II OZ 1063/25

II OZ 1063/25 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2025-07-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-06-18
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Tomasz Zbrojewski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Wstrzymanie wykonania aktu
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 277/25 - Wyrok WSA w Warszawie z 2025-10-21
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono zażalenie
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 61 par. 3, art. 184, art. 197 par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski po rozpoznaniu w dniu 29 lipca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia A. M. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 maja 2025 r., sygn. akt VII SA/Wa 277/25 oddalające wniosek A. M. o wstrzymanie wykonania decyzji Starosty [...] z dnia 19 kwietnia 2023 r., nr 433/23, udzielającej pozwolenia na budowę w sprawie ze skargi A. M. na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia 10 grudnia 2024 r., nr 1413/OPO/2024 w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego postanawia: oddalić zażalenie.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 14 maja 2025 r., sygn. akt VII SA/Wa 277/25, oddalił wniosek A. M. (skarżący) o wstrzymanie wykonania decyzji Starosty [...] z dnia 19 kwietnia 2023 r., nr 433/23.
Sąd podał, że skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, złożył skargę na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia 10 grudnia 2024 r., nr 1413/OPO/2024, utrzymujące w mocy postanowienie Starosty [...] z dnia 27 września 2024 r., nr WAB.6740.2852023, o odmowie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty [...] z dnia 19 kwietnia 2023 r., nr 433/23, zatwierdzającą projekt zagospodarowania działki i projekt architektoniczno-budowlany i udzielającą P. K. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z garażem czterostanowiskowym oraz szambem szczelnym na terenie działek nr [...] obręb [...] [...], gmina [...]. W skardze pełnomocnik skarżącego wniósł o wstrzymanie wykonania decyzji Starosty [...] z dnia 19 kwietnia 2023 r., nr 433/23, z uwagi na istniejące niebezpieczeństwo spowodowania po stronie skarżącego, będącego inicjatorem postępowania wznowieniowego, powstania znacznej szkody w przypadku realizacji decyzji przed rozstrzygnięciem niniejszej sprawy. Pełnomocnik wskazał, że na skutek złożenia przez skarżącego pozwu do Sądu Okręgowego w [...], tenże Sąd w dniu 4 października 2024 r. wydał postanowienie o zabezpieczeniu roszczenia dochodzonego przez skarżącego. Wydanie zabezpieczenia przez Sąd Okręgowy potwierdza możliwe ryzyka poważnych skutków prawnych, które mogą trwale naruszyć interes prawny skarżącego. Zdaniem pełnomocnika, ten sam pogląd należy przełożyć również na niniejsze postępowanie administracyjne, bowiem jeżeli decyzja zostanie wykonana przed ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy, mogą nastąpić nieodwracalne skutki dotykające interesy skarżącego. Fakt, że Sąd Okręgowy w sprawie cywilnej uznał za zasadne wydanie postanowienia o zabezpieczeniu wskazuje na wagę podniesionych przez skarżącego okoliczności oraz na potrzebę zapewnienia tymczasowej ochrony jego praw także w niniejszym postępowaniu.
