II OZ 1346/25

II OZ 1346/25 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2025-09-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-08-14
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Paweł Miładowski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Wstrzymanie wykonania aktu
Sygn. powiązane
II SA/Bk 1033/25 - Wyrok WSA w Białymstoku z 2025-11-25
Skarżony organ
Prezydent Miasta
Treść wyniku
Oddalono zażalenie
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 61 par. 3
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Dnia 16 września 2025 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Paweł Miładowski, , , po rozpoznaniu w dniu 16 września 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Prokuratora Regionalnego w Białymstoku na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 4 lipca 2025 r., sygn. akt II SA/Bk 1033/25 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi Prokuratora Regionalnego w Białymstoku na decyzję Prezydenta Miasta Białegostoku z dnia 17 grudnia 2024 r. nr DUA-XIV.6740.96.2024 w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę postanawia: oddalić zażalenie.
Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z dnia 4 lipca 2025 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, na podstawie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Prezydenta Miasta Białegostoku o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzieleniu na rzecz A. sp. k. w B. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami i handlem oraz garażem podziemnym i rozbudową budynku zabytkowego wraz ze zmianą sposobu jego użytkowania z funkcji mieszkalnej na funkcję mieszkalno-handlowo-usługową wraz z zagospodarowaniem terenu, murem oporowym, budową doziemnej instalacji kanalizacji sanitarnej oraz rozbiórką instalacji oświetlenia terenu na działkach nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz na częściach działek nr: [...], [...], [...], [...] i [...] położonych przy ul. [...] i ul. [...] w Białymstoku, zgodnie z przedłożonym projektem zagospodarowania terenu i projektem architektoniczno-budowlanym.
Sąd I instancji, uwzględniając istotę przesłanek warunkujących wstrzymanie wykonania decyzji oraz stanowiska stron postępowania, stwierdził, że istotnie przedmiotowe drzewo nie rośnie na terenie inwestycji zatwierdzonej zaskarżoną decyzją, lecz na działkach sąsiednich, stanowiących własność Gminy Białystok. Z projektu zagospodarowania terenu wynika, że przedmiotowe drzewo nie zostało przeznaczone do wycinki. Rośnie ono w oddaleniu o około 6 m od granicy terenu inwestycji, jednakże w bliskiej odległości od ogrodzenia terenu budowy.
Z akt sprawy wynika, że w marcu 2025 r. inwestor dokonał przycięcia jego konaru od strony terenu inwestycji. Kwestia ewentualnego popełnienia przez niego deliktu administracyjnego oraz nałożenia administracyjnej kary pieniężnej za zniszczenie drzewa (art. 88 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie przyrody) stanowi przedmiot odrębnego postępowania administracyjnego prowadzonego przez Dyrektora Parku Krajobrazowego [...]. Ze złożonych do akt sprawy fotografii obrazujących stan drzewa w okresie wiosenno-letnim wynika, że drzewo w górnej części korony od strony terenu inwestycji posiada gałęzie pozbawione liści. Fotografie potwierdzają przy tym, że wykonana już została ściana zewnętrzna budynku sięgająca poziomu terenu, biegnąca (wedle zatwierdzonego projektu) wzdłuż granicy działek. Jak deklaruje pełnomocnik inwestora ma ona długość 20 m i głębokość 11,40 m p.p.t.
