II OZ 1077/25

II OZ 1077/25 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2025-07-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-06-25
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Marzenna Linska - Wawrzon /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Wstrzymanie wykonania aktu
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono zażalenie
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 61 § 3, art. 184, art. 197 § 1 i § 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon po rozpoznaniu w dniu 30 lipca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Dolnośląskiej Służby Dróg i Kolei we Wrocławiu na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 maja 2025 r. sygn. akt VII SA/Wa 692/25 odmawiające wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 11 grudnia 2024 r., znak: DON.7202.20.2024.BSI oraz decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 31 marca 2022 r. znak DON.7100.32.2022.WEJ w sprawie ze skargi Dolnośląskiej Służby Dróg i Kolei we Wrocławiu na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 stycznia 2025 r. znak DOR.7202.20.2024.KPI w przedmiocie zmiany decyzji postanawia: oddalić zażalenie.
Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 14 maja 2025 r. sygn. akt VII SA/Wa 692/25 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 61 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a."), odmówił wstrzymania zaskarżonej decyzji, decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 11 grudnia 2024 r., znak: DON.7202.20.2024.BSI oraz decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 31 marca 2022 r. znak DON.7100.32.2022.WEJ w sprawie ze skargi Dolnośląskiej Służby Dróg i Kolei we Wrocławiu na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 stycznia 2025 r. znak DOR.7202.20.2024.KPI w przedmiocie zmiany decyzji.
W uzasadnieniu Sąd wskazał, że Dolnośląska Służba Dróg i Kolei we Wrocławiu wniosła skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 stycznia 2025 r. utrzymującą w mocy własną decyzję z dnia 11 grudnia 2024 r. odmawiającą zmiany decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 31 marca 2022 r. utrzymującą w mocy decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 3 lutego 2022 r. nakładającą na skarżącą obowiązek usunięcia, w terminie do 31 grudnia 2022 r., stwierdzonych nieprawidłowości stanowiących przyczynę nieodpowiedniego stanu technicznego drogi wojewódzkiej nr 369, w km 0+000 ÷18+003, na odcinku P. – L., powiat k., województwo dolnośląskie poprzez: (1) naprawę nawierzchni jezdni w km 0+000 ÷ 4+000 przez likwidację deformacji zarysowań oraz spękań podłużnych i poprzecznych, (2) naprawę nawierzchni jezdni w km 4+000 ÷ 9+420 przez likwidację ubytków i spękań podłużnych przy krawędziach występujących lokalnie, a także odcinkowo na całej szerokości wraz z likwidacją lokalnie zaniżonych poboczy i ich wyprofilowaniem, (3) naprawę nawierzchni jezdni w km 9+420 ÷ 16+000 przez likwidację ubytków i spękań podłużnych przy krawędziach występujących lokalnie, a także odcinkowo na całej szerokości wraz z likwidacją lokalnie zawyżonych poboczy i ich wyprofilowaniem, (4) naprawę nawierzchni jezdni w km 16+700 ÷ 18+003 przez likwidację pojedynczych spękań i reperację korodujących łat bitumicznych oraz miejscowo uszkodzonych opasek drogowych i chodników (na odcinku obejmującym teren miasta L.).
