II OZ 1050/12

II OZ 1050/12 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2012-11-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2012-11-13
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Stelmasiak /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6202 Zakłady opieki zdrowotnej
6393 Skargi na uchwały sejmiku województwa, zawierającej przepisy prawa miejscowego w przedmiocie ... (art. 90 i 91 ustawy o
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II OZ 400/12 - Postanowienie NSA z 2012-05-15
II OZ 491/12 - Postanowienie NSA z 2012-06-14
II SA/Bk 854/11 - Wyrok WSA w Białymstoku z 2013-02-05
II OZ 401/12 - Postanowienie NSA z 2012-05-15
Skarżony organ
Sejmik Województwa
Treść wyniku
Oddalono zażalenie
Powołane przepisy
Dz.U. 2012 poz 270
art. 33 par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Dz.U. 2001 nr 142 poz 1590
art. 90 ust. 1
ustawa z dnia 5 czerwca 1998    r. o samorządzie województwa - tekst jednolity
Sentencja
Dnia 27 listopada 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2012 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażaleń C.K., R.K. oraz J.K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 13 września 2012 roku sygn. akt II SA/Bk 854/11 o odmowie dopuszczenia R.K., C.K. oraz J.K. do udziału w postępowaniu w charakterze uczestników w sprawie ze skarg Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego Pracowników Wojewódzkiego Szpitala Specjalistycznego im. K. Dłuskiego w Białymstoku oraz Specjalistycznego Zakładu Opieki Zdrowotnej Gruźlicy i Chorób Płuc w Białymstoku na uchwałę Sejmiku Województwa Podlaskiego z dnia 29 sierpnia 2011 roku Nr X/90/11 w przedmiocie połączenia Wojewódzkiego Szpitala Specjalistycznego im. K. Dłuskiego w Białymstoku i Specjalistycznego Zakładu Opieki Zdrowotnej Gruźlicy i Chorób Płuc w Białymstoku z Uniwersyteckim Szpitalem Klinicznym w Białymstoku postanawia: oddalić zażalenie. 1 2
Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 13 września 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku odmówił R.K. i C.K. oraz A.S. i J.K. dopuszczenia do udziału w postępowaniu w charakterze uczestników w sprawie ze skarg Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego Pracowników Wojewódzkiego Szpitala Specjalistycznego im. K. Dłuskiego w Białymstoku oraz Specjalistycznego Zakładu Opieki Zdrowotnej Gruźlicy i Chorób Płuc w Białymstoku na uchwałę Sejmiku Województwa Podlaskiego z dnia 29 sierpnia 2011 r. Nr X/90/11 w przedmiocie połączenia Wojewódzkiego Szpitala Specjalistycznego im. K. Dłuskiego w Białymstoku i Specjalistycznego Zakładu Opieki Zdrowotnej Gruźlicy i Chorób Płuc w Białymstoku z Uniwersyteckim Szpitalem Klinicznym w Białymstoku.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że w dniu 12 września 2012 r. R.K. oraz C.K. złożyli wniosek o dopuszczenie ich do udziału w przedmiotowym postępowaniu. W uzasadnieniu wniosku podali, że są mieszkańcami województwa podlaskiego i wieloletnimi pacjentami Specjalistycznego Zakładu Opieki Zdrowotnej Gruźlicy i Chorób Płuc.
Tożsame wnioski złożyły w dniu 13 września 2012 r. A.S. i J.K.
Oddalając wnioski Sąd I instancji wskazał, że wnioskodawcy nie posiadają interesu prawnego do występowania w niniejszym postępowaniu.
Sąd I instancji wyjaśnił, że połączenie Wojewódzkiego Szpitala Specjalistycznego im. K. Dłuskiego w Białymstoku i Specjalistycznego Zakładu Opieki Zdrowotnej Gruźlicy i Chorób Płuc w Białymstoku z Uniwersyteckim Szpitalem Klinicznym w Białymstoku zostało dokonane na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz.U. Nr 142, poz. 1590 ze zm.). W obszernym uzasadnieniu Sąd I instancji przedstawił zasady na jakich nastąpiło połączenie wskazanych wyżej zakładów opieki zdrowotnej wywodząc jednocześnie, że ochrona zdrowia wnioskodawców będzie zagwarantowana. W ocenie Sądu I instancji, fakt, że leczenie będzie kontynuowane w innym budynku świadczyć może tylko i wyłącznie o interesie faktycznym wnioskodawców.
