II OZ 1330/25

II OZ 1330/25 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2026-02-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-08-11
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Robert Sawuła /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Oddalono zażalenie
Sentencja
Dnia 4 lutego 2026 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Robert Sawuła po rozpoznaniu w dniu 4 lutego 2026 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażaleń Fundacji [...], Spółdzielni [...], Miasto [...] na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 grudnia 2024 r. sygn. akt VII SA/Wa 1652/24 o odmowie dopuszczenia Fundacji [...], Spółdzielni [...], Miasto [...] oraz T.S. do udziału w sprawie w charakterze uczestników postępowania w sprawie ze skargi Wojewody Mazowieckiego na uchwałę Rady Gminy Lesznowola z dnia 21 marca 2024 r. nr 990/LXXV/2024 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Lesznowola dla części KPGO - Mysiadło – etap I postanawia: 1. podjąć zawieszone postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, 2. oddalić zażalenia.
Uzasadnienie
1. Postanowieniem z 13 grudnia 2024 r. sygn. akt VII SA/Wa 1652/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej: WSA) w Warszawie odmówił Fundacji [...], Spółdzielni [...], Miasto [...] oraz T.S. dopuszczenia do udziału w sprawie w postępowaniu w charakterze uczestników w sprawie ze skargi Wojewody Mazowieckiego na uchwałę Rady Gminy Lesznowola z 21 marca 2024 r. nr 990/LXXV/2024 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Lesznowola dla części KPGO - Mysiadło – etap I (MPZP).
2. W uzasadnieniu swego postanowienia sąd pierwszej instancji wskazał, że Wojewoda Mazowiecki w oparciu o art. 93 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2025, poz. 1153, Usg) wniósł skargę do WSA w Warszawie na ww. MPZP.
3. Fundacja [...] (Fundacja) pismem z 6 grudnia 2024 r., Spółdzielnia [...] (Spółdzielnia), Miasto [...] (Spółka) oraz T.S. – pismami z 9 grudnia 2024 r., wnieśli o dopuszczenie do udziału w ww. postępowaniu sądowoadministracyjnym w charakterze jego uczestników.
4. Opisanym powyżej postanowieniem sąd pierwszej odmówił wnioskodawcom dopuszczenia do udziału w sprawie w charakterze uczestników postępowania podkreślając, że skarga została zainicjowana przez Wojewodę Mazowieckiego w trybie określonym w art. 93 ust. 1 Usg, zgodnie z którym, po upływie terminu do podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego, o którym mowa w art. 91 ust. 1 Usg, organ nadzoru może wnieść skargę do sądu administracyjnego. Postępowanie takie, w ocenie sądu a quo, jest formą nadzoru nad działalnością organów gminy sprawowanego przez wojewodę i toczy się wyłącznie z udziałem organu nadzoru oraz gminy i jej organu, którego rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczy. Nie mogą brać w nim udziału inne podmioty, nawet wtedy, gdy wynik tego postępowania dotyczy ich interesu prawnego. Istota niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego wykluczać ma zatem udział innych podmiotów jako uczestników postępowania na podstawie regulacji ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2024, poz. 935, ze zm.; Ppsa).
5. Każdy z wnioskodawców wniósł zażalenia na ww. postanowienie WSA w Warszawie. Dodatkowo Fundacja i Spółka wniosły o zawieszenie postępowania do czasu rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny zagadnienia prawnego przedstawionego w sprawie II OZ 577/24 (postanowienie z 15 stycznia 2025 r.) o następującej treści: "Czy art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) daje podstawę dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowym wywołanym skargą na uchwałę rady gminy innego podmiotu aniżeli wnoszący skargę na tę uchwałę?".
6. Postanowieniem z 21 lipca 2025 r. WSA w Warszawie odrzucił zażalenie T.S. z uwagi na brak opłacenia wpisu od zażalenia.
7. Postanowieniem z 12 września 2025 r. II OZ 1330/25, Naczelny Sąd Administracyjny zawiesił postępowanie przed tym Sądem, do czasu wydania orzeczenia przez Naczelny Sąd Administracyjny w zakresie w/w pytania prawnego.
