II OZ 1155/25

II OZ 1155/25 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2025-08-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-07-11
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Tomasz Zbrojewski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 741/23 - Wyrok WSA w Warszawie z 2025-03-06
II OZ 1903/25 - Postanowienie NSA z 2025-12-09
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżone postanowienie
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski po rozpoznaniu w dniu 19 sierpnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia M. W. i D. W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 marca 2025 r., sygn. akt VII SA/Wa 741/23 odmawiające sporządzenia uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 marca 2025 r., sygn. akt VII SA/Wa 741/23 w sprawie ze skargi B. Ż. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 stycznia 2023 r., znak: DOA.7110.327.2022.AFI w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 18 marca 2025 r., sygn. akt VII SA/Wa 741/23, odmówił M. W. i D. W. (dalej również jako "wnioskodawcy") sporządzenia uzasadnienia wyroku tego Sądu z dnia 6 marca 2025 r., o wskazanej sygnaturze akt, oddalającego skargę B. Ż. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (GINB) z dnia 23 stycznia 2023 r., znak: DOA.7110.327.2022.AFI, w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.
Sąd podał, że M. W. i D. W. wnioskami z dnia 13 marca 2025 r. (data nadania w UP) zwrócili się o sporządzenie uzasadnienia powyższego wyroku zapadłego na rozprawie w dniu 6 marca 2025 r.
Sąd powołał się na art. 141 § 2, art. 32, art. 33 § 1 i 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a.") oraz zauważył, że z akt administracyjnych sprawy wynika, że organ odwoławczy zawiadomił strony postępowania, występujące przed organem administracji publicznej, o wydaniu zaskarżonej decyzji - przez obwieszczenie. Skoro doręczenie decyzji nastąpiło w trybie art. 49a kpa przez obwieszczenie z uwagi na to, że w postępowaniu administracyjnym w niniejszej sprawie występowało więcej niż 20 stron postępowania, to zgodnie z przepisem art. 33 § 1a p.p.s.a. osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym i nie wniosła skargi, a wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony, tylko wtedy, jeżeli przed rozpoczęciem rozprawy złożyła wniosek o przystąpienie do postępowania sądowego. Ponieważ M. W. i D. W. nie złożyli przed rozpoczęciem rozprawy, tj. do dnia 6 marca 2025 r. do akt sądowych sprawy wniosku o przystąpienie do niniejszego postępowania sądowego, dlatego nie zostali oni dopuszczeni do udziału w sprawie w charakterze uczestników postępowania i postępowanie sądowe toczyło się bez ich udziału. W ocenie Sądu, uznać należało, że wniosek o sporządzenie uzasadnienia wyroku wydanego w niniejszej sprawie nie pochodzi od strony postępowania sądowoadministracyjnego. Okoliczność ta uzasadniała odmowę sporządzenia uzasadnienia.
Zażalenie na powyższe postanowienie złożyli wnioskodawcy zarzucając naruszenie: 1) art. 141 § 2 w zw. z art. 33 § 1, 1 a i 1b p.p.s.a., poprzez bezzasadne przyjęcie, że nie są oni uczestnikami postępowania sądowego na prawach strony; 2) art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez wydanie postanowienia przez asesor powołaną na to stanowisko na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa ukształtowanej w trybie określonym przepisami ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz niektórych innych ustaw, która swym postępowaniem potwierdza, że nie spełnia wymogu niezależności, bezstronności i niezawisłości.
