II OZ 1123/14

II OZ 1123/14 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2014-10-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2014-10-16
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Czerwiński /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Wstrzymanie wykonania aktu
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 1380/14 - Wyrok WSA w Warszawie z 2015-01-23
II OSK 976/15 - Wyrok NSA z 2017-01-12
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono zażalenie
Powołane przepisy
Dz.U. 2012 poz 270
art. 61 par 3, 188, 184 w zw z art 197 par 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Dz.U. 2013 poz 267
art. 155
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński po rozpoznaniu w dniu 30 października 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia M. S. W. - Dzielnicy U. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 września 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 1380/14 odmawiające wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi M. S. W. – Dzielnicy U. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2014 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych prac postanawia: oddalić zażalenie
Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 4 września 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 1380/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi M. S. W. – Dzielnicy U. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2014 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych prac.
Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że M. S. W. - Dzielnica U. (dalej jako skarżąca) złożyło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2014 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z dnia [...] marca 2014 r., nr [...], nakazującą stronie skarżącej wykonanie umocowania skarpy w strefie powstałego jej obsunięcia wraz z zabezpieczeniem uszkodzonych miejsc parkingowych, w sposób wskazany w przedłożonej ekspertyzie geotechnicznej "Uszkodzeń skarpy kanału K. w rejonie ul. M. w W." opracowanej przez G. Sp. z o. o., w terminie 3 miesięcy od dnia kiedy decyzja stanie się ostateczna.
Jednocześnie skarżąca wystąpiła z wnioskiem o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji wskazując, że wyznaczony 3 miesięczny termin jest zbyt krótki na wykonanie wskazanych napraw, bowiem konieczne jest przeprowadzenie konkursu ofert na opracowanie dokumentacji projektowo - kosztorysowej, a następnie, w trybie zamówienia publicznego, wyłonienie wykonawcy. Czas wykonania projektu, postępowanie przetargowe oraz prace remontowe (które strona skarżąca szacuje na kwotę 1 000 000 zł) mogą trwać kilka miesięcy. Podniosła, że remont nie jest uwzględniony w budżecie miasta na 2014 r. Wskazała, że wykonanie prac wiązałoby się z przeznaczeniem środków finansowych publicznych na naprawę urządzenia wodnego uszkodzonego wskutek działań podmiotów prywatnych. Zatem strona skarżąca, jako pomiot finansów publicznych nie może przeznaczyć środków finansowych nieprzewidzianych w budżecie na finansowanie inwestycji w nim nie planowanych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ w ocenie Sądu nie zostały przez stronę skarżącą wykazane przesłanki z art. 61 § 3 P.p.s.a. uzasadniające wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Przede wszystkim strona skarżąca nie wyjaśniła, która z przesłanek ujętych w ww. przepisie zachodzi w przedmiotowej sprawie, a mianowicie nie wskazała, czy chodzi o niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody, czy też spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, ani tym bardziej nie doprecyzowała, na czym miałaby polegać owa szkoda bądź trudne do odwrócenia skutki.
Sąd I instancji podniósł, że strona skarżąca wskazała jedynie, że wykonanie umocowania skarpy w strefie powstałego jej obsunięcia wraz z zabezpieczeniem uszkodzonych miejsc parkingowych powinien wykonać inny podmiot - inwestor oraz, że nie może przeznaczyć środków finansowych nieprzewidzianych w budżecie na finansowanie inwestycji w nim nie planowanych, a ten remont nie został uwzględniony w budżecie miasta na 2014 r.
W ocenie Sądu I instancji, strona skarżąca nie poparła swoich twierdzeń żadnymi dowodami, np. dokumentem w postaci bilansu z wykonania budżetu za poprzedni rok, budżetu planowanego na kolejny rok lub innych. Sąd podkreślił, że nie jest mu znana z urzędu sytuacja budżetowa skarżącej, a nadto, Sąd nie jest zobowiązany, rozpoznając wniosek o wstrzymanie wykonania, do przeprowadzania z urzędu postępowania dowodowego w tym zakresie. W oparciu o lakoniczne sformułowania wniosku Sąd I instancji uznał, że nie może dokonać oceny, czy nałożony obowiązek wykonania określonych prac, w kontekście nieznanych Sądowi możliwości finansowych strony skarżącej, rzeczywiście będzie na tyle dotkliwa, że może doprowadzić do powstania niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków.