Sąd podkreślił, że zgodnie z treścią art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), sąd może na wniosek skarżącego wstrzymać wykonanie w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli w wyniku jego wykonania zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Powołany przepis rozszerza możliwość wstrzymania zaskarżonych aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Wyjaśnił, że według stanowiska doktryny oraz judykatury ustawodawca odsyła do sprawy w jej znaczeniu materialnoprawnym i jej tożsamość określają elementy wyznaczające tożsamość skonkretyzowanego w decyzji lub postanowieniu stosunku prawnego, a więc identyczność podmiotów, identyczność przedmiotu tego stosunku oraz identyczność obu jego podstaw - prawnej i faktycznej. Sąd stwierdził, że skarżący nie mógł skutecznie uczynić przedmiotem żądania wstrzymanie decyzji Starosty [...] z dnia 19 kwietnia 2023 r., gdyż rozstrzygnięcie to nie mieści się w granicach zaskarżonej sprawy. Przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia 10 grudnia 2024 r., utrzymujące w mocy postanowienie Starosty [...] z dnia 27 września 2024 r. o odmowie wznowienia postępowania na podstawie art. 148 k.p.a. Decyzja objęta wnioskiem została zaś podjęta w oparciu o inne podstawy faktycznoprawne. Pomiędzy tymi sprawami nie ma tożsamości, o której mowa powyżej, warunkującej możliwość wstrzymania wykonania decyzji. Nie ulega wątpliwości, że wskazane sprawy pozostają ze sobą w związku chronologicznym i podmiotowym, jednakże ze względu na wzmiankowaną odrębność zakresów przedmiotowych i różnych podstaw faktycznoprawnych, nie można uznać, że tworzą one tą samą sprawę w znaczeniu materialnym. Sąd zaznaczył, że w sprawie wszczętej przedmiotową skargą na postanowienie o odmowie wznowienia postępowania kontrola sądowoadministracyjna nie będzie obejmować decyzji Starosty [...] z dnia 19 kwietnia 2023 r. Na marginesie Sąd zaznaczył, że przesłanki wstrzymania wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę muszą być rozważone z uwzględnieniem specyfiki skutków tej konkretnej decyzji, której mają dotyczyć. W przypadku wniosku o wstrzymanie wykonania pozwolenia na budowę kierunek orzecznictwa sądów administracyjnych jest od lat jednolity. Sądy wskazują, że wstrzymanie pozwoleń na budowę należy traktować wyjątkowo, a oceniając wniosek należy mieć na względzie konsekwencje, jakie wstrzymanie takiej decyzji może mieć dla inwestora. Sam ustawodawca wskazał na wyjątkowy charakter instytucji wstrzymania wykonania pozwolenia na budowę, bowiem w art. 35a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2025 r. poz. 418 ze zm.) przewidział, że sąd może uzależnić wstrzymanie wykonania decyzji od złożenia przez skarżącego kaucji na zabezpieczenie roszczeń inwestora z powodu wstrzymania wykonania decyzji. Na gruncie procedury sądowoadministracyjnej - w przeciwieństwie do postępowania administracyjnego w art. 152 § 1 i art. 159 § 1 k.p.a. - ustawodawca nie powiązał wystąpienia podstaw udzielenia ochrony tymczasowej z prawdopodobieństwem uwzględnienia skargi.
Zażalenie na powyższe postanowienie złożył skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego niezbędnych do celowego dochodzenia praw.
Zaskarżonemu orzeczeniu skarżący zarzucił naruszenie:
1. art. 61 § 3 p.p.s.a., poprzez jego błędną wykładnię, skutkującą nieuprawnionym zawężeniem zakresu zastosowania instytucji wstrzymania wykonania aktu administracyjnego jedynie do aktu będącego bezpośrednim przedmiotem skargi, z pominięciem funkcjonalnego, przedmiotowego i materialnoprawnego związku pomiędzy decyzją objętą wnioskiem o wstrzymanie, a sprawą będącą przedmiotem rozpoznania sądu, podczas gdy zgodnie z zasadami wykładni systemowej, gramatycznej oraz celowościowej, przesłanka "tej samej sprawy" powinna być interpretowana szeroko jako obejmująca wszystkie akty pozostające w ramach jednego stosunku administracyjnoprawnego, którego elementem była także decyzja objęta wnioskiem o wstrzymanie;
2. art. 61 § 3 p.p.s.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, że ochrona tymczasowa w postaci wstrzymania wykonania aktu administracyjnego nie znajduje zastosowania w realiach niniejszej sprawy, z uwagi na domniemaną wyłączność interesu inwestora, podczas gdy ratio legis wskazanej regulacji, jak również konstytucyjne zasady proporcjonalności, równości stron oraz prawa do skutecznej ochrony prawnej, wymagają dokonania wyważenia sprzecznych interesów stron oraz analizy możliwych skutków wykonania decyzji, czego Sąd I instancji zaniechał;
3. art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez odmowę zastosowania ochrony tymczasowej w postaci wstrzymania wykonania decyzji administracyjnej, w sytuacji, w której jej brak skutkuje pozbawieniem skarżącego realnej i skutecznej możliwości skorzystania z konstytucyjnie gwarantowanego prawa do sądu oraz ochrony jego interesu prawnego przed skutkami, które mogą nastąpić jeszcze przed wydaniem orzeczenia merytorycznego, podczas gdy zgodnie z treścią i celem art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, prawo do Sądu obejmuje nie tylko formalny dostęp do sądu, lecz również rzeczywistą możliwość uzyskania efektywnej ochrony prawnej, w tym także tymczasowej, w toku trwającego postępowania.