W uzasadnieniu środka zaskarżenia wnioskodawcy wskazali, że mają status uczestników postępowania sądowego z mocy prawa, na podstawie art. 33 § 1 p.p.s.a., jako strony decyzji GINB z dnia 23 stycznia 2023 r. będącej przedmiotem skargi. Znajduje to potwierdzenie m.in. w: - treści załącznika do zarządzenia Przewodniczącego Wydziału VII WSA z dnia 6 kwietnia 2023 r., w którym zostali wskazani uczestnicy postępowania (osoby uznane za strony zaskarżonej decyzji GINB); - zdjęciu z wokandy rozprawy wyznaczonej na 22 listopada 2023 r. z uwagi na niezawiadomienie uczestników postępowania (zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału VII WSA z dnia 21 listopada 2023 r.); - doręczeniu im zawiadomienia o rozprawie wyznaczonej na 25 czerwca 2024 r. z odpisami skargi i odpowiedzi na skargę. Wnioskodawcy podnieśli, że po tej rozprawie (odroczonej z uwagi na potrzebę ustalenia następców prawnych po zmarłych uczestnikach postępowania) nie doręczono im postanowienia o odmowie dopuszczenia do udziału w sprawie, wydanego w trybie art. 33 § 1b p.p.s.a. Nie powiadomiono ich, że na innej podstawie zostali pozbawieni statusu uczestników postępowania i aby ponownie uzyskać taki status należy złożyć wniosek przed kolejną rozprawą. Wnioskodawcy zauważyli również, że w przypadku, o którym mowa w art. 33 § 1a, organ zawiadamia o przekazaniu skargi wraz z odpowiedzią na skargę przez obwieszczenie w siedzibie organu i na jego stronie internetowej oraz w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, pouczając o treści tego przepisu (art. 54 § 4 p.p.s.a.). Na stronie internetowej Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego nie zamieszczono takiego zawiadomienia i pouczenia. Okoliczność ta wskazana była w piśmie mieszkańców budynku przy ul. [...] w [...] do WSA z dnia 15 listopada 2023 r. Po złożeniu tego pisma rozprawa wyznaczona na 22 listopada 2023 r. została zdjęta z wokandy (właśnie z uwagi na niezawiadomienie uczestników postępowania). Z tego też względu art. 33 § 1a p.p.s.a. nie powinien być stosowany. Wnioskodawcy podnieśli, że artykuł 49a dodano do kpa ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw. Weszła ona w życie 1 czerwca 2017 r., ale do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy kpa w brzmieniu dotychczasowym (art. 16 ustawy nowelizującej). Postępowanie w sprawie, w której GINB wydał zaskarżoną decyzję, zostało wszczęte w 2013 r. Natomiast decyzją GINB z dnia 22 marca 2017 r. sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji w trybie art. 138 § 2 kpa. Przyjmując nawet pogląd, że decyzja kasacyjna powoduje, że zaczyna się nowe postępowanie to i tak art. 49a kpa nie powinien być stosowany. W ocenie wnioskodawców, postępowanie asesor, która wydała postanowienie zmierza do wyeliminowania ich i ponad 200 innych osób z postępowania sądowego, a w konsekwencji do niepodważenia zaskarżonej decyzji GINB. Od kiedy została sędzią sprawozdawcą na początku 2025 r. usiłuje pozbawić ich statusu uczestników postępowania, nie wiadomo na jakiej podstawie i w jakim trybie, nie informując ich o tym. W efekcie nie zostali oni zawiadomieni o rozprawie w dniu 6 marca 2025 r., na której rozpoznano sprawę. Teraz odmawia sporządzenia uzasadnienia wyroku, uniemożliwiając jego zaskarżenie. Dodatkowo wnioskodawcy zauważyli, że na podstawie wyroku NSA z dnia 13 października 2016 r., sygn. akt II OSK 3356/14, zostali uznani za strony postępowania. Działalność asesor Niny Beczek doprowadziła de facto do anulowania tego wyroku.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zażalenie jest zasadne.
Na wstępie odnosząc się do najdalej idącego zarzutu naruszenia art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, który zmierza w gruncie rzeczy do wykazania, że w niniejszej sprawie zaistniała przesłanka nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a (nieważność postępowania zachodzi jeżeli skład sądu orzekającego był sprzeczny z przepisami prawa albo jeżeli w rozpoznaniu sprawy brał udział sędzia wyłączony z mocy ustawy), stwierdzić należy, że nie zasługiwał on na uwzględnienie. W tym miejscu zaakcentowania wymaga, że w pojęciu "skład sądu" mieści się także i to, czy w składzie orzekającym bierze udział uprawniony sędzia/asesor sądowy.