8. W dniu 15 grudnia 2025 r. Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę (sygn. akt II OPS 1/25), zgodnie z którą: "Art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) może być podstawą dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowym wywołanym skargą na uchwałę o zezwoleniu na realizację inwestycji mieszkaniowej i inwestycji towarzyszących, podjętą na podstawie ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących (Dz.U. z 2024 r., poz. 195), osoby, która nie brała udziału w postępowaniu poprzedzającym podjęcie tej uchwały, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jak też organizacji społecznej nie powołującej się na własny interes prawny, lecz zgłaszającej udział w sprawie innej osoby, jeżeli sprawa ta dotyczy przedmiotu jej statutowej działalności".
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
9. Zgodnie z art. 128 § 1 pkt 4 Ppsa sąd postanowi podjąć postępowanie z urzędu, gdy ustanie przyczyna zawieszenia, w szczególności gdy rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego postępowania. W związku z podjęciem przez Naczelny Sąd Administracyjny powołanej wyżej uchwały II OPS 1/25 ustała wskazana uprzednio przyczyna zawieszenia postępowania, dlatego na podstawie art. 128 § 1 pkt 4 w zw. z art. 193 Ppsa należało podjąć zawieszone w tej sprawie postępowanie, o czym Naczelny Sąd Administracyjny orzekł w pkt 1. sentencji.
10. Przechodząc do merytorycznego rozpoznania zażaleń Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że z uzasadnienia uchwały II OPS 1/25 wynika, że "występujące w art. 33 § 2 Ppsa pojęcie "postępowanie administracyjne" trzeba rozumieć, jako postępowanie prowadzone przez organ administracji w każdej sprawie, w której działanie organu administracji podlega zaskarżeniu skargą do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 i § 3 Ppsa. Tym samym powołany przepis może być podstawą dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowym wywołanym skargą na uchwałę o zezwoleniu na realizację inwestycji mieszkaniowej i inwestycji towarzyszących, podjętą na podstawie ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących, osoby, która nie brała udziału w postępowaniu poprzedzającym podjęcie tej uchwały, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jak też organizacji społecznej nie powołującej się na własny interes prawny, lecz zgłaszającej udział w sprawie innej osoby, jeżeli sprawa ta dotyczy przedmiotu jej statutowej działalności".
Z powyższego unormowania wynikać ma zatem, że pojęcie "postępowania administracyjnego" należy rozumieć szeroko, jako każde postępowanie prowadzone przez organ administracji publicznej, którego rezultat podlega kontroli sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 i § 3 Ppsa, co oznacza, że do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym mogą zostać dopuszczone także podmioty nieuczestniczące w postępowaniu poprzedzającym podjęcie zaskarżonej uchwały, jeżeli wynik sprawy dotyczy ich interesu prawnego, a także organizacje społeczne działające w granicach swoich celów statutowych, nawet jeśli nie powołują się na własny interes prawny.
11. Zwrócić jednakowoż wypadnie uwagę, że sentencja uchwały podjętej w sprawie II OPS 1/25 odnosi się jednoznacznie wyłącznie do zagadnienia dotyczącego wykładni art. 33 § 2 Ppsa na gruncie sprawy wywołanej skargą na uchwałę o zezwoleniu na realizację inwestycji mieszkaniowej i inwestycji towarzyszących, podjętą na podstawie ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących. W motywach tej uchwały wyraźnie zaś wskazywano ograniczenia w zakresie dopuszczenia do postępowania sądowego osób powołujących się za swój interes prawny, jak i organizacji społecznych występujących w sprawach innych osób, które mogą wynikać ze szczególnego charakteru niektórych spraw rozpoznawanych przed sądem administracyjnym. Tytułem przykładu wskazano m. in. postanowienia NSA z: 19 października 2021 r., II OZ 668/21, 13 października 2020 r., II OZ 769/20, z 23 listopada 2022 r., II OZ 649/22, oraz z 6 października 2016 r., II OZ 1029/16, w których przyjmowano, że art. 33 § 2 Ppsa nie stanowi podstawy prawnej dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym ze skargi gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze oraz ze skargi organu nadzoru na uchwałę lub zarządzenie organu gminy.
