II OZ 1275/11

541/6/B/2014 POSTANOWIENIE z dnia 15 listopada 2013 r. Sygn. akt Ts 74/12 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Maria Gintowt-Jankowicz, po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej I.J. i W.M. w sprawie zgodności: art. 54 § 1 w zw. z art. 53 § 1 w zw. z art. 86 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) z art. 2, art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2, art. 78 i art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, p o s t a n a w i a: odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej. UZASADNIENIE W skardze konstytucyjnej z 19 marca 2012 r. I.J. i W.M. (dalej: skarżący) zakwestionowali zgodność art. 54 § 1 w zw. z art. 53 § 1 w zw. z art. 86 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.; dalej: p.p.s.a.) z art. 2, art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2, art. 78 i art. 184 Konstytucji – w zakresie, w jakim przepisy te nie dopuszczają sytuacji, w której wniesienie skargi do innego organu, w szczególności do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, nie spełnia warunku wniesienia pisma w terminie ustawowym i nie stanowi podstawy do przywrócenia tego terminu. Skarga konstytucyjna została wniesiona w związku z następującą sprawą. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z 26 maja 2011 r. (nr DOZ-OAiK-6700/48/11[BS/MT/11/11]) utrzymał w mocy decyzję z 29 listopada 2010 r. (nr 2105N/10) wydaną z upoważnienia Prezydenta m.st. Warszawy przez Stołecznego Konserwatora Zabytków, odmawiającą wydania skarżącym pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych. Postanowieniem z 11 sierpnia 2011 r. (sygn. akt I SA/Wa 1463/11) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę na tę decyzję. Jak wskazał w uzasadnieniu postanowienia, skarga została nadana w polskim urzędzie pocztowym 30 czerwca 2011 r., jednakże została skierowana – wbrew pouczeniu zawartemu w decyzji – bezpośrednio do sądu. W związku z tym za dzień wniesienia skargi należało uznać dzień przesłania jej przez sąd na adres właściwego organu, tj. 6 lipca 2011 r. Przyjąwszy zatem, że termin do wniesienia skargi upłynął 4 lipca 2011 r., sąd odrzucił tę skargę jako wniesioną po terminie przewidzianym w art. 53 § 1 p.p.s.a. Postanowieniem z 30 września 2011 r. (sygn. akt I SA/Wa 1463/11) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówił przywrócenia terminu do wniesienia skargi. We wniosku o przywrócenie tego terminu skarżący wskazali, że prawidłowo skierowali skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie za pośrednictwem organu, który wydał zaskarżaną decyzję. W wyniku jednak zasugerowania się pierwszą częścią pisma, jako adresata na kopercie omyłkowo wpisano sąd. Podkreślili, że skarga została wniesiona na 4 dni przed upływem ustawowego terminu, natomiast to sąd przekazał ją do organu dwa dni po jego upływie. Tym samym zwłoka sądu nie powinna obciążać strony działającej bez pomocy profesjonalnego pełnomocnika. Sąd I instancji nie podzielił jednak argumentacji skarżących i powołując się na treść art. 87 § 2 p.p.s.a., wskazał, że skarżący nie uprawdopodobnili w przekonujący sposób okoliczności wskazujących na brak ich winy w uchybieniu terminowi do wniesienia skargi. W sprawie nie wystąpiły trudności, których strona nie mogłaby przezwyciężyć, nawet przy zachowaniu maksymalnej staranności, a które miały wpływ na uchybienie przez stronę terminowi. Jak podkreślił sąd, zaskarżona decyzja zawierała pouczenie, w którym prawidłowo wskazano, że przysługuje od niej skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniesiona za pośrednictwem Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego. Jednocześnie strony wyraźnie poinformowano o trzydziestodniowym terminie wynikającym z art. 53 § 1 p.p.s.a. W tych okolicznościach wysłanie skargi bezpośrednio do sądu, nawet przez pomyłkę, nie może przesądzać o braku winy w uchybieniu terminowi, gdyż po stronie skarżącej nie istniały przeszkody uniemożliwiające prawidłowe wniesienie skargi. W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżący zarzucili błędną interpretację przepisów art. 86 i art. 87 p.p.s.a. i wskazali, że z analizy akt sprawy, zwłaszcza z zestawienia dat wpływu do sądu i daty przekazania przez sąd skargi do organu, jasno wynika, że strona nie ponosi winy w uchybieniu terminowi. W istocie bowiem – jak podkreślili – to niezawiniona przez stronę opieszałość sądu spowodowała przekroczenie terminu do wniesienia skargi. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie (postanowienie z 6 grudnia 2011 r., sygn. akt II OZ 1275/11). Zarządzeniem sędziego Trybunału Konstytucyjnego z 29 czerwca 2012 r. skarżący zostali wezwani do usunięcia braków formalnych skargi konstytucyjnej przez wskazanie ostatecznego – w rozumieniu art. 79 ust. 1 Konstytucji – rozstrzygnięcia sądu lub organu władzy publicznej, z wydaniem którego łączą zarzut naruszenia przysługujących im konstytucyjnych wolności lub praw, dokładne określenie przedmiotu skargi przez wykazanie, że art. 54 § 1 w zw. z art. 53 § 1 w zw. z art. 86 § 1 p.p.s.a. stanowiły podstawę tego rozstrzygnięcia, oraz wskazanie, jakie wolności lub prawa skarżących wynikające z art. 2, art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2, art. 78 i art. 184 Konstytucji oraz w jaki sposób zostały naruszone. Skarżący zostali również wezwani do wykazania związku między naruszonymi prawami konstytucyjnymi a ostatecznym orzeczeniem wydanym w ich sprawie. Skarżący w ustawowym terminie odnieśli się do zarządzenia z 29 czerwca 2012 r. Wskazali, że ostatecznym orzeczeniem w ich sprawie jest postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 11 sierpnia 2011 r., które stało się prawomocne po oddaleniu zażalenia postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 grudnia 2011 r. Podnieśli, że zakwestionowane przepisy naruszają art. 2 Konstytucji, gdyż powodują rozbieżność procedur w zakresie uznania pism za wniesione w terminie, przejawiającą się w braku spójności i określoności przepisów normujących postępowanie w sprawach karnych, cywilnych i przed sądami administracyjnymi. Kwestionowane regulacje wyłączają uznanie pisma wniesionego do innego niż właściwy organ za wniesione w terminie i przez to naruszają: art. 45 ust. 1 Konstytucji (w tym wywodzone z niego prawo do sądu), art. 77 ust. 2 Konstytucji (zamykając drogę do dochodzenia swoich praw na drodze sądowej), art. 78 Konstytucji (wyłączając prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji), a także art. 184 Konstytucji (uniemożliwiając sądową kontrolę działalności administracji publicznej). Co więcej, jak podnoszą skarżący, praktyka sądów w zakresie uznania pisma wniesionego do innego niż właściwy organ za wniesione w terminie jest niejednolita, co jest skutkiem niezgodności zaskarżonych regulacji z Konstytucją. Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 79 ust. 1 Konstytucji każdy, czyje konstytucyjne wolności lub prawa zostały naruszone, ma prawo na zasadach określonych w ustawie wnieść skargę konstytucyjną w sprawie zgodności z Konstytucją ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o jego wolnościach lub prawach albo o jego obowiązkach określonych w Konstytucji. Zarówno z powyższego unormowania, jak i precyzujących zasady korzystania ze skargi przepisów ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) wynika, że skarżący musi wskazać akt zastosowania kwestionowanych przepisów, który doprowadził do naruszenia jego praw podmiotowych określonych w Konstytucji. Choć więc przedmiotem kontroli wykonywanej przez Trybunał Konstytucyjny nie jest samo ostateczne orzeczenie, o którym mowa w art. 79 ust. 1 Konstytucji, to jednak uprzednie zastosowanie unormowań stanowiących przedmiot wnoszonej skargi, skutkujące takim właśnie naruszeniem, jest warunkiem koniecznym dopuszczalności korzystania ze skargi konstytucyjnej. Zarówno w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego w sprawie skargi, jak i w opracowaniach doktrynalnych podkreśla się przy tym, że owo naruszenie winno mieć względem skarżącego charakter osobisty, aktualny i bezpośredni, a jego źródło należy upatrywać nie w samym akcie stosowania kwestionowanych przepisów, ale w ich treści normatywnej. Obowiązkiem skarżącego jest w związku z tym wskazanie, jakie konstytucyjne wolności lub prawa i w jaki sposób – jego zdaniem – doznały naruszenia. Nie ulega przy tym wątpliwości, że naruszenie to należy ściśle wiązać właśnie z ostatecznym orzeczeniem wydanym w sprawie, w związku z którą została sformułowana skarga konstytucyjna. Analizowana skarga konstytucyjna nie spełnia przesłanek dopuszczalności jej merytorycznego rozpoznania. W ocenie Trybunału przedstawione w analizowanej skardze zarzuty sprowadzają się do twierdzenia, że przyjęta w sprawie skarżących wykładnia zaskarżonych regulacji jest wyrazem nadmiernego i niezgodnego z Konstytucją formalizmu procedury. Co więcej, jak podkreślają skarżący, w praktyce stosowania prawa problem niekonstytucyjności tych przepisów został zauważony, czego wyrazem jest niejednolita praktyka sądów. Wreszcie, odmienność regulacji przejętych przez ustawodawcę w p.p.s.a., nieprzewidujących domniemania, że pismo błędnie wniesione do innego organu poczytuje się za wniesione w terminie, wprowadza obywatela w błąd i narusza konstytucyjne prawo do sądu w aspekcie rzetelnej i