Kwestia udziału w składzie sądu sędziego lub asesora powołanego na stanowisko na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa ukształtowanej w trybie określonym przepisami ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2018 r. poz. 3) była kilkakrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. Otóż, tutejszy Sąd w wyroku z dnia 5 lipca 2022 r., sygn. akt II OSK 249/22, powołując się na liczne orzeczenia NSA, podniósł, że sam fakt udziału w powołaniu na urząd sędziego (odpowiednio asesora sądowego) w procedurze przed Krajową Radą Sądownictwa ukształtowaną w trybie określonym przepisami ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o KRS, a priori nie przesądza o wadliwości postępowania. W szczególności fakt wyłonienia kandydata na sędziego lub asesora przez tak ukształtowaną Krajową Radę Sądownictwa nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności postępowania. W razie wątpliwości co do bezstronności i niezależności danego sędziego lub asesora konieczne jest zbadanie konkretnych faktów mających te wątpliwości uzasadniać w świetle okoliczności danej sprawy. NSA w wyroku z dnia 4 listopada 2021 r., sygn. akt III FSK 3626/21, zauważył, że sędzia sądu administracyjnego bądź asesor sądowy w wojewódzkim sądzie administracyjnym, powołany do sprawowania urzędu przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, jest sędzią Rzeczypospolitej Polskiej i sędzią europejskim w rozumieniu art. 2 i art. 19 ust. 1 Traktatu o Unii Europejskiej (Dz. U. z 2004 r. nr 90, poz. 864/30 ze zm.) oraz art. 6 ust. 1-3 TUE w związku z art. 47 Karty Praw Podstawowych (Dz. Urz.UE.C 303 z 14 grudnia 2007 r., s. 1), a także art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm.), także wówczas, gdy procedura poprzedzająca jego powołanie mogła być dotknięta wadami. Takie stanowisko co do konieczności badania ad casum przesłanki bezstronności i niezależności sędziego lub asesora sądowego podziela też Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę. Co istotne, wnoszący zażalenie nie podali okoliczności, które miałyby wskazywać na brak po stronie asesor sądowej niezależności, bezstronności i niezawisłości. Sądowi nieznane są również z urzędu takie okoliczności, które pozwalałyby twierdzić, że ww. asesor sądowa nie daje gwarancji tym przymiotom. Niezadowolenie z prowadzenia sprawy i czynności w niej podejmowanych nie są okolicznościami, które mogą świadczyć, że asesor sądowa nie dochowała standardu niezależności, bezstronności i niezawisłości. Tym bardziej, gdy z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika co legło u podstaw pominięcia określonych podmiotów w postępowaniu sądowym. Czym innym jest natomiast czy było to na gruncie sprawy zasadne.
Przechodząc do meritii, Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela kategorycznego stanowiska Sądu Wojewódzkiego, że wnioski M. W. i D. W. o sporządzenie uzasadnienia wyroku nie pochodzą od strony niniejszego postępowania sądowego, wobec czego należało odmówić sporządzenia uzasadnienia wyroku. Stwierdzenie to zostało wyrażone przez Sąd I instancji co najmniej przedwcześnie.
Z załącznika do zarządzenia wstępnego i samego zarządzenia wstępnego z dnia 6 kwietnia 2023 r. wynika, że oprócz skarżącej i organu, jako uczestników postępowania potraktowano wymienione w załączniku pod poz. od 1 do 247 podmioty. Zarządzeniem sędziego sprawozdawcy z dnia 17 października 2023 r. pominięto w niniejszym postępowaniu sądowym uczestników postępowania wskazanych w załączniku do zarządzenia z dnia 6 kwietnia 2023 r., z wyjątkiem inwestora – S. [...] w W.. Zarządzeniem z dnia 19 października 2023 r. sprawa została skierowana na rozprawę na dzień 22 listopada 2023 r. W dniu 17 listopada 2023 r. wpłynęło do WSA w Warszawie pismo mieszkańców budynku przy ul. [...] w [...] z dnia 15 listopada 2023 r. (wg załączonej listy), w tym wnioskodawców, w którym wskazali oni, że popierają skargę B. Ż. na decyzję GINB z dnia 23 stycznia 2023 r., że nie otrzymali zawiadomienia o rozprawie, że o przekazaniu skargi do Sądu nie ma też zawiadomienia na stronie internetowej GUNB. Zarządzeniem z dnia 21 