Sąd stwierdził, że ingerencja inwestora w koronę drzewa była pośrednim następstwem wykonania zaskarżonej decyzji, bowiem to właśnie na jej podstawie inwestor rozpoczął prowadzenie robót budowlanych na terenie inwestycji. Trudno przy tym ingerencji tej nie wiązać z samymi robotami budowlanymi, które prowadzone były na dużej głębokości, prawdopodobnie przy użyciu ciężkiego sprzętu, zaś korona drzewa mogła sięgać terenu inwestycji. Abstrahując zatem od tego, czy inwestor legitymował się formalnoprawnym zezwoleniem na dokonanie ingerencji w koronę drzewa, a także od oceny, czy zakres tej ingerencji wykraczał poza prawne ramy stosunków sąsiedzkich (zagadnienie cywilnoprawne podlegające kognicji sądu powszechnego) – ingerencja w drzewo była pośrednim skutkiem wykonania zaskarżonej decyzji. Znamienne jest przy tym to, że ingerencja ta nastąpiła przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego. Oznacza to, że w świetle przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a., nie może ona stanowić podstawy udzielenia wnioskowanej ochrony tymczasowej. W przepisie tym chodzi bowiem o skutki przyszłe, a nie te, które już zaistniały. Skarżący natomiast nie wyjaśnił we wniosku, ażeby kontynuowanie przez inwestora robót budowlanych w jakikolwiek sposób mogło spowodować skutki, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Enigmatyczność uzasadnienia wniosku w tym względzie pozbawia sąd możliwości dokonania oceny, jaka konkretnie szkoda mogłaby zostać wyrządzona oraz, czy miałaby ona charakter znaczny. W szczególności nie wskazano we wniosku na rodzaj i zakres uszkodzeń drzewa, do których mogłoby dojść na skutek wykonywania określonych robót budowlanych. Nie sprecyzowano również na jakim etapie realizacji inwestycji mogłoby do nich dojść. Przytoczone w tym względzie przez skarżącego ogólne sformułowanie: "Kontynuowanie prac budowlanych będzie wiązało się z bezpowrotnym uszkodzeniem drzewa" nie zostało poparte żadną skonkretyzowaną tezą, która poddawałaby się sądowej weryfikacji w kontekście udzielenia ochrony tymczasowej.
W wyniku analizy akt sprawy Sąd uznał natomiast, że wobec dokonanego w marcu 2025 r. przycięcia korony drzewa, nie będzie ona już prawiała inwestorowi "przeszkody" w realizacji dalszych robót budowlanych. Wobec zaś zrealizowania prac ziemnych poniżej poziomu terenu na granicy działek, nie zachodzi obawa o przyszłe uszkodzenie systemu korzeniowego drzewa. Zakres zaś dokonanych dotychczas przez inwestora zniszczeń nie podlega ocenie w kontekście rozpoznania wniosku o udzielenie ochrony tymczasowej, skoro doszło do nich przed jego złożeniem. Sama zaś okoliczność, że drzewo zostało już uszkodzone przez inwestora, nie stanowi w ocenie Sądu samodzielnej przesłanki ku temu, aby stwierdzić, że dalsze jego działanie spowoduje wystąpienie okoliczności, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Ani z projektu architektoniczno-budowlanego, ani z projektu zagospodarowania terenu nie wynika aby kontynuowanie robót budowlanych było uzależnione od dodatkowej ingerencji w koronę drzewa, jego system korzeniowy, czy pień. Jakkolwiek w kontekście dokonanych już uszkodzeń drzewa (nielegalnych), Sąd ocenił jako zrozumiałe obawy skarżącego o możliwość dokonania przez inwestora kolejnych w nie ingerencji, to jednak obawy te jako hipotetyczne, nie stanowią o zaistnieniu którejkolwiek z przesłanek, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Co do zasady każda inwestycja budowlana stanowi ze swej istoty ingerencję w środowisko, zaś inwestor – zobowiązany treścią projektu i przepisami prawa, powinien realizować inwestycję w sposób nienaruszający nieruchomości sąsiednich.
Kwestia zaś prawidłowości samej decyzji pozwalającej inwestorowi na realizację robót budowlanych we wnioskowanym zakresie oraz jej zgodność z prawem, będzie stanowiła przedmiot sądowej kontroli merytorycznej. Na obecnym etapie postępowania incydentalnego, jakim jest postępowanie z wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, nie jest dopuszczalna ocena merytoryczna zarzutów skargi, czy ocena legalności decyzji. Dokonanie jej na etapie rozpoznania wniosku o wstrzymanie byłoby niedopuszczalnym przedsądem. Z kolei wynik postępowania o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie rzutuje w żaden sposób na wynik postępowania o legalność tej decyzji, bowiem przesłanki ochrony tymczasowej i przesłanki oceny legalności pozwolenia na budowę nie są tożsame.
