II OZ 1361/25

II OZ 1361/25 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2025-09-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-08-20
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Czerwiński /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6159 Inne o symbolu podstawowym 615
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Zawieszenie/podjęcie postępowania
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono zażalenie
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 125 § 1 pkt 1, art. 184, art. 197 § 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński po rozpoznaniu w dniu 17 września 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia P. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w O. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 24 czerwca 2025 r., sygn. akt I SA/Op 353/25 o zawieszeniu postępowania sądowego w sprawie ze skargi P. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w O. na uchwałę Rady Miasta Opola z dnia 27 czerwca 2019 r., Nr XIII/199/19 w przedmiocie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń postanawia: oddalić zażalenie.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu postanowieniem z dnia 24 czerwca 2025 r., sygn. akt I SA/Op 353/25, na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: "P.p.s.a."), zawiesił postępowanie sądowoadministracyjne do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy o sygn. akt I SA/Op 3/24 w sprawie ze skargi P. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w O. (dalej jako skarżąca) na uchwałę Rady Miasta Opola z dnia 27 czerwca 2019 r., Nr XIII/199/19 w przedmiocie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń.
Sąd mając na uwadze treść art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. zawiesił powyższe postępowanie sądowoadministracyjne bowiem uchwała będąca przedmiotem skargi w niniejszej sprawie była przedmiotem oceny Sądu w innej sprawie ze skargi C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. sygn. akt I SA/Op 3/24, w której to 18 lipca 2024 r. zapadł wyrok, w którym stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej w zakresie § 4 ust. 2 pkt 5 i 6, § 5 ust. 2 pkt 5 i 6, § 6 ust. 2 pkt 5 i 6, § 7 ust. 2 pkt 5 i 6, § 8 ust. 2 pkt 5 i 6 a w pozostałym zakresie oddalono skargę na uchwałę. Wyrok ten jest nieprawomocny z uwagi na wniesienie przez Radę Miasta Opola skargi kasacyjnej do NSA.
Sąd uznał, że w niniejszej sprawie wystąpiło zagadnienie wstępne w postaci wydania wyroku przez NSA po rozpoznaniu skargi kasacyjnej od wyroku WSA w Opolu z 18 lipca 2024 r. w sprawie sygn. akt I SA/Op 3/24 bowiem orzeczenie, które zapadnie w tym postępowaniu będzie stanowić podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Sąd mając na uwadze zarzuty podnoszone przez skarżącą Spółkę względem zaskarżonej uchwały pozwalają przyjąć, że prawomocne zakończenie sprawy o sygn. akt I SA/Op 3/24, ma bezpośredni i istotny wpływ na wynik niniejszego postępowania, które dotyczy tożsamych zagadnień, w tym § 4 ust. 2 uchwały.
Skarżąca Spółka wniosła zażalenie na powyższe postanowienie, zaskarżając je w całości i domagając się jego uchylenia a nadto zasądzenia zwrotu kosztów postępowania zażaleniowego. Spółka zarzuciła naruszenie art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. poprzez zawieszenie toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego pomimo tego, że w sprawie tej nie wystąpiła kwestia prejudycjalna, o której mowa w przywołanym przepisie.
Pełnomocnik skarżących przywołał liczne poglądy orzecznictwa NSA jak należy rozumieć pojęcie zagadnienia wstępnego z art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Między innymi wskazując, że aby móc zastosować ten przepis między sprawą sądowoadministracyjną a innym postępowaniem musi istnieć związek tego rodzaju, że wynik toczącego się już postępowania będzie miał charakter prejudycjalny dla sprawy, która ma być zawieszona. Rozstrzygnięcie w tej drugiej sprawie tylko wtedy będzie upoważniało do zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego, kiedy podjęte w niej rozstrzygnięcie będzie miało decydujące znaczenie dla sposobu rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej, która ma być zawieszona (postanowienie NSA z 21.04.2022 r. sygn. akt III OSK 707/22).
Odwołując się do doktryny prawa wskazał, że kwestią wstępną jest wyłącznie takie zagadnienie, którego rozstrzygnięcie jest niezbędne do sformułowania wypowiedzi, czy zaskarżony akt jest zgodny z prawem. Nie uzasadniają zawieszenia postępowania względy ekonomii procesowej, a zatem nie ma podstaw do zawieszenia postępowania, jeśli sąd samodzielnie jest w stanie dokonać ustaleń koniecznych do rozstrzygnięcia sprawy.