W skardze został zawarty wniosek o wstrzymanie wykonania skarżonej decyzji, decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 11 grudnia 2024 r. oraz decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 31 marca 2022 r. Podniesiono w nim, że wstrzymanie wykonania decyzji nie spowoduje uszczerbku dla interesu publicznego oraz iż brak jest uzasadnienia dla zastosowania ewentualnych środków przymusu. Do skargi dołączono 2 wydruki z systemu Biuletyn Zamówień Publicznych, dotyczące ogłoszenia o zamówieniu na roboty budowlane – remont drogi wojewódzkiej nr 369 na odcinku pomiędzy R. i m. J. w km 4+800 – 7+730 oraz ogłoszenia o wyniku ww. postępowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał także, że w postępowaniu prowadzonym przed organem I instancji decyzją z dnia 3 lutego 2022 r. nałożono na stronę skarżącą obowiązek usunięcia, w terminie do 31 grudnia 2022 r., stwierdzonych nieprawidłowości stanowiących przyczynę nieodpowiedniego stanu technicznego drogi wojewódzkiej nr [...], w km 0+000 ÷18+003, na odcinku P. K. – L., powiat k., województwo dolnośląskie. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako "GINB") z dnia 31 marca 2022 r . Następnie decyzją z dnia 24 marca 2023 r. na wniosek strony skarżącej, GINB zmienił własną decyzję z dnia 31 marca 2022 r. w części wyznaczającej termin wykonania nałożonego obowiązku i wyznaczył nowy termin do 31 grudnia 2023 r. Kolejno, po rozpatrzeniu wniosku strony skarżącej, GINB ponownie zmienił termin wykonania nałożonych obowiązków – do dnia 30 sierpnia 2024 r. Strona skarżąca pismem z dnia 28 sierpnia 2024 r. po raz kolejny wystąpiła o zmianę decyzji organu I instancji w części dotyczącej terminu – tym razem do dnia 31 października 2024 r. (do wykonania zaleceń wskazanych w pkt 2 zmienianej decyzji) oraz do dnia 31 grudnia 2025 r. (do wykonania zaleceń wskazanych w pkt 3 zmienianej decyzji). Decyzją z dnia 11 grudnia 2024 r. GINB odmówił kolejnej zmiany pierwotnego rozstrzygnięcia oraz po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia 23 stycznia 2025 r. utrzymał w mocy własną decyzję.
Sąd zauważył, że decyzja z dnia 3 lutego 2022 r., Nr 127/2022 stała się ostateczna w momencie wydania przez organ wyższej instancji decyzji z dnia 31 marca 2022 r. utrzymującej tą decyzję. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego oznacza to, że strona skarżąca miała czas na wykonanie wskazanych w niej obowiązków od dnia 31 marca 2022 r. Ponadto dwukrotnie uzyskała zmianę terminu wykonania nałożonych obowiązków - ostatni termin wskazuje na datę 30 sierpnia 2024 r.
Strona skarżąca wskazała, że realizując obowiązki nałożone na nią decyzją z dnia 3 lutego 2022 r. przeprowadziła szereg działań, tj.: (1) remont Drogi Wojewódzkiej nr [...] na odcinku P. – R. km 0+000 - 1+800 - długość remontowanego odcinka 1800mb, (2) remont drogi wojewódzkiej nr [...] na odcinku R. – J. km 1+800 - 4+800 - długość remontowanego odcinka 3000mb, (3( przebudowa drogi, budowa chodnika wraz z przebudową zatoki autobusowej w ciągu drogi wojewódzkiej nr [...] w m. M. od km 7+838 do km 8+353 (etap I), (4) poprawa stanu nawierzchni drogi wojewódzkiej nr [...] odcinkami w zakresie km 7+700 - 8+700, km 9+230-9+450, km 9+913-10+550, km 11+800- 212+400 oraz km 13+000- 13+850 - długość wyremontowanego odcinka 3.307mb, (5) remont drogi wojewódzkiej nr 369 odcinkami pomiędzy m. M. a węzłem S3 w km 10+535 - 11+972, km 12+500 - 13+068 i km 13+900- 16+044 długość remontowanego odcinka 4149mb, (6) remonty cząstkowe nawierzchni dróg wojewódzkich na terenie Służby Utrzymaniowej J. w zakresie DW 369 w km 8+700 - 9+230 , km 9+450 - 9+913 i km 16+740 - 18+003 długość remontowanych odcinków 2256mb. Ponadto skarżąca dnia 7 lutego 2025 r., dokonała ogłoszenia o zamówieniu publicznym: roboty budowlane remont drogi wojewódzkiej nr 369 na odcinku między R. i m. J. z km 4+800 - 7+730, które to następnie zakończono wyborem najkorzystniejszej oferty. Powyższe dowodzi, iż strona skarżąca podejmuje działania zmierzające do wykonania nałożonych obowiązków.
Strona skarżąca uzasadniając wniosek o wstrzymanie wykonania omawianych decyzji we wnioskowanym zakresie podniosła, że nie spowoduje to uszczerbku dla interesu publicznego oraz że brak jest podstaw do zastosowania ewentualnych środków przymusu.