Dodatkowo Sąd zauważył, że szczególny charakter wstrzymania wykonania decyzji udzielającej pozwolenia na budowę, został podkreślony przez ustawodawcę w art. 35a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r. poz. 682 ze zm.), zwanej dalej "P.b.", albowiem już sama możliwość uzależnienia wstrzymania wykonania decyzji od złożenia kaucji na zabezpieczenie roszczeń inwestora sugeruje, że rozpoznając wniosek o udzielenie ochrony tymczasowej, sąd musi ostrożnie wyważyć sprzeczne interesy inwestora oraz pozostałych stron. Prowadzenie przez inwestora robót budowlanych, mimo trwającego postępowania sądowego, odbywa się na jego wyłączne ryzyko, a konieczność ewentualnego przywrócenia stanu poprzedniego, w razie uchylenia zaskarżonego aktu, obciążać będzie właśnie jego. Udzielenie przez sąd administracyjny ochrony tymczasowej nie może natomiast sprowadzać się do powstrzymania procesu inwestycyjnego w ogóle, a za zasadnością zastosowania takiej ochrony przemawiają tylko takie obiektywne okoliczności sprawy, które ze względu na negatywne i nieakceptowane prawem skutki, mogą powodować realne niebezpieczeństwa, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Tych zaś skarżący nie wykazał, a Sąd nie doszukał się ich w materiale zgromadzonym w aktach sprawy.
Zażalenie na ww. postanowienie wniósł Prokurator Regionalny w Białymstoku, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, przedstawiając w załączeniu dwie opinie dendrologiczne.
W zażaleniu sformułowano zarzut naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 61 § 3 p.p.s.a. przez błędne przyjęcie, że wstrzymanie wykonania ww. decyzji Prezydenta Miasta Białegostoku o pozwoleniu na budowę, nie jest uzasadnione ochroną rosnących na działce o nr geod. [...] drzew, uznanych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego za szczególnie wartościowe, w szczególności kompleksową ochroną przed trwałym i nieodwracalnym uszkodzeniem drzewa z gatunku dąb szypułkowy rosnącego na granicy działek geodezyjnych o nr [...] i [...] obręb [...], ul. [...], Białystok, podczas gdy prawidłowo ustalone okoliczności sprawy w sposób jednoznaczny wskazują, że kontynuacja budowy spornego budynku wielorodzinnego grozi trwałym i nieodwracalnym uszkodzeniem przedmiotowego dębu, a w konsekwencji naruszeniem zasady dobrego sąsiedztwa, pozostając tym samym w sprzeczności z uchwałą Nr XXVI/417/16 Rady Miasta Białystok z dnia 24 października 2016 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedli Centrum i Przydworcowe w Białymstoku (rejon ul. Młynowej i Cieszyńskiej – etap I (Dz. Urz. Woj. Podlaskiego z dnia 17 listopada 2016 r. poz. 4259).
W odpowiedzi na zażalenie uczestnik postępowania – A. sp. k. w B. wniósł o jego oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zażalenie nie podlega uwzględnieniu.
Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a. sąd może na wniosek skarżącego wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli w wyniku jego wykonania zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Argumentacja wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji administracyjnej musi w sposób przekonujący pokazać konkretne relacje między brakiem wstrzymania aktu administracyjnego, a wystąpieniem zagrożeń z art. 61 § 3 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z 21 grudnia 2006 r., I FZ 525/06). Przy czym źródło tych zagrożeń ma stanowić zaskarżony akt administracyjny. Z konstrukcji powyższego przepisu wynika, że na wnioskodawcy spoczywa ciężar wykazania przesłanek zawartych w cytowanym przepisie, zaś sąd może wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli jest spełniona ustawowa przesłanka określona jako potencjalna możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdy akt lub czynność zostanie wykonana. Nie jest więc rolą sądu administracyjnego na etapie rozpoznawania przedmiotowego wniosku czynić ustalenia w zakresie istnienia przesłanek wstrzymania wykonania aktu administracyjnego. W oparciu o ww. przepis to sąd ocenia czy w świetle przywołanej przez stronę skarżącą argumentacji zachodzą przesłanki do wstrzymania wykonania.
W okolicznościach niniejszej sprawy ma rację Sąd I instancji, że przedmiotowy wniosek strony skarżącej o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie zawierał takiej argumentacji, która wskazywałaby na zaistnienie przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. Tej oceny nie podważono skutecznie w zażaleniu, ponieważ w istocie ingerencja inwestora w drzewo (przycięcie jego korony) nie wynika z ewentualnych bezpośrednich prawnych skutków pozwolenia na budowę, lecz jest wynikiem faktycznych działań inwestora. Tymczasem to sama decyzja o pozwoleniu na budowę ma stanowić źródło przesłanek, o jakich mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., a więc ingerencji we wskazywane drzewo. Jeżeli zaś w wymiarze działań faktycznych w procesie budowlanym doszło do nielegalnych działań inwestora, to tego rodzaju okoliczności na tle Prawa budowlanego wymagają wyłącznie oceny z punktu widzenia legalności prowadzonych robót budowlanych, do czego uprawniony jest organ nadzoru budowlanego na podstawie art. 50 ust. 1 P.b. Prowadzenie robót budowlanych w sposób mogący spowodować zagrożenie m.in. dla środowiska podlega określonym w Prawie budowlanym sankcjom (wszczęcie tzw. postępowania naprawczego). A zatem przeciwdziałaniu ewentualnych nielegalnych działań inwestora nie może służyć instytucja wstrzymania wykonania w sprawie udzielonego pozwolenia na budowę, lecz ewentualnie odrębne postępowanie dotyczące oceny legalności prowadzonych robót budowlanych, sprowadzające się do wykazania, czy rzeczywiście faktyczne wykonanie inwestycji musiało wiązać się z przycinką drzewa oddalonego około 6 m od terenu inwestycji, a objętego jedną z form ochrony przyrody, czy w danej sytuacji można ocenić działanie inwestora tylko z punktu widzenia naruszenia rygorów związanych z ochroną przyrody, a więc niezależnie od procesu budowlanego.
W tym miejscu należy wskazać, że w ramach rozpoznania wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę, przedmiot oceny stanowi jedynie to, czy jej wykonanie, jeszcze przed prawomocnym jej skontrolowaniem, może doprowadzić do sytuacji wyjątkowych, zagrażających, ale prawnie chronionym dobrom. W tym zakresie ma rację Sąd I instancji, że specjalny charakter wstrzymania wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę został podkreślony przez ustawodawcę w art. 35a P.b., a sama możliwość uzależnienia wstrzymania wykonania decyzji od złożenia kaucji na zabezpieczenie roszczeń inwestora potwierdza, że sąd rozpoznający wniosek musi ostrożnie wyważyć sprzeczne interesy inwestora i pozostałych stron postępowania. Sąd I instancji trafnie też zaakcentował, że ewentualne prowadzenie prac przez inwestora, mimo trwającego postępowania sądowego, odbywa się na jego wyłączne ryzyko. Kwestia ewentualnych działań naprawczych w razie uchylenia pozwolenia na budowę, będzie obciążać właśnie inwestora. Wynika z tego, że udzielenie przez sąd administracyjny ochrony tymczasowej nie może natomiast sprowadzać się do powstrzymania procesu inwestycyjnego w ogóle, a za zasadnością zastosowania takiej ochrony przemawiają tylko takie obiektywne okoliczności sprawy, które ze względu na negatywne i nieakceptowane prawem skutki, mogą powodować realne niebezpieczeństwa, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., co jednak musi bezpośrednio wynikać z udzielonego pozwolenia na budowę.