sprawiedliwej procedury. Ze względu na powyższe należało uznać, że skarga jest oczywiście bezzasadna. W pierwszej kolejności trzeba podkreślić, że – jak wielokrotnie wskazywał Trybunał – ustawodawca dysponuje stosunkowo szerokim zakresem swobody kształtowania procedur sądowych, w tym ustanawiania wymogów formalnych, które zmierzają do uproszczenia czy przyspieszenia procedur. Formalizm, mimo że może ograniczyć swobodę co do treści, formy czy terminów, jest bowiem nieodzownym elementem sprawnego i rzetelnego postępowania, koniecznym ze względu na inne wartości powszechnie szanowane w państwie prawnym, jak w szczególności bezpieczeństwo prawne, zasada legalizmu czy zaufanie do prawa (zob. wyrok TK z 10 maja 2000 r., K 21/99, OTK ZU nr 4/2000, poz. 109). Nie znaczy to, że swoboda ustawodawcy w tym zakresie jest nieograniczona. Granice zaostrzania formalizmu wyznacza m.in. brak możliwości osiągnięcia założonego celu przez dane postępowanie. W szczególności naruszenie tych granic może mieć miejsce w sytuacji braku odpowiedniego równoważenia mechanizmów procesowych. W tym kontekście Trybunał zwracał uwagę, że ustanowienie takich wymogów formalnych wniesienia środka odwoławczego, które powodują, że korzystanie z niego jest nadmiernie utrudnione, jest pośrednim naruszeniem prawa do sądu (zob. wyrok TK z 30 października 2012 r., SK 8/12, OTK ZU nr 9/A/2012, poz. 111 i wskazane tam orzecznictwo). Niemniej jednak w przypadku, gdy skarżący zostali pouczeni o sposobie i terminie wniesienia skargi do sądu administracyjnego, należy przyjąć, że źródłem naruszenia ich praw nie była normatywna treść zakwestionowanych regulacji, lecz brak staranności w ich działaniu. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie w swoim orzecznictwie dawał wyraz twierdzeniu, że instytucja skargi konstytucyjnej ma charakter środka ochrony podstawowych praw i wolności zagwarantowanych w Konstytucji. Dlatego też przy rozpatrywaniu skargi szczególnie istotne wydaje się zwrócenie uwagi na zabezpieczenie interesu prawnego skarżących. Możliwe jest to jednak dopiero po wykazaniu przez skarżącego choćby minimalnej staranności w trosce o zabezpieczenie tychże interesów. Poziom tej staranności został wyznaczony przez określenie wymogów dopuszczalności wniesienia skargi konstytucyjnej. Trybunał wielokrotnie podkreślał, że: „skarga ta nie może być wykorzystywana jako instrument służący korygowaniu zaniedbań, popełnionych w postępowaniu poprzedzającym jej wniesienie” (postanowienia TK z 17 marca 1998 r., Ts 27/97, OTK ZU nr 2/1998, poz. 20 oraz 16 października 2002 r., SK 43/01, OTK ZU nr 5/A/2002, poz. 77). Jak wynika z treści skargi konstytucyjnej, stanu niekonstytucyjności skarżący dopatrują się w niejednolitej praktyce sądów w zakresie uznawania pism doręczonych do innego niż właściwy organ za wniesione w terminie. W odniesieniu do tak sformułowanego zarzutu należy stwierdzić, że skarga w tym zakresie – wbrew wymogom wynikającym z art. 79 ust. 1 Konstytucji oraz art. 46 ust. 1 i art. 47 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o TK – dotyczy pozostającej poza kognicją Trybunału Konstytucyjnego sfery stosowania prawa. Tym samym, w omawianym zakresie należało odmówić nadania jej dalszego biegu. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podkreślał, że do jego kompetencji nie należy badanie zgodności danej ustawy z innymi ustawami i ocena występujących między nimi różnic; samo ich występowanie nie przesądza przy tym jeszcze automatycznie o niekonstytucyjności przepisów określonej ustawy (zob. np. orzeczenie TK z 23 września 1997 r., K 25/96, OTK ZU nr 3-4/1997, poz. 36 i wskazane tam orzecznictwo TK). Zadaniem Trybunału nie jest też orzekanie o celowości i zasadności przyjętych przez parlament rozwiązań prawnych. Wybór wartości determinujących określone rozwiązanie legislacyjne należy do ustawodawcy i zasadniczo Trybunał Konstytucyjny opowiada się za swobodą tego podmiotu w określeniu hierarchii celów i w preferowaniu danych wartości czy środków służących ich realizacji. Granice swobody tego wyboru określają zasady i przepisy konstytucyjne, Trybunał może zaś badać, czy stanowiąc prawo, ustawodawca przestrzegał tych zasad i przepisów (zob. wyrok pełnego składu TK z 20 lutego 2002 r., K 39/00, OTK ZU nr 1/A/2002, poz. 4). W związku z powyższym za oczywiście bezzasadne należy uznać twierdzenie skarżących, że rozbieżność procedury w postępowaniach cywilnych, karnych, administracyjnych i przed sądami administracyjnymi zamyka drogę sądową dochodzenia naruszonych praw i wolności. Tym samym, na podstawie art. 49 w zw. z art. 36 ust. 3 ustawy o TK, należało odmówić analizowanej skardze nadania dalszego biegu.