W ocenie Sądu Wojewódzkiego taka argumentacja, na gruncie art. 61 § 3 p.p.s.a., nie może jednak odnieść zamierzonego skutku, bowiem we wniosku brak jest jego faktycznego uzasadnienia. Nie powołano się nawet na ustawowe przesłanki warunkujące wstrzymanie wykonalności decyzji, tj. niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Zdaniem Sądu, nawet przyjęcie, iż wstrzymanie wykonania podnoszonych decyzji we wnioskowanym zakresie nie spowoduje uszczerbku dla interesu publicznego, nie stanowi wystarczającej podstawy uzasadniającej podjęcie wnioskowanego rozstrzygnięcia.
Sąd podkreślił, że to na wnioskodawcy spoczywa obowiązek szczególnie wnikliwego uzasadnienia wniosku oraz wskazania konkretnych zagrożeń płynących z wykonania kwestionowanego aktu. Ciężar uprawdopodobnienia tych zagrożeń leży natomiast na skarżących, nie na sądzie (por. wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2024 r., III FZ 234/24).
Jednocześnie Sąd wskazał, że na etapie rozpoznawania wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie bada trafności zarzutów zgłoszonych w skardze odnośnie niezgodności zaskarżonego aktu z prawem, a jedynie dokonuje oceny wystąpienia przesłanek określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a..
W ocenie Sądu I instancji wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 11 grudnia 2024 r. oraz decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 31 marca 2022 r. nie zasługiwał zatem na uwzględnienie, bowiem skarżąca nie podniosła żadnej argumentacji na poparcie swojego wniosku, zatem nie sposób było uznać, że wykonanie tych decyzji spowodowałoby po jej stronie powstanie trudnych do odwrócenia skutków lub znacznej szkody.
W związku z powyższym, na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji postanowienia.
Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła Dolnośląska Służba Dróg i Kolei we Wrocławiu Sądowi I instancji zarzucając mu naruszenie przepisu prawa procesowego tj. art. 61 § 3 p.p.s.a. przez błędne uznanie, że złożony w skardze na decyzję GINB wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie spełnia przesłanek ustanowionych w tym przepisie podczas gdy w skardze wskazano, że:
- ze względu na zakres nałożonych w dotychczasowych decyzjach organów Nadzoru Budowlanego obowiązki w zakresie poprawy stanu [...] nie są możliwe do wykonania w terminie wskazanym w decyzjach, z uwagi na związanie procedurami wynikającymi z finansowania inwestycji ze środków publicznych oraz planowaniem budżetu, a także z uwagi na znaczny zakres prac naprawczych jakich przeprowadzenia domaga się organ nadzoru budowlanego i konieczność wyłonienia w odpowiednich procedurach kompetentnych i rzetelnych wykonawców poszczególnych zadań i w konsekwencji utrzymanie w mocy decyzji ustalającej nierealny termin wykonania ostatniego etapu prac naprawczych,
- podjęto prace naprawcze, które mają się zakończyć do września 2025 r., dochowując niezbędnych procedur i stojąc na straży interesu publicznego który przejawia się w uzyskaniu dobrego stanu drogi, na skutek remontu wykonanego solidnie i rzetelnie oraz kompleksowo.
Mając powyższe na uwadze wniesiono o zmianę zaskarżonego orzeczenia poprzez wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji GINB z dnia 11 grudnia 2024 r. oraz decyzji GINB z dnia 31 marca 2022 r.
Wniesiono również o przeprowadzenie dowodów z załączonych: zatwierdzenia nr 264/2025 z 17.04.2025 r. dotyczącego zaplanowanych w 2025 r. prac drogowych - remontu nawierzchni bitumicznej - na drodze wojewódzkiej nr [...] w celu zapewnienia wykonania zobowiązania nałożonego decyzjami Wojewódzkiego oraz Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, szacowanego okresu realizacji zobowiązań.
