II OZ 1332/25

II OZ 1332/25 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2025-09-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-08-12
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Czerwiński /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Wstrzymanie wykonania aktu
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono zażalenie
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 61 par. 3, art. 184, art. 197 par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Dnia 11 września 2025 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 września 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia A. P., W. S., E. S. i A. S. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 10 czerwca 2025 r. sygn. akt II SA/Bk 952/25 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi A. P., W. S., E. S. i A. S. na decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia 31 marca 2025 r., nr AB-III.7840.3.1.2025.RC w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę postanawia: oddalić zażalenie.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku postanowieniem z 10 czerwca 2025 r., sygn. akt II SA/Bk 952/25, po rozpozaniu wniosku A. P., W. S., E. S. i A. S. (dalej jako skarżący) o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji Wojewody Podlaskiego z dnia 31 marca 2025 r., nr AB-III.7840.3.1.2025.RC w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia E. O. pozwolenia na budowę budynku produkcyjno-usługowego: zakładu wyrobu wędlin wzabudowie produkcyjno-usługowej na terenie działki ozn. nr geod. [...], połozonej we wsi T., gm. [...], na podstawie art. 61 § 3 i § 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej jako P.p.s.a.), odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.
Sąd mając na względzie przesłanki wstrzymania wykonania aktu lub czynności z art. 61 § 3 P.p.s.a. wyjaśnił, że obowiązkiem wnioskodawcy jest wykazanie wskazanych w tym przepisie przesłanek wstrzymania poprzez stosowne uzasadnienie wniosku. Sąd zauważył, że wnioskodawca ma obowiązek wykazać istnienie konkretnych okoliczności pozwalających stwierdzić, że wstrzymanie aktu lub czynności jest zasadne i rzeczowo uzasadnić swój wniosek poprzez poparcie go twierdzeniami, tezami oraz stosownymi dokumentami na okoliczność spełnienia ustawowych przesłanek udzielenia ochrony tymczasowej (postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 czerwca 2008 r., sygn. akt I FSK 983/08, z 6 lutego 2009 r., sygn. akt II FZ 39/09, dostępne na: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: CBOSA). Obowiązkiem sądu jest natomiast wszechstronna i wnikliwa ocena argumentów przedstawionych przez wnioskodawcę.
Sąd wskazał, że podczas procesu budowlanego możliwe jest wystąpienie okoliczności i skutków, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., gdyż niewątpliwie realizacja inwestycji na podstawie udzielonego pozwolenia na budowę często prowadzi do trwałej, chociaż na różną skalę, zmiany otoczenia.
W przedmiotowej sprawie Sąd nie ocenia jednak legalności wydania tego rodzaju decyzji czy też jej wpływu na ład przestrzenny, ale to, czy jej wykonanie, jeszcze przed prawomocnym jej skontrolowaniem może doprowadzić do sytuacji wyjątkowych, zagrażających chronionym dobrom strony skarżącej. Nie chodzi tutaj przy tym o niebezpieczeństwo wyrządzenia jakiejkolwiek szkody, ale takiej, która może przybrać znaczne rozmiary, a także o sytuację taką, w której powrót do stanu poprzedniego, zmienionej w sposób istotny i trwały rzeczywistości będzie w zasadzie niemożliwy lub będzie wymagał znacznych nakładów sił i środków. Sąd zauważył, że ryzyko prowadzenia prac budowlanych w oparciu o podlegającą wykonaniu zaskarżoną decyzję, obciąża zasadniczo inwestora, gdyż łączy się potencjalnym ryzykiem rozbiórki realizowanej inwestycji na skutek wyroku sądu stwierdzającego wadliwość decyzji.
Sąd stwierdził, że skarżący nie wykazali przesłanek z art. 61 § 3 P.p.s.a. Nie wyjaśnili na czym miałyby polegać trudne do odwrócenia skutki. Wskazali jedynie, że w przypadku przystąpienia do wykonania realizacji projektu bardzo utrudniony, a wręcz niemożliwym będzie doprowadzenie inwestycji do stanu poprzedniego, a więc stanu w którym nie rozpoczęto prac budowalnych. Natomiast rozpoczęte prace budowalne spowodują na tyle daleko idącą ingerencję w nieruchomość oraz nieruchomości ościenne, że odwrócenie skutków tej działalności będzie wysoce utrudnione. Skarżący wskazali także na prawdopodobieństwo wadliwości decyzji z uwagi na wskazane w treści odwołania naruszenia.
