II OZ 1251/25

II OZ 1251/25 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2025-09-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-07-29
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Tomasz Zbrojewski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Wstrzymanie wykonania aktu
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżone postanowienie i wstrzymano wykonanie
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 61 par. 3, art. 188, art. 197 par. 2, art. 193
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski po rozpoznaniu w dniu 3 września 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia S. [...] w G. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 8 lipca 2025 r., sygn. akt II SA/Gd 334/25 odmawiające wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi S. [...] w G. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 marca 2025 r., nr WOP.7721.233.2024.GD w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i wstrzymać wykonanie punktów 2 i 3 zaskarżonej decyzji Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 marca 2025 r., nr WOP.7721.233.2024.GD.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku postanowieniem z 8 lipca 2025 r., sygn. akt II SA/Gd 334/25, po rozpoznaniu wniosku S. [...] w G. (skarżący), odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (WINB) z 17 marca 2025 r., nr WOP.7721.233.2024.GD.
Sąd podał, że skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, złożył skargę "w części dotyczącej punktu 2 i 3 decyzji" WINB z 17 marca 2025 r., którą organ ten w punkcie 1 uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w [...] i udzielił pozwolenia na użytkowanie przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych inwestycji "Przebudowa i rozbudowa Sądu Rejonowego w [...] (etap I) przy ul. [...] w [...], [...]". W zaskarżonym punkcie 2 decyzji WINB zobowiązał inwestora do wykonania w terminie do 31 grudnia 2025 r. robót budowlano-instalacyjnych w zakresie oddymiania, sygnalizacji pożaru, instalacji nagłaśniania, elektrycznych w celu dostosowania klatki schodowej K7 w budynku A, stanowiącej drogę ewakuacyjną z budynku łącznika C, zgodnie z założeniami zawartymi w projekcie architektoniczno-budowlanym, zatwierdzonym decyzją Prezydenta Miasta [...] z 22 maja 2023 r. Natomiast w zaskarżonym punkcie 3 decyzji WINB zobowiązał inwestora do dostosowania w terminie do 31 grudnia 2025 r. balustrad klatki schodowej K7 budynku A do zgodności z przepisami § 71 ust. 4, § 298, § 306 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w uzgodnieniu z Miejskim Konserwatorem Zabytków. Uzasadniając złożony wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji w zaskarżonej części, strona wskazała, że wykonanie decyzji w zaskarżonym zakresie niesie za sobą istotne ryzyko powstania poważnego uszczerbku majątkowego po stronie skarżącego. Strona skarżąca wskazała także, że wykonanie obowiązków nałożonych w pkt 2 i 3 decyzji jest niemożliwe w zakreślonym terminie, a ewentualne postępowanie egzekucyjne w administracji i wiążące się z tym grzywny w celu przymuszenia lub wykonanie zastępcze, obciążyłyby budżet skarżącego, będącego instytucją publiczną. Tym samym ewentualne kary pieniężne lub koszty przymusowego wykonania nałożonych obowiązków musiałyby zostać pokryte ze środków publicznych. Skutkowałoby to realnym uszczerbkiem w mieniu publicznym, gdyż środki finansowe przeznaczone na działalność sądu, tj. na realizację zadań z zakresu wymiaru sprawiedliwości, zostałyby uszczuplone w związku z koniecznością poniesienia nieproduktywnych wydatków egzekucyjnych. Strona skarżąca podniosła, że obowiązki określone w zaskarżonych punktach 2 i 3 decyzji są niewykonalne z obiektywnych względów technicznych i organizacyjnych, w tym konieczności kaskadowego wykonania etapów z uwagi na konieczność ciągłego wykonywania funkcji sądu, zwłaszcza na obecnym etapie zaawansowania inwestycji budowlanej. Zdaniem skarżącego wymogi decyzji są de facto oderwane od aktualnego etapu inwestycji. Nawet przy dochowaniu najwyższej staranności skarżący nie ma fizycznej, ani organizacyjnej możliwości wykonania spornej decyzji w zakresie punktu 2 i 3. W ocenie strony skarżącej nałożone obowiązki są sprzeczne z uzgodnieniem dokonanym z Komendantem Państwowej Straży Pożarnej.