Sąd zaznaczył, że obowiązkiem wnioskodawcy jest wykazanie, że na skutek poniesionych nakładów finansowych grozi mu szkoda, której rozmiary przekraczają zwykłe następstwa pokrycia wydatków związanych z wykonaniem określonych decyzją obowiązków.
W uzasadnieniu skarżonego postanowienia Sąd zwrócił uwagę, że w ramach rozpatrzenia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji – należało ważyć dwa dobra. Pierwszym z nich był interes majątkowy strony skarżącej, w stosunku do której nakazano wykonanie określonych czynności. Drugim dobrem, które podlega ochronie było zagrożone życie i zdrowie ludzi oraz ich bezpieczeństwo, a także ich mienie, które w razie braku wykonania nakazanych przez organ prac, mogą być dotknięte skutkami zaniechań w zakresie wykonania umocowania skarpy z powodu jej obsunięcia oraz zabezpieczenia uszkodzonych miejsc parkingowych. Zestawienie tych dwóch wartości nakazuje jednoznacznie dać priorytet tej drugiej, gdyż życie i zdrowie ludzi oraz ich bezpieczeństwo stanowi wartość nadrzędną nad interesem majątkowym strony skarżącej.
W związku z powyższym Sąd I instancji uznał, że zastosowanie instytucji ochrony tymczasowej w niniejszej sprawie jest niezasadne.
Zażalenie na w.w. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 września 2014 r., wniosła skarżąca. Domagała się jego zmiany poprzez orzeczenie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2014 r.
Skarżąca ponownie wskazała jako przyczynę uzasadniającą wstrzymanie zaskarżonej decyzji niemożliwość dotrzymania terminu wskazanego w decyzji ze względu na procedury publicznoprawne związane z wydatkowaniem środków publicznych i ich ustalania w budżecie m.st. Warszawy. Zaznaczyła, że uchwała budżetowa jest szczególnym aktem prawnym zawierającym zadania planowane do wykonania w danym roku budżetowym wprowadzone do poszczególnych załączników. Jeżeli zadanie nie zostało ujęte w budżecie, to nie ma możliwości przedstawienia dowodu na tę okoliczność.
Skarżąca wskazała, że po złożeniu skargi na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...].05.2014 r. wprowadzono zmiany zarówno w budżecie m.st. Warszawy na 2014 r. uchwałą Rady m.st. Warszawy nr LXXXIX/2233/2014 z dnia 28 sierpnia 2014 r. w sprawie zmian w budżecie miasta stołecznego Warszawy i w Wieloletniej Prognozie Finansowej m.st. Warszawy uchwałą Rady m.st. Warszawy nr LXXXIX/2232/2014 r. z dnia 28 sierpnia 2014 r. w sprawie zmian w Wieloletniej Prognozie Finansowej m.st. Warszawy. Zmiany te spowodowały ujęcie w budżecie miasta stołecznego Warszawy wydatku majątkowego na 2014 r. na zadanie - przebudowa kanału K. wraz z jego częściowym ujęciem w rurociąg na odcinku od granicy m.st. W. do ul. M. Z uzasadnienia do uchwały wynika, że zadanie to wykonywane będzie w latach 2014-2015, i tak w roku 2014 przeznaczono na zadanie kwotę 65 000,00 zł. a w roku 2015 kwotę 1.215.541,00 zł.
Podkreślono, że zmiany w uchwałach budżetowych powodują, że wykonanie zaskarżonej decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...].05.2014r. staje się bezprzedmiotowe i sprzeczne zasadami celowego, oszczędnego i racjonalnego gospodarowania środkami publicznym.
Zdaniem skarżącej wyeliminowanie zagrożenia obsuwania skarp kanału K. nastąpi w sposób docelowy poprzez ujęcie jego części w rurociąg oraz zmniejszenie nachylenia skarp na dalszym, otwartym odcinku kanału. Dzięki czemu zapewniony zostanie swobodny przepływ wód opadowych a przez to zagwarantowanie bezpieczeństwa zdrowia i mienia mieszkańców. Poprzez budowę rurociągu zapewniona zostanie stateczność skarpy pod parkingiem, która obecnie zagrożona jest osunięciem. Naprawa osuwającej się skarpy prowadziłaby tylko do chwilowego rozwiązania problemu. Wydatkowanie środków publicznych na cel , który nie prowadzi do usunięcia zagrożenia obsuwania skarp kanału K. , w wysokości kwotowo zbliżonej do wydatku na docelowe rozwiązanie problemu prowadzi do wyrządzenia skarżącemu a tym samym mieszkańcom znacznej szkody.