Sąd wskazał, że powyższe okoliczności nie uzasadniają wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Rozpoznając na podstawie art. 61 § 3 P.p.s.a. wniosek o wstrzymanie wykonania przedmiotu zaskarżenia, sąd nie dokonuje oceny zawartości skargi (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 lipca 2004 r., sygn. akt FZ 163/04, niepubl.). Brak właściwego uzasadnienia wniosku o udzielenie ochrony tymczasowej uniemożliwia Sądowi jego merytoryczną ocenę (zob. postanowienie NSA z 8 maja 2004 r., sygn. akt FZ 65/04, CBOSA). Nie jest bowiem wystarczające upatrywanie zasadności takiego wniosku w zarzutach dotyczących zaskarżonej decyzji. Na etapie rozpoznania wniosku o wstrzymanie wykonania aktu, Sąd nie bada zasadności samej skargi, lecz bada, czy wystąpiły przesłanki zawarte w art. 61 § 3 p.p.s.a., uzasadniające przyznanie przedmiotowej ochrony tymczasowej (zob. postanowienie NSA z 8 lutego 2013 r. sygn. akt I OZ 27/13, CBOSA). W innym przypadku, Sąd rozpoznając wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji i oceniając jednocześnie wagę postawionych w skardze zarzutów, dokonałby kontroli legalności decyzji administracyjnej, do czego na tym etapie postępowania sądowego nie jest uprawniony (por. np. postanowienie NSA z 9 lipca 2004 r., sygn. akt FZ 163/04, niepublikowane; postanowienie NSA z dnia 28 kwietnia 2005 r., sygn. akt II OZ 184/05, niepublikowane). Z tego względu Sąd uznał, że argumentacja wniosku odnosząca się do prawdopodobnej wadliwości decyzji nie zasługiwała na uwzględnienie.
Również trudności w doprowadzeniu terenu inwestycji do stanu poprzedniego nie zasługiwały na uwzględnienie. Sąd zaznaczył, że prowadzenie przez inwestora prac budowlanych, zanim Sąd rozstrzygnie przedmiotową skargę, odbywa się na wyłączne ryzyko inwestora, który powinien być świadomy, że niekorzystne dla niego rozstrzygnięcie wiązać się może z wszczęciem odpowiedniej procedury.
Wobec powyższego Sąd uznał, że brak było podstaw do uwzględnienia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, bowiem uzasadnienie wniosku nie wskazuje i nie zostało to uprawdopodobnione, że wykonanie zaskarżonego aktu groziłoby wyrządzeniem znacznej szkody lub wywołaniem trudnych do odwrócenia skutków, co jest warunkiem koniecznym wstrzymania wykonania decyzji. Skarżący, poza ogólnymi twierdzeniami dotyczącymi ingerencji w nieruchomości ościenne, nie wskazali na czym faktycznie miałaby polegać ta ingerencja, a tym samym uniemożliwili Sądowi ocenę wniosku i w tym kontekście.
Skarżący wnieśli zażalenie na powyższe postanowienie domagajac się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania.
Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili naruszenie art. 61 § 3 P.p.s.a. poprzez odmowę wstrzymania zaskarżonej decyzji, wskutek błędnego przyjęcia, iż na gruncie niniejszej sprawy, nie występują przesłanki uzasadniające wstrzymanie jej wykonania, podczas gdy rozpoczęcie prac budowlanych objętych pozwoleniem na budowę, może spowodować zarówno niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody w przedmiocie walorów użytkowych nieruchomości skarżących oraz spowodowania niemożliwości przywrócenia prac budowlanych do stanu poprzedniego wskutek znacznych ingerencji prac budowlanych w stosunki miejscowe nieruchomości oraz stosunki wodne z ościennymi działkami.