Polski system prawa nie przewiduje instytucji wiążącego precedensu. Sam fakt tożsamości stanu faktycznego i prawnego w rozpoznawanej sprawie i w innej sprawie, w której wniesiono skargę kasacyjną , nie może powodować zawieszenia postępowania, wyrok NSA nie jest bowiem niezbędny do stwierdzenia, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Z tego względu brak podstaw do twierdzenia, że rozstrzygnięcie skargi kasacyjnej w innej, podobnej sprawie jest na tyle istotne, by uznać je za niezbędne do rozstrzygnięcia skargi wniesionej w niniejszym postępowaniu (prof. UJ dr hab. Marat Romańska Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz Wyd. V red. T. Woś).
Dalej wskazano, że zarzuty podnoszone w skardze kasacyjnej przez Miasto Opole są zupełnie inne niż podnoszone przez skarżącą Spółkę w niniejszej sprawie. Inny jest kierunek obu środków zaskarżenia. Nie można zatem uznać, że postępowanie odwoławcze w sprawie I SA/Op 3/24 rzutuje na wynik sprawy I SA/Op 353/25, skoro NSA w tej pierwszej sprawie w ogóle nie będzie odnosił się do podstaw skargi w niniejszej sprawie.
Pełnomocnik przytoczył zarzuty skargi ze sprawy I SA/Op 3/24 i zarzuty skarżącej Spółki w niniejszej sprawie i stwierdził, że choiaż w obu postępowaniach zaskarżono tę samą uchwałę, to charakter stawianych zarzutów, przedmiot postępowania są rozbieżne. Jedno postępowanie ma charakter odwoławczy ze strony Miasta Opola, a kolejne zostało dopiero zainicjowane i może przynieść inny wynik niż to wcześniejsze. Zawieszenie postępowania ze względu na zagadnienie wstępne nie zostało wprowadzone do P.p.s.a. w celu uzyskania aprobaty NSA dla orzeczenia wydanego wcześniej przez WSA.
Pełnomocnik uważa, że sama tylko zbieżność zaskarżonego aktu w ww. postępowaniach nie może powodować zawieszenia postępowania. Wyrok NSA w sprawie I SA/Op 3/24 nie jest niezbędny do stwierdzenia, czy zaskarżona uchwała reklamowa odpowiada prawu, oraz nie będzie on miał dla rozstrzygnięcia mocy wiążącej. Nie może być tak, że WSA ceduje swoje obowiązki orzecznicze na NSA bo do tego sprowadza się stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Sąd niejako chce się podpiąć pod stanowisko wyrażone przez NSA. WSA orzekający w sprawie powinien zająć własne stanowisko co do zgodności z prawem zaskarżonej uchwały, a nie czekać na to co zrobi NSA. Zdaniem pełnomocnika to nie jest żadna kwestia prejudycjalna.
W odpowiedzi na zażalenie Rada Miasta Opola wniosła o jego oddalenie, wskazując argumentację na poparcie swojego stanowiska.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej: "P.p.s.a.") Sąd może zawiesić postępowanie z urzędu jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego, przed Trybunałem Konstytucyjnym lub Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej.
Zasadnicze znaczenie dla zastosowania powyższego przepisu i wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania sądowego ma ustalenie bezpośredniego wpływu innego toczącego się postępowania na postępowanie sądowe, które toczy się przed sądem. W realiach rozpatrywanej sprawy wpływu orzeczenia NSA w sprawie ze skargi kasacyjnej od wyroku WSA w Opolu z 18 lipca 2024 r. sygn. akt I SA/Op 3/24, w którym rozpoznając skargę na tę samą uchwałę krajobrazową co w niniejszej sprawie, stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej w zakresie § 4 ust. 2 pkt 5 i 6, § 5 ust. 2 pkt 5 i 6, § 6 ust. 2 pkt 5 i 6, § 7 ust. 2 pkt 5 i 6, § 8 ust. 2 pkt 5 i 6 a w pozostałym zakresie oddalono skargę.
Zdaniem NSA, przyszły wyrok NSA ma istotne znaczenie dla sposobu rozstrzygnięcia niniejszej sprawy i stanowi dla niej zagadnienie wstępne bowiem w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej Miasta Opola zostanie definitywnie potwierdzone, że postanowienia zaskarżonej uchwały odnoszące się do warunków i zasad sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych w zakresie terminu dostosowania czy warunków dostosowania do zgodności z postanowieniami uchwały są niezgodne z prawem a jako takie nieważne.