W uzasadnieniu zażalenia wskazano, że zdaniem skarżącego wobec znacznego zaawansowania prac, ewentualne środki podjęte celem przymusowego wykonania decyzji GINB może spowodować wyrządzenie znacznej szkody. Wykonawca prowadzący prace jest rozliczany według stanu zaawansowania, prace należy wykonywać w odpowiedniej kolejności z przyczyn technologicznych. Wszelka ingerencja w kolejność wykonywania prac, a także naciski na ich przyspieszenie w przypadku np. niesprzyjających warunków atmosferycznych może mieć wpływ na jakość wykonywanych prac i ich trwałość, co w dalszej perspektywie może przełożyć się na wyrządzenie znacznej szkody - poprzez konieczność uiszczenia zapłaty za wykonane prace o niższej jakości i konieczność przeprowadzenia napraw drogi w okresie niedługim po remoncie. Koszt prac naprawczych na remontowanym obecnie odcinku drogi wynosi blisko 2.500.000,00 zł. Skarżący przewiduje że wykonane roboty będą na tyle trwałe, że w okresie najbliższych kilku lat będą prowadzone jedynie prace konserwacyjne i utrzymaniowe. Jednocześnie skarżący zdaje sobie sprawę z pilności przeprowadzenia remontu również z uwagi na zaplanowany przejazd drogą wojewódzką nr [...] wyścigu rowerowego [...] w sierpniu 2025 r. Przymuszenie skarżącego do wykonania decyzji GINB w przedmiocie remontu DW [...] w terminie nierealnym może w rzeczywistości spowodować skutek odwrotny do zamierzonego - uzyskania niskiej jakości drogi, która w niedługiej perspektywie wymagałaby podjęcia kolejnych prac naprawczych i poniesienia znacznych nakładów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zażalenie nie zasługiwało na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a., sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Z konstrukcji powyższego przepisu wynika, że na skarżącym spoczywa ciężar wykazania przesłanek zawartych w cytowanym przepisie, zaś sąd może wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli jest spełniona ustawowa przesłanka określona jako potencjalna możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdy akt lub czynność zostanie wykonana. Jest to wyjątek od zasady, w myśl której wniesienie skargi do sądu nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu lub czynności.
Zasadnie Sąd Wojewódzki stwierdził w zaskarżonym postanowieniu, że w złożonym wniosku nie przedstawiono argumentacji, na podstawie której wstrzymanie wykonania wskazanych decyzji byłoby możliwe w świetle przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a.
Przede wszystkim w sprawie istotne znaczenie miało to, że wniosek dotyczy wykonania obowiązków określonych decyzją z 3 lutego 2022 r., przy czym pierwotny termin (31 grudnia 2022 r.) był dwukrotnie zmieniany, końcowo do 30 sierpnia 2024 r.
Chociaż strona we wniosku i zażaleniu przedstawiła szereg okoliczności utrudniających dotrzymanie terminu prac naprawczych przy przedmiotowej drodze wojewódzkiej, to jednak nie wykazała, że brak wstrzymania określonych decyzji skutkować będzie niebezpieczeństwem wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków.
W szczególności nie mogło być podstawą uwzględnienia wniosku ogólnikowe twierdzenie, że "ewentualne środki podjęte celem przymusowego wykonania decyzji GINB może spowodować wyrządzenie znacznej szkody".
Ponadto oceniając w niniejszej sprawie spełnienie przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. należało mieć na uwadze z jednej strony upływ kilku lat od wydania decyzji ostatecznej, a z drugiej strony fakt, że przyczyną nakazania prac naprawczych był stwierdzony nieodpowiedni stan techniczny drogi. Przypomnieć bowiem należy, że przedmiotowa decyzja została wydana na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 83 ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.) z uwagi na stwierdzony zły stan techniczny drogi wiążący się z zagrożeniem dla bezpiecznego użytkowania obiektu. Oceniając zatem przesłanki wstrzymania wykonania ww. decyzji nie można było pominąć faktu, że celem przepisu art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego jest zapewnienie utrzymania obiektu w należytym stanie technicznym, niezagrażającym życiu i zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia, bądź środowiska, a w niniejszej sprawie wykluczającym zagrożenie dla ruchu drogowego.
Z tych wszystkich względów należało uznać, że Sąd I instancji słusznie odmówił udzielenia ochrony tymczasowej.
Z tych względów, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddalił zażalenie.
-----------------------
7