W ocenie skarżącej niewątpliwie zasadnym jest przeznaczenie przez skarżącego środków publicznych na docelową przebudowę kanału K. i niedopuszczenie do ich nieracjonalnego wydatkowania na cele nie związane z racjonalną gospodarką wodną co miałoby miejsce w przypadku konieczności wykonania decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...].05.2014 r.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 61 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm.; dalej: P.p.s.a.), Sąd może, na wniosek skarżącego, wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia skarżącemu znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Orzekając o wstrzymaniu lub odmowie wstrzymania zaskarżonego aktu Sąd dokonuje oceny, czy w sprawie zaistniały przesłanki określone w art. 61 § 3 P.p.s.a.
Słusznie Sąd I instancji stwierdził, że powyższa ocena jest możliwa i zależy od argumentacji przedstawionej we wniosku złożonym przez stronę.
Wynika z tego, że wniosek powinien być wnikliwie uzasadniony. Argumentację wniosku należy poprzeć faktami oraz odnoszącymi się do nich dowodami, które uzasadniają wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu. Oczekując ochrony tymczasowej wnioskujący o nią powinien wykazać zaistnienie choć jednej z przesłanek określonych w art. 61 § 3 P.p.s.a., tj. niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Ponadto za prawidłowy należy uznać pogląd Sądu I instancji zawarty w skarżonym postanowieniu, że uzasadnienie wniosku powinno odnosić się do konkretnych zdarzeń (okoliczności) świadczących o tym, że w stosunku do wnioskodawcy wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest uzasadnione.
W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że przez znaczną szkodę lub trudne do odwrócenia skutki rozumie się taką szkodę, która nie będzie mogła zostać wynagrodzona przez późniejszy zwrot świadczenia lub nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do pierwotnego stanu (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 sierpnia 2006 r., I OZ 1144/06, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego argumenty przedstawione przez stronę skarżącą w zażaleniu nie powodują, że zaskarżone postanowienie zostało wydane wbrew przesłankom z art. 61 § 3 P.p.s.a.
Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że skarżąca nie wykazała w jaki sposób wykonanie zaskarżonej decyzji nakazującej umocnienie skarpy kanału spowoduje niebezpieczeństwo wystąpienia znacznej szkody czy też trudne do odwrócenia skutki. Zdaniem Sądu samo przeznaczenie środków na ten cel nie może być uznane za wyrządzenie szkody, a raczej za normalny skutek podjęcia działań związanych z realizacją określonych prac budowlanych. Ponadto Sąd I instancji podniósł, że skarżąca nie udokumentowała w jakiej sytuacji finansowej się znajduje i czy ten wydatek mógłby wywołać znaczną szkodę lub trudne do odwrócenia skutki. Dodatkowo skierował uwagę na fakt niedysproporcji dóbr chronionych poprzez udzielenie ochrony tymczasowej. Dobro w postaci ochrony życia i mienia mieszkańców nieruchomości przy których leży kanał i którym kanał zapewnia bezpieczeństwo przewyższa dobro organu, który zobowiązany jest do wydatkowania określonej nawet wysokiej kwoty na prace związane z zabezpieczeniem kanału. NSA podziela stanowisko przyjęte przez Sąd I instancji.
Faktem jest, że wykonanie zaskarżonej decyzji pociągnie za sobą określony wysoki wydatek, jednak nie mając wiedzy o sytuacji finansowej skarżącego trudno było stwierdzić czy wykonanie tej decyzji spowoduje takie uszczuplenie środków, które mogłoby zachwiać sytuacją finansową skarżącej. Nie mając choćby przesłanek do określenia sytuacji finansowej skarżącej trudno było orzec, że wykonanie decyzji spowoduje znaczną szkodę czy trudne do odwrócenia skutki.
Jak wskazała skarżąca, zarówno w skardze jak i w zażaleniu, powodem żądania wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji były procedury dysponowania środkami publicznymi. Podnoszono, że nie jest możliwe wydatkowanie środków budżetowych na zadanie nie ujęte w budżecie, który stanowi jedyną podstawę ich wydatkowania.
Argumentacja ta jakkolwiek słuszna, zdaniem NSA, w postępowaniu dotyczącym wstrzymania wykonania decyzji nie może odnieść zamierzonego skutku. Brak możliwości dysponowania środkami budżetowymi na cel wynikający z zaskarżonej decyzji nie jest ani szkodą ani trudnymi do odwrócenia skutkami. Jednakże powoduje, że wykonanie decyzji nie jest możliwe z przyczyn leżących poza samą decyzją.