Biorąc pod uwagę powyższe, argumentacja zażalenia, jak i przedstawiona w załączeniu opinia dendrologiczna, nie mogły prowadzić do skutecznego podważenia oceny Sądu I instancji, który niewadliwie stwierdził, że strona skarżąca nie uprawdopodobniła przesłanek wstrzymania wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę, a tym samym brak było podstaw do uwzględnienia wniosku o udzielenie ochrony tymczasowej. Dlatego rozstrzygnięcie Sądu Wojewódzkiego odpowiada prawu. Taką też ocenę potwierdza konstrukcja zarzutu zawarta w zażaleniu i argumentacja zawarta w zażaleniu, gdzie akcentuje się nie tyle skutki tkwiące w pozwoleniu na budowę, lecz "kontynuację budowy". Poza tym argumentacja wskazuje na brak w pozwoleniu na budowę uwzględnienia działań ochronnych dotyczących drzewa oraz sprzeczność z planem miejscowym i naruszenie zasady sąsiedztwa, czy też zagęszczenie gruntu pod drzewem na skutek parkowania pojazdów oraz przekroczenie progu krytycznego w zakresie ingerencji w system korzeniowy. Zasadniczo te zagadnienia, jako merytoryczne, nie mogą być przedmiotem oceny na etapie rozpoznawania wniosku o wstrzymanie wykonania. W innym wypadku doszłoby do nieuprawnionego "przedsądu", w sytuacji gdy w projekcie budowlanym wskazano, że przedsięwzięcie nie wykazuje żadnych zagrożeń m.in. dla środowiska w zakresie zgodnym z przepisami odrębnymi, jak też uwzględniono wpływ inwestycji na warunki wodne też na działkach sąsiednich (m.in. drzewostan), jak i to, że aby przeciwdziałać zmianom stosunków wodnych przewidziano stosowne rozwiązanie projektowe. Ponadto jeżeli już doszło do określonej ingerencji w drzewo to Sąd I instancji ma rację, że wobec zrealizowania prac ziemnych poniżej poziomu terenu na granicy działek, nie zachodzi obawa o przyszłe uszkodzenie systemu korzeniowego drzewa, a nadto zakres dokonanych dotychczas przez inwestora zniszczeń nie podlega ocenie w kontekście rozpoznania wniosku o udzielenie ochrony tymczasowej, skoro doszło do nich przed jego złożeniem. Nie można też nie zauważyć, że w jednej z przedstawionych ekspertyz dendrologicznych pomimo stwierdzonych "naruszeń" drzewa nie wykluczono istnienia szans na zachowanie drzewa przez kolejne długie lata, a do wymaganych działań w tym zakresie nie zaliczono wstrzymania wykonania pozwolenia na budowę, lecz inne działania w tym na placu budowy. W drugiej zaś – zaleca się cykliczne kontrole drzewa i działania mające na celu poprawę bezpieczeństwa wokół drzewa.
Na aktualnym etapie postępowania sądowoadministracyjnego wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę nie dotyczy zatem przyszłych negatywnych skutków jakie miałyby wystąpić w przyszłości, lecz takich które ewentualnie już nastąpiły, a tych nie dotyczy ochrona tymczasowa w trybie art. 61 § 3 p.p.s.a.
W rezultacie przytoczone we wniosku i zażaleniu okoliczności nie mogły skutkować wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji. Podkreślić bowiem należy, że wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji stanowi odstępstwo od generalnej zasady jej wykonalności, a w niniejszej sprawie nie wykazano takich wyjątkowych okoliczności, które warunkowałyby udzielenie ochrony tymczasowej na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w postanowieniu.