13. W przedmiotowej sprawie sąd pierwszej instancji oceniając złożone przez Fundację, Spółdzielnię, Spółkę oraz T.S. wnioski o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sprawie ze skargi Wojewody Mazowieckiego na MPZP wskazał, że przedmiotowa skarga została zainicjowana przez Wojewodę Mazowieckiego w trybie określonym w art. 93 ust. 1 Usg, zgodnie z którym, po upływie terminu do podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego, o którym mowa w art. 91 ust. 1 Usg, organ nadzoru może wnieść skargę do sądu administracyjnego. Postępowanie takie jest formą nadzoru nad działalnością organów gminy sprawowanego przez wojewodę. Z uwagi na powyższe sąd wojewódzki stanął na stanowisku, że w takim przypadku postępowanie toczy się wyłącznie z udziałem organu nadzoru oraz gminy i jej organu, którego rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczy. Nie mogą brać w nim udziału inne podmioty, nawet, gdy wynik tego postępowania dotyczy ich interesu prawnego. Istota niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego wyklucza zatem udział innych uczestników postępowania na podstawie regulacji Ppsa.
W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego, pogląd ten jest prawidłowy, co wynika także z motywów podjętej przez skład siedmioosobowy sędziów NSA uchwały II OPS 1/25. Jak wskazano w przywołanym w cyt. uchwale postanowieniu II OZ 1029/16 (CBOSA.nsa.gov.pl), z przepisów rozdziału 10 Usg wynika zasada, według której postępowanie nadzorcze toczy się jedynie z udziałem organu nadzoru oraz gminy i jej organów. Jedynie w drodze wyjątku (potwierdzającego zresztą tę regułę) ustawodawca dopuszcza udział w takim postępowaniu innych podmiotów. Takim wyjątkiem jest art. 98a ust. 3 Usg, z którego wynika, że uprawnionym do wniesienia skargi na zarządzenie zastępcze, a więc udziału w postępowaniu na etapie postępowania przed sądem administracyjnym, jest osoba, której interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy zarządzenie zastępcze. Brak jest jednakże przepisów, które dopuszczałyby udział innego podmiotu niż wojewoda i gmina oraz jej organy, w postępowaniu, które stanowi realizację uprawnienia wojewody do podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego w stosunku do uchwał i zarządzeń organów gminy (art. 91 Usg). Usg nie przewidują też, aby inne podmioty niż organ nadzoru (wojewoda) oraz gmina lub jej organy mogły brać udział w postępowaniu, które jest wszczynane na skutek wniesienia przez wojewodę skargi do sądu administracyjnego na uchwałę lub zarządzenie organu gminy w razie upływu terminu przeznaczonego na podjęcie rozstrzygnięcia nadzorczego (art. 93 tej ustawy).
W ocenie NSA rozpoznającego sprawę oznacza to, że w postępowaniu przed sądem administracyjnym ze skargi wojewody, wniesionej na podstawie art. 93 ust. 1 Usg, art. 33 § 2 Ppsa nie ma zastosowania. Przepis ten musi być bowiem wykładany z uwzględnieniem szczególnych przepisów regulujących wniesienie takiej skargi, które nie przewidują w postępowaniu sądowym oraz w ewentualnym wcześniejszym postępowaniu nadzorczym udziału innych podmiotów niż organ nadzoru i gmina oraz jej organy. Podkreślić należy, że przepisy te nie przewidują udziału w tego rodzaju postępowaniu także organizacji społecznych.
14. Chybione jest dodatkowo przez żalącą się Spółdzielnię zarzucanie przez sąd pierwszej instancji naruszenia art. 101 Usg, skoro skarga Wojewody nie została wniesiona w tym trybie. Ponadto żaląca się Spółdzielnia przyznaje, że jest skarżącą w innym postępowaniu, którego przedmiotem jest ten sam kwestionowany MPZP. Nie jest zatem Spółdzielnia pozbawiona możności obrony swych praw przed sądem administracyjnym, kwestionując w odrębnym postepowaniu tę samą uchwałę.
15. Chybione są zarzuty żalących się Fundacji i Spółki w tym aspekcie, w jakim podnoszono naruszenie art. 141 § 4 Ppsa, zaskarżone postanowienie zawiera uzasadnienie, którego treść pozwala zrekonstruować meriti stanowisko sądu pierwszej instancji.
16. Z tych względów i na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 2. sentencji postanowienia o oddaleniu zażaleń.