W odpowiedzi na zażalenie P. K. wniosła o jego oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 61 § 1 p.p.s.a., wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Stosownie zaś do art. 61 § 3 p.p.s.a., po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba, że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy.
Zauważyć należy, że wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji został złożony w sprawie, która dotyczy postępowania nadzwyczajnego. Należy wskazać, że granicę orzekania przez sąd administracyjny stanowi stosunek administracyjnoprawny wyznaczający przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego i ramy tego postępowania, a więc sprawa administracyjna w znaczeniu materialnym (zob. Jan Paweł Tarno, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", LexisNexis 2011, pkt 4 i 5 do art. 134). Przedmiotem orzekania sądu administracyjnego jest sprawa, której granice wyznacza tożsamość elementów podmiotowych - podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków oraz tożsamość przedmiotowa, a więc tożsamość praw i obowiązków opartych na danej podstawie prawnej i faktycznej (zob. uchwała NSA z dnia 27 czerwca 2000 r., sygn. akt FPS 12/99, ONSA 2001/1/7; Tadeusz Woś, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Warszawa 2016, s. 568).
W niniejszej sprawie skarżący złożył skargę na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia 10 grudnia 2024 r., nr 1413/OPO/2024, utrzymujące w mocy postanowienie Starosty [...] z dnia 27 września 2024 r., nr WAB.6740.2852023, w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania, podczas gdy wniosek o wstrzymanie wykonania aktu administracyjnego dotyczył decyzji kończącej postępowanie będące przedmiotem wniosku o wznowienie postępowania. W tej sytuacji nie można mówić o tożsamości podmiotowej i przedmiotowej tych postępowań, która wymagana jest do uznania, że akt objęty wnioskiem o wstrzymanie wykonania został wydany w ramach tej samej sprawy, która została wszczęta skargą do sądu administracyjnego. Podkreślenia wymaga, że skarżący nie był stroną postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Tym samym w rozpoznawanej sprawie brak jest tożsamości podmiotowej pomiędzy postępowaniem wszczętym skargą a postępowaniem, w którym wydana została decyzja Starosty [...] z dnia 27 września 2024 r. Oznacza to, że decyzja ta wydana została w odrębnym postępowaniu administracyjnym niemieszczącym się w granicach rozpoznawanej sprawy wyznaczonej złożoną skargą. Odmienne rozumowanie prowadziłoby do nieuzasadnionego blokowania procesów inwestycyjnych przez osoby, których status strony nie zostałby oficjalnie rozstrzygnięty w postępowaniu sądowoadministracyjnym (zob. postanowienie NSA z dnia 5 czerwca 2025 r., sygn. akt II OZ 841/25).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, słusznie także Sąd I instancji wskazał na marginesie, że przesłanki wstrzymania wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę muszą być rozważone z uwzględnieniem specyfiki skutków tej konkretnej decyzji, której mają dotyczyć. Niebezpieczeństwa, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. w przypadku decyzji dotyczących pozwolenia na budowę dotyczą zasadniczo inwestora, a jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach osób trzecich. Specjalny charakter wstrzymania wykonania decyzji został podkreślony przez ustawodawcę w przepisie art. 35a Prawa budowlanego, w którym wskazano, że w przypadku wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję o pozwoleniu na budowę wstrzymanie wykonania tej decyzji na wniosek skarżącego sąd może uzależnić od złożenia przez skarżącego kaucji na zabezpieczenie roszczeń inwestora z powodu wstrzymania wykonania decyzji. Za zasadnością zastosowania ochrony tymczasowej przemawiają tylko takie obiektywne okoliczności sprawy, które ze względu na negatywne i nieakceptowane prawem skutki, mogą powodować realne niebezpieczeństwa, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Tych zaś, co należy także na marginesie wskazać, skarżący nie wykazał, o czym świadczy ogólnikowe uzasadnienie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził naruszenia art. 61 § 3 p.p.s.a. oraz art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Przyjmując sposób zapatrywania strony skarżącej w każdym przypadku niezależnie od przesłanek określonych art. 61 § 3 p.p.s.a. konieczne byłoby udzielenie ochrony tymczasowej. Stanowisko takie nie zasługuje na aprobatę.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.