Jak wynika z zażalenia skarżąca podjęła stosowne działania – podjęła uchwały o wprowadzeniu zmian do budżetu, które pozwoliły wykonać obowiązek nałożony zaskarżoną decyzją. Tym samym przeszkoda, na którą konsekwentnie wskazywała skarżąca, przestała istnieć.
Zdaniem NSA warto w tym miejscu przywołać treść art. 61 § 4 P.p.s.a., który stanowi, że postanowienia w sprawie wstrzymania aktu lub czynności wydane, na podstawie § 2 i 3, sąd może zmienić lub uchylić w każdym czasie w razie zmiany okoliczności.
Mając na uwadze prawidłowość rozstrzygnięcia oraz argumentacji przyjętej przez Sąd I instancji w zaskarżonym postanowieniu na podstawie okoliczności sprawy istniejących w chwili jego wydawania, NSA stwierdza, że w niniejszej sprawie wystąpiła zmiana okoliczności, która wskazuje na możliwość zmiany zaskarżonego postanowienia - z istoty swej poprawnego. Sąd I instancji nie miał wiedzy o wydaniu przez Radę Miasta Stołecznego Warszawy uchwał zmieniających plan budżetowy i przewidujących realizację zaskarżonej decyzji w inny sposób. Zdaniem skarżącej przyjęte rozwiązanie jest bardziej racjonalne, gdyż eliminuje skutecznie problem osuwania skarpy, a przez to wpływa na poprawę bezpieczeństwa życia i mienia mieszkańców. Prowadzi tez do lepszego wykorzystania środków publicznych.
Jak wynika bowiem z treści zażalenia Miasto Stołeczne Warszawa wprowadziło zmiany w swoim budżecie. Na mocy uchwały Rady m.st. Warszawy nr LXXXIX/2233/2014 z dnia 28 sierpnia 2014 r. w sprawie zmian w budżecie miasta stołecznego Warszawy i uchwały Rady m.st. Warszawy nr LXXXIX/2232/2014 z dnia 28 sierpnia 2014 r. w sprawie zmian w Wieloletniej Prognozie Finansowej m.st. Warszawy ujęto w budżecie miasta stołecznego Warszawy wydatek majątkowy na 2014 r. na zadanie - przebudowa kanału K. wraz z jego częściowym ujęciem w rurociąg na odcinku od granicy m.st. W. do ul. M. Z uzasadnienia do uchwały wynika, że zadanie to wykonywane będzie w latach 2014-2015, i tak w roku 2014 przeznaczono na zadanie kwotę 65 000,00 zł. a w roku 2015 kwotę 1.215.541,00 zł.
Należy zauważyć, że w zaistniałym stanie faktycznym skarżąca wykonując zaskarżoną decyzję i przeznaczając na nią określone, wysokie środki publiczne szacowane pierwotnie na 1 mln złotych, będzie musiała wydatkować te środki dwa razy na ten sam cel, nieznacznie zmodyfikowany pod względem sposobu realizacji obowiązku nałożonego zaskarżoną decyzją.
To wskazuje, że wykonanie decyzji w jej pierwotnym kształcie może spowodować wystąpienie przesłanek z art. 61 § 3 P.p.s.a.
Zgodnie z art. 188 P.p.s.a. jeżeli nie ma naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny może uchylić zaskarżone orzeczenie i rozpoznać skargę. W tym przypadku Sąd orzeka na podstawie stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku.
NSA stwierdza, że nie dopatrzył się w niniejszej sprawie naruszenia przepisów postępowania ani przepisów materialnych, za który w tym przypadku można by uznać art. 61 § 3 P.p.s.a. Zatem nie ma podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia i orzeczenia co do istoty sprawy na etapie niniejszego postępowania zażaleniowego.
W ocenie NSA podniesiona przez skarżącą nowa okoliczność podjęcia uchwał i przyjęcie zobowiązania finansowego w budżecie, w wyniku czego w pełni zostanie zrealizowany cel zawarty w zaskarżonej decyzji, może być podstawą do zmiany zaskarżonej decyzji przez Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie na mocy art. 155 k.p.a. Ponadto ta nowa okoliczność jak już wyżej wskazano, może być podstawą do zmiany postanowienia Sądu I instancji z dnia 4 września 2014 r. o odmowie wstrzymania wykonania decyzji w przypadku złożenia przez skarżącą nowego wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji na zasadzie art. 61 § 4 P.p.s.a.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 i art. 61 § 3 w związku z art. 197 § 2 P.p.s.a. postanowił, jak w sentencji.