Sąd, rozpoznając wniosek strony skarżącej o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w kontekście przesłanek z art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a.") stwierdził, że wobec braku stosownej argumentacji nie zasługuje on na uwzględnienie. W niniejszej sprawie strona skarżąca nie wskazała bowiem okoliczności pozwalających na wstrzymanie wykonania "postanowienia", uzasadniając wniosek brakiem możliwości wykonania spornych obowiązków w terminie, zaplanowaną kolejnością wykonywania prac i ryzykiem uszczerbku majątkowego po stronie skarżącego, będącego podmiotem publicznym, w wyniku ewentualnego postępowania egzekucyjnego w administracji. Sąd zauważył, że należy pamiętać, że w art. 61 § 3 p.p.s.a. chodzi o taką szkodę (majątkową, a także niemajątkową), która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego lub wyegzekwowanego świadczenia, ani też nie będzie możliwe przywrócenie do stanu pierwotnego. Niebezpieczeństwa wyrządzenia szkody tego rodzaju we wniosku nie wykazano, ograniczając się do ogólnikowego wskazania na wysokie koszty wykonania decyzji w zaskarżonym zakresie, a także na okoliczność braku wykonalności nałożonych obowiązków ze względów technicznych i organizacyjnych. Ta ostatnia kwestia, w ocenie Sądu, nie może być jednak przedmiotem oceny w ramach rozstrzygania o tzw. ochronie tymczasowej na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. Nie uzasadniono też, że realizacja nakazanych stronie skarżącej robót budowlanych może prowadzić do trudnych do odwrócenia skutków, przed których wystąpieniem należy ochronić stronę wnioskującą, wstrzymując wykonanie decyzji. Nie można też pominąć, że organ nałożył na skarżącego obowiązki określone zaskarżoną decyzją w związku ze stwierdzeniem niespełniania zasad bezpieczeństwa przeciwpożarowego i ewakuacyjnego. Zapewnienie zaś bezpieczeństwa użytkowania obiektu użyteczności publicznej powinno być w danej sytuacji priorytetem. Bez znaczenia w świetle przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. jest też okoliczność, czy inwestycja jest finansowana ze środków publicznych, czy prywatnych inwestora.
Zażalenie na powyższe postanowienie złożył skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając naruszenie:
1. art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędne uznanie, że skarżący nie uprawdopodobnił zaistnienia przesłanek wstrzymania wykonania decyzji, podczas gdy skarżący wykazał, że wykonanie obowiązków nałożonych w pkt 2 i 3 decyzji jest niewykonalne w zakreślonych w decyzji terminach, co w konsekwencji może doprowadzić do przymusowego wyegzekwowania nałożonych obowiązków, skutkujące niebezpieczeństwem wyrządzenia znacznej szkody i spowodowania trudnych do odwrócenia skutków;
2. art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, polegające na zaniechaniu przez Sąd I instancji pełnej i wyczerpującej oceny okoliczności przedstawionych we wniosku, w szczególności okoliczności dotyczących braku technicznych możliwości wykonania obowiązków nałożonych w pkt 2 i 3 zaskarżonej decyzji w terminach określonych w decyzji, a w konsekwencji błędne uznanie, że skarżący nie uprawdopodobnił zaistnienia przesłanek określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a.
Skarżący wniósł: o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i wstrzymanie wykonania decyzji, zgodnie z wnioskiem skarżącego; względnie, o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania; zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa wg norm przepisanych; o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu w postaci protokołu ustaleń z czynności kontrolno-rozpoznawczych Komendy Miejskiej PSP w [...] z 30 kwietnia 2025 r. (znak: PPZ.52800.7.2025.2.PK), na fakt: wykonania rozwiązań zamiennych wskazanych w postanowieniu Pomorskiego Komendanta Wojewódzkiego PSP z 9 sierpnia 2024 r. (WPZ.52840.194.2024.3.KK), wykazania, że niezastosowanie się do pkt 2 i 3 zaskarżonej decyzji w oznaczonym terminie nie rodzi zagrożenia dla bezpieczeństwa użytkowników obiektu, ponieważ zastosowane rozwiązania zamienne są sprawne, zatwierdzone i wdrożone, a tym samym wstrzymanie wykonania decyzji nie naruszy bezpieczeństwa użytkowania obiektu.