Skarżący domagają się uchylenia zaskarżonego postanowienia i wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji i decyzji jej poprzedzającej, ewentualnie uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku.
W ocenie skarżących realizacja przedmiotowej decyzji oraz rozpoczęcie prac budowlanych ujętych w jej treści może doprowadzić do nieodwracalnych lub też wyjątkowo trudnych do odwrócenia następstw. Skarżący wskazali we wniosku o wstrzymanie na zagrożenia i szkody jakie niesie za sobą rozpoczęcie wykonywania prac przez adresata decyzji. Podnoszą, że ich stanowisko zostało przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku potraktowane w sposób wybiórczy i dowolny, a przez to nie znalazło odzwierciedlenia w zaskarżonym rozstrzygnięciu.
Odwołując się do ugruntowanego orzecznictwa NSA wskazali, że sąd rozpoznając wniosek o wstrzymanie wykomnaina decyzji o pozwoleniu na budowę nie ocenia prawidłowości wydania tej decyzji w aspekcie jej zgodności z prawem, ale to, czy jej wykonanie - jeszcze przed prawomocnym jej skontrolowaniem - może doprowadzić do sytuacji wyjątkowych, zagrażających chronionym dobrom skarżącego. Nie chodzi tutaj przy tym o niebezpieczeństwo wyrządzenia jakiejkolwiek szkody, ale takiej, która może przybrać znaczne rozmiary, a także o sytuację taką, w której powrót do stanu poprzedniego zmienionej w sposób istotny i trwały rzeczywistości będzie w zasadzie niemożliwy lub będzie wymagał znacznych nakładów sił i środków. (Postanowienie NSA z 22.03.2012 r" II OZ 207/12). Z taką sytuacją, ich zdaniem, mamy do czynienia w sprawie niniejszej, albowiem odnosząc się do poszczególnych możliwych szkód jakie może wykonać realizacja zaskarżonej decyzji należy wskazać przede wszystkim na:
1. zmianę stosunków miejscowych i wprowadzenie zabudowy o charakterze stricte przemysłowej w ciąg zabudowy mieszkalnej,
2. nieodwracalność stanu rozpoczęcia budowy lub też bardzo trudne do usunięcia skutki rozpoczęcia prac budowlanych charakteryzujące się w pierwszej kolejności rozpoczęciem prac ziemnych w postaci równania terenu oraz dokonywania zmian geologicznych i hydrologicznych na wskazanym obszarze, w konsekwencji czego dojść może do zmiany stosunków wodnych na obszarze objętym budową oraz nieruchomościach ościennych, co prowadzić może do zalewania – przy czym okoliczność ta nie została zbadana w żadnym stopniu przez organ przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, zaś w sytuacji podjęcia prac i ewentualnego uchylenia decyzji niemożliwym będzie przywrócenie dotychczasowego stanu nieruchomości do stanu poprzedniego,
3. prowadzenie dalszych prac budowlanych, a następnie prowadzenie tejże działalności powodować będzie uciążliwości zapachowe i dźwiękowe dla właścicieli nieruchomości skarżących w szczególności zważywszy na fakt, że nieruchomości te przeznaczone są na pobyt osób do zamieszkania codziennego oraz przynależą do nich podwórka, z których to skarżący w przypadku realizacji inwestycji utraciliby możliwość korzystania z nich w dotychczasowej mierze,
4. utrudnienie korzystania skarżącym a w szczególności osobie o znacznym stopniu niepełnosprawności (A. S.) w sposób nieskrępowany ze swojej nieruchomości.
Skarżący zauważają, iż ilość niespójności i wad w wydanej decyzji o warunkach zabudowy oraz pozwoleniu na budowę świadczy o wątpliwym charakterze jej prawidłowości. Samo zaś zapewnienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego odnośnie do istnienia ryzyka po stronie inwestora rozpoczęcia prac pomimo rozpoznawania skargi i możliwego uchylenia decyzji nie stanowi dostatecznej gwarancji praw skarżących, gdyż w przypadku rozpoczęcia tych prac przez inwestora, nie istniałyby narzędzia pozwalające na wyegzekwowanie od inwestora wstrzymania się z rozpoczęciem prac, zwłaszcza że ewentualne odwrócenie skutków tego przedsięwzięcia w obecnym stanie wiedzy i techniki wiązałoby się ze znacznymi nakładami środków finansowych i technicznych.