listopada 2023 r. zdjęto sprawę z wokandy posiedzenia jawnego wyznaczonego na dzień 22 listopada 2023 r. z uwagi na niezawiadomienie wszystkich uczestników postępowania o terminie rozprawy. Zarządzeniem z dnia 17 kwietnia 2024 r. ponownie skierowano sprawę na rozprawę na dzień 25 czerwca 2024 r. uwzględniając skarżącą, organ, pełnomocnika S. oraz pozostałych uczestników postępowania zgodnie z załącznikiem do zarządzenia wstępnego, z wyjątkiem A. M. Na rozprawie w dniu 25 czerwca 2024 r. Sąd postanowił o odroczeniu rozprawy z uwagi na ujawnioną okoliczność śmierci niektórych uczestników postępowania. W toku dalszego postępowania sądowego Sąd podejmował kroki celem ustalenia następców prawnych zmarłych, jak również kręgu uczestników postępowania. Zarządzeniem z dnia 16 stycznia 2025 r. asesor sądowa uznała, że uczestnikiem postępowania sądowego jest jedynie S. [...] w [...] - zgodnie z zarządzeniem z dnia 17 października 2023 r. Zarządzeniem z dnia 29 stycznia 2025 r. wyznaczono termin rozprawy na dzień 6 marca 2025 r., na który zawiadomiono skarżącą, organ i pełnomocnika S.. W dniu 6 marca 2025 r. zapadł wyrok oddalający skargę B. Ż. na decyzję GINB z dnia 23 stycznia 2023 r. Analiza akt sprawy, w tym wydanych zarządzeń z dnia 17 października 2023 r. i 16 stycznia 2025 r., nie pozwala zidentyfikować co legło u podstaw pominięcia określonych podmiotów jako uczestników postępowania na prawach strony. Rzuca się jedynie niekonsekwencja w działaniu Sąd I instancji przy procedowaniu niniejszej sprawy. Dopiero z zaskarżonego postanowienia wynika, dlaczego te, a nie inne podmioty zostały uznane za strony postępowania sądowego. Nie ma potrzeby ponownego przytaczania stanowiska Sądu I instancji w tym zakresie, jest ono przedstawione powyżej. Zauważyć natomiast trzeba, że uszło uwadze Sądu, że zwolnienie z obowiązku zapewnienia możliwości udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym wszystkim osobom, które miały status stron postępowania administracyjnego, nierozerwalnie jest związane z dyspozycją art. 54 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, w przypadku, o którym mowa w art. 33 § 1a (jeżeli przepis szczególny przewiduje, że strony postępowania przed organem administracji publicznej są zawiadamiane o aktach lub innych czynnościach tego organu przez obwieszczenie lub w inny sposób publicznego ogłaszania, osoba, która brała udział w postępowaniu i nie wniosła skargi, a wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony, jeżeli przed rozpoczęciem rozprawy złoży wniosek o przystąpienie do postępowania - dopisek NSA), organ zawiadamia o przekazaniu skargi wraz z odpowiedzią na skargę przez obwieszczenie w siedzibie organu i na jego stronie internetowej oraz w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, pouczając o treści tego przepisu. Akta sprawy (sądowe i administracyjne) nie potwierdzają, aby doszło do takiego zawiadomienia w rozumieniu art. 54 § 4 p.p.s.a. Wnioskodawcy twierdzą, że o przekazaniu skargi do Sądu nie ma zawiadomienia na stronie internetowej GUNB. Bez ustalenia, czy do takiego zawiadomienia i w którym momencie doszło, Sąd I instancji nie mógł skutecznie powołać się na dyspozycję art. 33 § 1a p.p.s.a. Zaskarżone postanowienie podlega zatem uchyleniu wobec zasadności zarzutu naruszenia art. 141 § 2 w zw. z art. 33 § 1a p.p.s.a.
Ponownie zajmując się sprawą Sąd I instancji ustali, czy doszło do zawiadomienia, o którym mowa w art. 54 § 4 p.p.s.a., rozważy przy tym, czy art. 49a kpa mógł mieć zastosowanie, w świetle argumentacji zawartej w treści uzasadnienia zażalenia, jeśli tak, oceni, czy pismo z dnia 17 listopada 2023 r. (karta - 77 akt sądowych) mogło stanowić wniosek M. W. i D. W. o dopuszczenie do udziału w trybie art. 33 § 1a p.p.s.a., który nie został w odpowiednim momencie rozpoznany, a nierozpoznanie którego nie powinno rodzić negatywnych skutków dla ww. wnioskodawców. Sąd będzie miał także na względzie, że wnioskodawcy pozostawali w przekonaniu, że przysługuje im status uczestników postępowania, o czym świadczą wydane w sprawie zarządzenia.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.