W uzasadnieniu środka zaskarżenia strona podniosła, że Sąd I instancji pominął istotne elementy stanu faktycznego i dokumenty złożone wraz ze skargą (umowa z 21 grudnia 2023 r. dotycząca budowy skrzydła E Sądu Rejonowego w [...]), które uprawdopodabniają obiektywną niewykonalność decyzji w wyznaczonym terminie. W ocenie skarżącego, skoro wykonanie obowiązków objętych decyzją WINB jest obiektywnie niemożliwe, to ich wymuszanie prowadzi wprost do wyrządzenia znacznej szkody, w szczególności nałożenia grzywien czy też wdrożenia wykonania zastępczego. Sama ewentualność uzyskania zwrotu wydatkowanych środków po latach, w drodze odrębnego i często długotrwałego postępowania sądowego, nie eliminuje szkody. Szkoda powstaje z chwilą dokonania nieodwracalnego wydatku z majątku publicznego, sfinansowanego "kosztem" realizacji przypisanych zadań publicznych. Skarżący zauważył, że inwestycja polegająca na przebudowie i rozbudowie budynku Sądu Rejonowego w [...] realizowana jest w etapach. Etap I dotyczy robót budowlanych wykonywanych w budynkach B,C i D, natomiast Etap II dotyczy budynku A. Zobowiązania zawarte w pkt 2 i 3 decyzji związane są z kwestią zapewnienia bezpiecznej ewakuacji z pomieszczeń budynku C. Ewakuacja z budynku C prowadzi częściowo do budynku A, który będzie stanowił odrębną strefę pożarową, a następnie przez klatkę schodową K3 (klatka w części dokumentacji oznaczana jest jako klatka K7). Klatka zostanie przebudowana w ramach realizacji Etapu II, co wynika zresztą z treści samej decyzji. Prace związane z przebudową klatki schodowej K3 (K7) są jednym z elementów całości robót, określonych w etapie II inwestycji, których nie można rozpatrywać w oderwaniu od innych prac. W klatce schodowej przewidziano między innymi instalacje sterowania oddymianiem za pomocą klap dymowych w dachu oraz wentylatorów nawiewu kompensacyjnego umieszczonych w kondygnacji piwnicy. Napowietrzanie klatki schodowej K7 odbywać się będzie z poziomu kondygnacji piwnicy poprzez czerpnie powietrza zlokalizowane na elewacji budynku (kondygnacja parteru). Wykonanie prac związanych z napowietrzaniem klatki schodowej K7 powinno być poprzedzone szeregiem prac budowlanych przewidzianych w Etapie II inwestycji (wykonaniem projektowanych wyburzeń - również częściowo stropów, podbicie fundamentów ścian nośnych w technologii jet-grouting, wykonaniem szachtu wentylacyjnego pomiędzy parterem a piwnicą, wykonanie czerpni powietrza w ścianie zewnętrznej na poziomie kondygnacji parteru, wykonaniem docelowych instalacji elektrycznych oraz teletechnicznych). Realizacja przedmiotowych robót w ramach Etapu II wynika z obiektywnych uwarunkowań technicznych, które uniemożliwiają ich wykonanie na wcześniejszym etapie. Przebudowa budynku A, która obejmuje między innymi klatkę schodową K7 rozpocznie się po realizacji prac obecnie wykonywanych (budowy skrzydła E Sądu Rejonowego w [...]). W kondygnacjach podziemnych skrzydła E znajdą się archiwa ksiąg wieczystych, które obecnie znajdują się w części podziemnej skrzydła budynku A (II etap inwestycji), do których prowadzi między innymi klatka K7. Przeniesienie akt do budowanego obecnie skrzydła E umożliwi rozpoczęcie prac przewidzianych etapem II budowy. W związku z powyższym inwestor przyjmuje, że realizacja etapu II budowy nastąpi nie wcześniej niż w I kwartale 2027 r. Strona podkreśliła także, że wprowadzenie zadania do planu wydatków majątkowych może nastąpić na podstawie zaakceptowanego programu inwestycji budowlanej, zgodnie z przepisami rozporządzenia "Rady Ministrów z dnia 2 grudnia 2010 r.". Zgodnie z § 4 Rozporządzenia