Pełnomocnik skarżacych wskazuje, że instytucja wstrzymania wykonania decyzji, winna służyć zabezpieczeniu strony przed skutkami egzekucji (stanowiącej owszem normalną konsekwencję egzekucji administracyjnej), których wygranie sporu sądowego by nie naprawiło. W niniejszym stanie faktycznym, klarownym jawi się, że szkoda jaką poniosą skarżący, w przypadku, gdy dojdzie do rozpoczęcia prac budowlanych objętych pozwoleniem na budowę, będzie szkodą wymierną i nieodwracalną wskutek istotnej zmiany warunków lokalnych poprzez wprowadzenie zabudowy przemysłowej wokół zabudowy mieszkalnej, utrudnienie korzystania w sposób swobodny ze swojej nieruchomości wskutek powstających immisji zapachowych i dźwiękowych, a przez to spadek wartości nieruchomości.
Sąd winien baczyć przede wszystkim w przypadku podjęcia decyzji o wstrzymaniu nieruchomości na interes osób skarżących, gdyż to na nich zostaną zrzucone wszelkie negatywne konsekwencje realizowanej inwestycji, albowiem nie dość, że nie będzie im przynosiła żadnych korzyści, to również w swoim sąsiedztwie zyskają zakład produkcyjny o znacznym stopniu generowanego hałasu, zakład generujący nieprzyjemny zapach surowego mięsa przeznaczonego do przerobienia, to ponadto, pod ich domami zbierać się będą klienci zakładu utrudniając tym samym korzystanie w dotychczasowy sposób ze swojej własności. Nikt nie zrekompensuje też właścicielom utraty wartości nieruchomości, w przypadku w którym zdecydowaliby się oni w przyszłości na jej sprzedaż, gdyż nikt nie chciałby mieć w swoim bezpośrednim sąsiedztwie zakładu produkującego mięso.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Zażalenie nie zasługiwało na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 61 § 3 P.p.s.a., po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy.
Wstrzymanie wykonania aktu jest instytucją o charakterze wyjątkowym, stanowiącą odstępstwo od ogólnej reguły, w myśl której wniesienie skargi do sądu nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu. Konieczność uprawdopodobnienia okoliczności przemawiających za wstrzymaniem wykonania aktu lub czynności spoczywa przy tym na wnioskodawcy. To na nim ciąży obowiązek przedstawienia okoliczności, które pozwolą ocenić, czy w danej sprawie zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Tym samym uzasadnienie wniosku winno odnosić się do konkretnych okoliczności świadczących o tym, że w stosunku do wnioskodawcy wstrzymanie wykonania aktu lub czynności jest uzasadnione.
Sąd I instancji trafnie ocenił, że wniosek skarżących o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji o pozwoleniu na budowę nie zawierał argumentacji, która mogłaby przemawiać za wstrzymaniem jej wykonania. Okoliczności podnoszone we wniosku, że realizacja inwestycji grozi wyrządzeniem znacznej szkody w zakresie walorów użytkowych nieruchomości skarżących czy też doprowadzi do wykonania prac budowlanych, które w sposób znaczący zaingerują w stosunki miejscowe nieruchomości oraz w stosunki wodne z ościennymi działkami, nie zostały w jakikolwiek sposób uprawdopodobnione. Twierdzenia te mają w istocie ogólny charakter i nie sposób wnioskować o tego rodzaju zagrożeniach w związku z realizacją inwestycji – budową zakładu wyrobu wędlin w zabudowie produkcyjno – usługowej.
