy organ dopuszczał się tego rodzaju uchybień w przeszłości, czy przekroczenie terminu do przesłania skargi ma charakter nagminny, czy też stanowiło jednostkowy przypadek. Nie dokonał również oceny czy organ podjął w danej sprawie działania w celu załatwienia sprawy czy też podejmował działania ukierunkowane na przedłużanie postępowania i ostateczne nie załatwienie sprawy.
W ocenie NSA, Sąd I instancji mając z urzędu wiedzę o toczących się postępowaniach ze skarg na przewlekłość postępowania (sygn. akt II SAB/Bd 113/22) oraz prawomocnie zakończonym postępowaniu ze skargi na przewlekłość i bezczynność postępowania (wyrok z 26 lipca 2017 r. sygn. akt II SAB/Bd 124/16, NSA 24 lipca 2018 r. sygn.. akt II OSK 3021/17) powinien uwzględnić, że działania organu zmierzające do braku terminowego załatwienia wniosku z 27 marca 2014 r. o ustalenie warunków zabudowy mają charakter celowego utrudniania postępowania w tym zakresie. Taka postawa organu zasługuje na szczególne potępienie, zwłaszcza, że organ zdaje się jawnie lekceważyć prawo bowiem orzekanie kolejnych grzywien i stwierdzanie przez Sąd rażącego naruszenia prawa podczas prowadzonych przez organ postępowaniach nie odnosi zamierzonego skutku.
Zasadnym zatem jest uchylenie zaskarżonego postanowienia w części dotyczącej pkt 1 w zakresie wysokości orzeczonej grzywny poprzez wymierzenie jej w wysokości 3000 zł. Przemawiają za tym ww. okoliczności sprawy, których Sąd I instancji nie wziął w pełni pod uwagę. Wymierzając grzywnę w wysokości 3.000 zł NSA wziął pod uwagę w szczególności postępowanie organu we wszystkich dotychczas rozpatrywanych przez WSA w Bydgoszczy postępowaniach ze skarg P. K. odnoszących się do jego wniosku o ustalenie warunków zabudowy. W okolicznościach niniejszej sprawy, wymierzona grzywna w kwocie 3.000 zł będzie stanowić adekwatną dolegliwość za wykonanie ustawowego obowiązku przekazania akt sprawy prawie 6 miesięcy po upływie ustawowego terminu oraz brak sporządzenia odpowiedzi na skargę pomimo trzykrotnego wzywania przez Sąd do jej nadesłania. Znaczące podniesienie wysokości grzywny powinno skłonić organ do refleksji i wpłynąć prewencyjnie na prawidłowe działanie organu w przyszłości. Wymierzając grzywnę w tej wysokości NSA uwzględnił także, iż wprawdzie organ wykonał nałożony na niego obowiązek w postaci przesłania akt administracyjnych, ale uczynił to dopiero po złożeniu przez skarżącego wniosku o wymierzenie grzywny. Zdaniem NSA, grzywna w wysokości 3000 zł w okolicznościach sprawy niniejszej będzie grzywną adekwatną do stopnia naruszenia obowiązku przewidzianego w art. 54 § 2 P.p.s.a. Grzywna we wskazanej wysokości spełnia zarówno funkcję represyjną, jak i prewencyjną. Jest ona proporcjonalna do ciężaru zaniedbań organu nie tylko w tym postępowaniu ze skargi na przewlekłość postępowania ale ogólnej postawy organu przy prowadzeniu postępowania z wniosku o ustalenie warunków zabudowy z 2014 r. Stopień zawinienia organu uznać należało za znaczący, czego wyrazem było wymierzenie grzywny w wysokości trzykrotności pierwotnie orzeczonej grzywny. Ta wysokość właściwie oddaje stopień zaniedbania obowiązków organu.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art.197 § 2 P.p.s.a. w związku z art. 64 § 3 P.p.s.a. z art. 55 § 1 P.p.s.a. i art. 154 § 6 P.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji.
Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach postępowania zażaleniowego, ponieważ przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie przewidują możliwości orzeczenia co do zwrotu kosztów w postępowaniu zażaleniowym. Przepisy art. 203 i art. 204 P.p.s.a. przyznają stronie prawo do zwrotu kosztów w postępowaniu kasacyjnym wszczętym skargą kasacyjną od orzeczenia Sądu I instancji oddalającego lub uwzględniającego skargę. Tylko w tych przypadkach Naczelny Sąd Administracyjny jest obowiązany do zamieszczenia z urzędu w orzeczeniu rozstrzygnięcia o kosztach (art. 209 P.p.s.a.). Przepis art. 197 § 2 P.p.s.a. nie zawiera odesłania do odpowiedniego stosowania przepisów o zwrocie kosztów postępowania między stronami w postępowaniu zażaleniowym (por. M. Niezgódka-Medek [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 527).