dysponenci mogą podjąć decyzję o ujęciu finansowania inwestycji ze środków budżetu państwa w materiałach do projektu ustawy budżetowej. Wprowadzenie prac przewidzianych w pkt 2 i 3 decyzji, do planu wydatków majątkowych apelacji [...] może nastąpić w pierwszym kwartale 2026 r. W odróżnieniu od spółek prawa handlowego, czy innych podmiotów komercyjnych, jednostki budżetowe nie dysponują autonomią finansową, nie mogą korzystać z linii kredytowych ani dowolnie kształtować strumienia wydatków inwestycyjnych. W przeciwieństwie do tych podmiotów nie mogą przedstawić analizy płynnościowej, bilansów lub zestawienia finansowe w celu uprawdopodobnienia szkody. Środki budżetowe są celowe, ściśle oznaczone i podlegają reżimowi ustawy o finansach publicznych. Co więcej, z natury rzeczy jednostki publiczne wykonują wyłącznie zadania publiczne, nie gromadzą oszczędności, dochody natychmiast odprowadzają na rachunek budżetu Skarbu Państwa.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zażalenie jest zasadne.
Zgodnie z art. 61 § 1 p.p.s.a., wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Stosownie zaś do art. 61 § 3 p.p.s.a., po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba, że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaszły podstawy do udzielenia stronie skarżącej ochrony tymczasowej we wnioskowanym zakresie. Sąd miał przy tym na uwadze okoliczności przedstawione w złożonym środku zaskarżenia, które nie zostały szczegółowo wyeksponowane w uzasadnieniu wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji, a mianowicie, że ze względu na etapowanie inwestycji i konieczny do wykonania zakres prac przewidziany w II Etapie, nie jest możliwe wykonanie nałożonych obowiązków w zakreślonym do dnia 31 grudnia 2025 r. terminie. Sąd miał także na względzie stanowisko Komendant Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w [...] zawarte w protokole ustaleń z czynności kontrolno-rozpoznawczych z dnia 30 kwietnia 2025 r., znak: PPZ.52800.7.2025.2.PK. Zastrzec przy tym należy, że uwzględnienie tego stanowiska, nie oznacza, że obowiązek zawarty w punktach 2 i 3 zaskarżonej decyzji jest niezasadny. Na tym etapie postępowania sądowego (w postępowaniu wpadkowym) sąd administracyjny nie może wchodzić w "meritum" sprawy, dokonywać jakiegokolwiek przesądu. Odwołanie się do tego stanowiska było jednak pożądane, gdyż Sąd I instancji w uzasadnieniu swojego postanowienia wskazał, że "organ nałożył na skarżącego obowiązki określone zaskarżoną decyzją w związku ze stwierdzeniem niespełniania zasad bezpieczeństwa przeciwpożarowego i ewakuacyjnego. Zapewnienie zaś bezpieczeństwa użytkowania obiektu użyteczności publicznej powinno być w danej sytuacji priorytetem.". Strona skarżąca uprawdopodobniła, że zachodzi ryzyko wstąpienia niebezpieczeństwa, o którym mowa w analizowanym przepisie, co przemawia za pozytywnym rozpoznaniem przedmiotowego wniosku.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 197 § 2 oraz art. 61 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.
Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o zwrocie kosztów postępowania, ponieważ przepisy p.p.s.a. nie przewidują możliwości orzeczenia co do zwrotu kosztów w postępowaniu zażaleniowym. W myśl art. 209 p.p.s.a. o zwrocie kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. Przepisy art. 203 i art. 204 p.p.s.a., które regulują kwestię zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, nie mają jednak zastosowania do postępowania toczącego się na skutek zażalenia, na co wskazuje zakres odesłania zawartego w art. 197 § 2 p.p.s.a.