Jak wynika z akt sprawy mocą zaskarżonej decyzji ma powstać budynek produkcyjno – usługowy przenaczony do produkcji wędlin. W ramach tego zakładu zostanie wydzielona strefa produkcyjna oraz usługowa (sklep z wędlinami). Powierzchnia zabudowy wynosi 173,29 mkw a powierzchnia użytkowa 116,11 mkw, wysokość 5,11 m, jedna kondygnacja nadziemna. Stosunek powierzchni biologicznie czynnej do terenu utwardzeń 50/50 (338,69 mkw do 338,02 mkw). Wskaźnik powierzchni bilogicznie czynnej 43,19%. Wskaźnik zabudowy 19,25%. Zagospodarowanie terenu to budynek położony niemal centralnie na działce względem granic działki, teren utwardzeń gruntowych, teren utwardzeń kostką betonową (w tym 3 miejsca postojowe), teren niskiej zieleni. Budynek zostanie posadowiony na ławach fundamentowych 1,2 m od najmniżej połozonej części budynku. Ścieki odprowadzane do kanalizacji, a wody opadowe na teren zielony działki rynnamitak by nie powodować zalewania terenów sąsiednich nieruchomości. Odpady socjalne i technologiczne składowane w zamkniętych pojemnikach stalowych wywożone przez jednostki wyspecjalizowane. Ilość odpadów 2,8 dm sześciennych na dobę dla jednego użytkownika. Zdolność produkcyjna zakładu do 12 ton/rok. W zakładzie przetwórstwa zatrudnione zostaną 2 osoby a w sklepie 1 osoba (sprzedaż detaliczna). Przetwórstwo z zakupionych gotowych elementów wieprzowych i wołowych porozbiorowych, gotowe wyroby i półprodukty od dostawców zewnętrznych przechowywane w chłodni.
Z powyższych parametrów inwestycji wynika, że zakład produkcji wędlin ma charakter niewielkiego zakładu produkcyjnego a nie zakładu przetwórtstwa na skalę masową. Jego parametry architektoniczne nie powodują naruszenia stosunków miejscowych na co wskazują skarżący bowiem gabarytami (powierzchnia zabudowy 174 mkw., wysokość 5,11 m) wpisuje się w otaczającą go zabudowę jednorodzinną. Posadowieony będzie na ławie fundamentowej, odporowadzanie wód na teren własny z zastrzeżeniem zachowania spływu wód nie powodującego zalewania działek sąsiednich oddalonych powyżej 5 m od budynku zakałdu.
Z projektu budowlanego wynika, że zakład ogrzewany będzie pompą ciepła zamiast instalacji emitującej gazy ze spalania paliw kopalnych, odpady produkcyjne będą na bieżąco wywożone a składowane w zamkniętych stalowych pojemnikach. Stąd można wywieść, że funkcjonowanie zakładu nie będzie powodowało uciążliwych inmmisji, na których niedogodności miałyby utrudniać korzystanie w terenów otwartycgh na działkach sąsiednich i wpływać na zmiejszeine ich wartości ekonomicznej czy użytkowej. Produkcja w budynku ma się odbywać w pomieszczeniach do tego przeznaczonych i zamkniętych stąd trudno mówić o rozprzestrzenianiu się hałasu. Nie ma też podstaw do twierdzeń o ograniczaniu swobody poruszania się i korzystania z własnych nieruchomości porzez osoby niepełnosprawne skoro inwestycja jest organiczona do terenu własnego i nie ingeruje w sąsiednią zabudowę czy sąsiedni układ komunikacyjny. Ponadto przewiduje się miejsce postojowe dla osób niepełnosprawnych przed zakładem. Jednocześnie ruch klientów nie będzie stwarzał uciążliwości dla sąsiadów skoro posiada wydzieloną część usługową a ilość produkowanych wyrobów wędliniarskich odpowiada zapotrzebowaniu klientów detalicznych a nie hurtowych.
W tym stanie sprawy uznać należało, że skarżący ani we wniosku ani w zażaleniu nie przedstawili okoliczności, które świadczyłyby o prawdopodobieństwie wystąpienia dla nich zagrożeń z art. 61 § 3 P.p.s.a. gdy zaskarżona decyzja zostanie wykonana.
Wobec powyższego Sąd I instancji słusznie odmówł wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Nie przedstawiono bowiem okoliczności i argumentów prowadzących do uznania, że realizacja zakładu mięsnego o wskazanych w decyzji parametrach spowoduje dla skarżących zagrożenia wskazane w art. 61 § 3 P.p.s.a.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. w zw. z art. 197 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.