W ocenie NSA, pełnomocnik skarżącej Spółki nie dostrzegaa specyfiki zaskarżonej uchwały jako aktu prawa miejscowego, czyli źródła prawa dla wszystkich podmiotów funkcjonujących na objętym uchwałą terenie Miasta Opola. Jej normy prawa mają zatem charakter abstrakcyjny w przeciwieństwie do decyzji administracyjnych, które regulują stosunki w sposób konkretny i indywidualny.
Jak stanowi art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Zgodnie z ust. 2 tego przepisu - przepisu ust. 1 nie stosuje się, jeżeli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił. Oznacza to, że jeśli sąd administracyjny rozpoznawał skargę na uchwałę zaskarżoną w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. i skargę taką oddalił, to niedopuszczalne jest prowadzenie postępowania ze skargi na tą samą uchwałę, jeżeli zakres zaskarżenia uchwały w obu przypadkach pokrywał się. Prawomocny wyrok sądu powoduje więc stan związania oceną prawną wyrażoną w tym wyroku dla innego sądu w zakresie ustaleń odnoszących się do praw i obowiązków ustanowionych zaskarżoną uchwałą dla ogółu jej adresatów. Jeśli natomiast poprzedni wyrok nie odnosił się do pozostałych kwestii zarzuconych w skardze obecnie procedowanej (zarzuty o charakterze indywidualnym) to sąd rozpoznając tę skargę ma obowiązek odnieść się do nich wskazując na legalność uchwały w tym zakresie.
Z powyższego wynika, że jeśli ustalenia zaskarżonej uchwały kwestionowane w obecnym postępowaniu przez skarżącą Spółkę (§ 4 ust. 2 pkt 5 i 6 uchwały) zostały uznane za nieważne mocą wcześniej zapadłego wyroku WSA i stanowisko to zostanie podtrzymane po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Miasta Opola, to zostanie przesądzone definitywnie, że ustalenia uchwały w tym zakresie są nieważne a zatem w zakresie tych postanowień obecnie prowadzone postępowanie ze skargi skarżącej Spółki nie będzie dopuszczalne i podlegać będzie umorzeniu. Zatem wyrok NSA w postępowaniu ze skargi kasacyjnej od wyroku WSA w Opolu z 18 lipca 2024 r. sygn. akt I SA/Op 3/24 z racji zaskarżenia tej samej uchwały między innymi w zakresie § 4 ust. 2 uchwały stanowi zagadnienie wstępne dla niniejszej skargi w tym zakresie albowiem od niego niewątpliwie będzie zależało jakie rozstrzygnięcie wyda w niniejszym postępowaniu WSA w Opolu. Ten pierwszy wyrok będzie miał wpływ na ocenę dopuszczalności obecnie wywiedzionej skargi z uwagi na treść art. 101 ust. 2 u.s.g. i art. 147 P.p.s.a. Z powyższego wynika, że rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego (treść wyroku) posiada bezpośredni wpływ na ocenę dopuszczalności wydania rozstrzygnięcia materialnego w zakresie jaki określa skarga skarżącej Spółki. Zakwestionowane w wyroku z 18 lipca 2024 r. postanowienia uchwały dotyczą kwestii zbieżnej z zarzutami formułowanymi w skardze skarżącej Spółki w niniejszym postępowaniu albowiem prze[pisy te dotykają kwestii warunków i terminów dostosowania istniejących w dniu wejścia w życie uchwały obiektów małej architektury, ogrodzeń oraz tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów, zasad i warunków określonych w tej uchwale. Zakres ten pokrywa się z zarzutami skarżącej Spółki bowiem kwestionuje ona legalność stosowania wymogów sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do tychże istniejących przed wejściem w życie tej uchwały a więc z mocą wsteczną, co godzi jej zdaniem w zasadę nie retroaktywności prawa i łamie zasady praworządności określone w Konstytucji RP.
Mając powyższe na uwadze NSA stwierdza, że w okolicznościach sprawy przyszły wyrok NSA odnośnie do zaskarżonej uchwały jest zagadnieniem wstępnym dla niniejszego postępowania albowiem ewentualne oddalenie skargi kasacyjnej potwierdzi nieważność przedmiotowych postanowień uchwały, a zatem uczyni wniesioną przez skarżącą Spółkę skargę za niedopuszczalną w takim zakresie w jakim pokrywa się ona z zakresem tego wyroku i postępowanie w tym zakresie podlegać będzie umorzeniu. Zasadnym jest zatem zawieszenie postępowania aby wiedzieć jakie rozstrzygnięcie powinien wydać WSA w Opolu z uwagi na wyrok NSA.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. w związku z art. 197 § 1 i § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.