Ponadto Sąd I instancji wskazał, że dopuszczenie danego podmiotu w charakterze uczestnika postępowania, może mieć miejsce wyłącznie w tym postępowaniu sądowym, które w wyniku złożenia skargi staje się niejako "następstwem" postępowania administracyjnego. Postępowanie administracyjne jest pojęciem prawnym i nawiązuje do regulacji zawartej w art. 1 k.p.a. Oznacza to, że jedynie postępowania enumeratywnie wymienione w tym przepisie stanowią postępowania administracyjne. Dla osób, których interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone uchwałą organu samorządu terytorialnego z zakresu administracji publicznej, przewidziana jest inna droga ochrony: bezpośrednie zaskarżenie takiej uchwały. Jeżeli wnioskodawcy powołują się w postępowaniu sądowoadministracyjnym na swój interes prawny, to powinni skorzystać z przewidzianej w art. 90 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1590 ze zm. - dalej jako "u.s.w.") drogi ochrony interesu prawnego naruszonego uchwałą z zakresu administracji publicznej.
Jednocześnie Sąd I instancji wyjaśnił, że art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst. jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 - dalej jako "p.p.s.a.") nie może mieć zastosowania tam, gdzie sama legitymacja skargowa jest oparta na innych przesłankach niż te, które wyznacza art. 50 p.p.s.a. Przepis art. 90 ust. 1 u.s.w. przewiduje, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu organu samorządu województwa, który wydał przepis, do usunięcia naruszenia – zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego. Podstawą legitymacji skargowej nie jest zatem samo tylko istnienie interesu prawnego po stronie podmiotu skarżącego, ale jednocześnie fakt jego naruszenia. W ocenie Sądu I instancji, skoro ustawa o samorządzie województwa przewiduje inny (węższy) wymiar legitymacji skargowej przy skargach na uchwały organów samorządu województwa, to nie można wobec osób składających wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu wszczętym taką skargą, stosować innej miary niż wobec skarżących i uznawać, że dla uczestnictwa w postępowaniu sądowym wystarczy samo wylegitymowanie się interesem prawnym bez wskazania na jego naruszenie.
Jednobrzmiące zażalenia na powyższe postanowienie wnieśli wszyscy wnioskodawcy. Zarzucili naruszenie art. 33 § 1 i 2 p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że wnioskodawcy nie mają prawa do udziału w charakterze uczestnika, w niniejszym postępowaniu. Jako podstawę swojego żądania wnioskodawcy wskazali oparte na art. 68 ust. 1 i 2 Konstytucji RP prawo do ochrony zdrowia i niepogarszania dostępu do świadczeń zdrowotnych z zakresu gruźlicy i chorób płuc.
Postanowieniem z dnia 11 października 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny odrzucił zażalenie A.S.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Zażalenia nie zasługują na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 33 § 2 p.p.s.a., udział w charakterze uczestnika postępowania może zgłosić osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego.
Postępowanie prowadzone w zakresie dopuszczenia osoby do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest postępowaniem specyficznym, w tym znaczeniu, że może ono dawać uprawnienia do podejmowania czynności procesowych podmiotom nie posiadającym statusu strony. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Podmiot, któremu sąd administracyjny odmawia statusu strony w postępowaniu ma możliwość złożenia zażalenia na powyższe rozstrzygnięcie, a zatem podejmuje czynność procesową, lecz możliwość ta jest ograniczona tylko i wyłącznie do kwestionowania rozstrzygnięć sądu w takim zakresie w jakim dotyczą one uprawnień tegoż podmiotu, ponieważ te uprawnienia są źródłem legitymacji do ewentualnego wystąpienia ze środkiem odwoławczym. Mimo rozstrzygnięcia przez Sąd I instancji wniosków jednym postanowieniem, uznać należy, że stanowiło ono cztery rozstrzygnięcia – odrębnie dla wszystkich wnioskodawców. W konsekwencji, wobec odrzucenia zażalenia A.S., przedmiotem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego jest postanowienie Sądu I instancji jedynie w części w jakiej dotyczy ono odmowy dopuszczenia do udziału w sprawie pozostałych wnioskodawców.
Jak prawidłowo wskazał Sąd I instancji, w świetle regulacji wyżej powołanego przepisu art. 33 § 2 p.p.s.a., dopuszczenie danego podmiotu w charakterze uczestnika postępowania, może mieć miejsce wyłącznie w tym postępowaniu sądowym, które w wyniku złożenia skargi staje się niejako "następstwem" postępowania administracyjnego. Kwestia ta ma zasadnicze znaczenie w niniejszej sprawie. Nieprzypadkowo bowiem ustawodawca posłużył się pojęciem "postępowanie administracyjne", które jest pojęciem prawnym i nawiązuje do regulacji zawartej w art. 1 k.p.a. Jedynie postępowania enumeratywnie wymienione w tym przepisie stanowią "postępowania administracyjne" i do tego rozumienia odwołuje się przepis art. 33 § 2 p.p.s.a. statuujący przesłanki dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowym.
Zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała zapadła nie wskutek przeprowadzenia postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 1 k.p.a., lecz podjęto ją w trybie art. 66 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy o działalności leczniczej. Przepis ten przewiduje wydanie stosownego aktu o połączeniu samodzielnych zakładów opieki zdrowotnej, przy czym akt ten może mieć formę rozporządzenia, zarządzenia, uchwały (jak to miało miejsce w niniejszej sprawie) bądź porozumienia, zależnie od tego, jaki podmiot uprawniony jest do dokonania połączenia samodzielnych publiczne zakłady opieki zdrowotnej. Przepisy ustawy o działalności leczniczej w sposób ścisły i jednoznaczny rozstrzygają, w jakich przypadkach właściwe organy wydają decyzje administracyjną bądź działają na podstawie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego (przykładowo w art. 100 ust. 5 - opinia właściwego organu Państwowej Inspekcji Sanitarnej, art. 107 ust. 5 - kary pieniężne nakładane na lekarzy i pielęgniarki w drodze uchwały właściwego organu samorządu zawodowego, art. 110 ust. 5 - odmowa wpisu, odmowa jego zmiany i wykreślenia wpisu z rejestru podmiotów wykonujących działalność leczniczą). W drodze decyzji administracyjnej ani też innego aktu wydawanego na podstawie przepisów postępowania administracyjnego nie jest natomiast rozstrzygana kwestia połączenia samodzielnych zakładów opieki zdrowotnej. Oznacza to, że tryb postępowania w sprawie połączenia samodzielnych zakładów opieki zdrowotnej nie jest określony przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz ustawą o działalności leczniczej. Nie mamy tu więc do czynienia z załatwieniem sprawy administracyjnej po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Procedura połączenia samodzielnych zakładów opieki zdrowotnej jest całkowicie odrębnie uregulowana i nie prowadzi do załatwienia sprawy administracyjnej, podczas gdy takie właśnie postępowanie określa Kodeks postępowania administracyjnego (art. 1 pkt 1 k.p.a.).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, termin "postępowanie administracyjne" niewątpliwie należy traktować szeroko, a stwierdzenie, że powinno ono dotyczyć wszelkich postępowań objętych sądową kontrolą jest oczywiście prawidłowe. Nie może to jednak oznaczać, że obejmie on postępowania, które w żaden sposób nie mają charakteru postępowania administracyjnego w znaczeniu zakreślonym przez art. 1 k.p.a. Celem szerokiego rozumienia terminu "postępowanie administracyjne" jest uniknięcie bezzasadnego zawężenia udziału w postępowaniu uczestników postępowania, w takich postępowaniach jak np. postępowanie egzekucyjne, które pomimo swej odrębności pozostaje postępowaniem, w którym załatwia się sprawę indywidualnego podmiotu. Należy jednak przyjąć założenie, że racjonalny ustawodawca konsekwentnie w systemie prawa używa pewnych pojęć, a użycie w art. 33 § 1 i 2 p.p.s.a. sformułowania "postępowanie administracyjne" zamiast "postępowanie objęte sądowa kontrolą" było zamierzone i uzasadnione. Zgodnie z dyrektywami interpretacyjnymi wykładni niezasadne jest przypisywanie pojęciom dostatecznie określonym, nowego, odmiennego znaczenia.
Podzielić więc należy stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, że art. 33 § 2 p.p.s.a. nie daje podstaw do dopuszczenia wnioskodawców jako uczestników postępowania w przedmiotowym postępowaniu sądowym. Podstawy takiej nie tworzą także przepisy art. 90 u.s.w., na co zasadnie wskazał Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Stosownie do regulacji art. 90 ust. 1 u.s.w., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego (w tym przypadku zaskarżoną uchwałą Sejmiku Województwa Podlaskiego), wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu organu samorządu województwa, który wydał przepis, do usunięcia naruszenia – zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego. Tak skonstruowany przepis art. 90 ust. 1 u.s.w. istotnie rzutuje na legitymację strony skarżącej. W przeciwieństwie do legitymacji w postępowaniu administracyjnym określonym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, uprawnionym do wniesienia skargi z art. 90 ust. 1 u.s.w. może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone.
Przymiot strony w postępowaniu kwestionującym uchwałę w przedmiocie połączenia samodzielnych zakładów opieki zdrowotnej, kształtowany jest na innych zasadach aniżeli w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera dopiero drogę do jej merytorycznego rozpoznania (oceny). Ocena ta zaś dotyczy rodzaju naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu, kwestionującego przed sądem administracyjnym legalności tego połączenia. Natomiast inny podmiot, który nie wniósł skutecznie skargi do sądu administracyjnego we własnym interesie, nie może skutecznie ubiegać się o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Ponadto może, po spełnieniu określonych, ustawowych warunków, wnieść skargę we własnym imieniu na podstawie art. 90 ust. 1 u.s.w. W tym też znaczeniu chronione jest prawo strony wynikającej z art. 68 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, a więc na uwzględnienie nie zasługiwały zarzuty zażaleń w tym zakresie.
Z tych względów i na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.
-----------------------
5
6