II OZ 1043/25

II OZ 1043/25 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2025-07-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-06-12
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Marzenna Linska - Wawrzon /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Sygn. powiązane
II SA/Ol 200/25 - Wyrok WSA w Olsztynie z 2025-05-08
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Uchylono zaskarżone postanowienie i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w...
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon po rozpoznaniu w dniu 17 lipca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Wojewody W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie zawarte w punkcie 2. (drugim) wyroku z dnia 8 maja 2025 r. sygn. akt II SA/Ol 200/25 o oddaleniu wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego w sprawie ze skargi Wojewody W. na uchwałę Rady Gminy G. z dnia [...] 2024 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obrębie geodezyjnym Z., Gmina G. postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie w całości i przekazać sprawę w tym zakresie do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 8 maja 2025 r. sygn. akt II SA/Ol 200/25 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, po rozpoznaniu skargi Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na uchwałę Rady Gminy G. z dnia [...] 2024 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obrębie geodezyjnym Z., Gmina G. stwierdził nieważność § 12 pkt 2 zaskarżonej uchwały oraz oddalił wniosek o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego.
Uzasadniając rozstrzygnięcie w zakresie punktu drugiego Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 200 p.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. W ocenie Sądu koszty poniesione przez skarżącego Wojewodę nie miały takiego charakteru, bowiem postępowanie w sprawie ze skargi wojewody na uchwałę rady gminy jest postępowaniem specyficznym. Wprawdzie wojewoda jest uprawniony do wniesienia skargi na uchwałę rady gminy powiatu (art. 93 ust. 1 u.s.g.), jednakże może to uczynić wyłącznie w przypadku przekroczenia 30-dniowego terminu, o którym mowa w art. 91 ust. 1 u.s.g. Wniesienie skargi w terminie wcześniejszym skutkuje odrzuceniem skargi (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 grudnia 1994r. Sygn. akt I SA 1706/94, ONSA z 1995r. Nr 3 poz. 144). Zdaniem Sądu, nawet jednak wniesienie skargi do sądu przez wojewodę nie zmienia charakteru jego legitymacji procesowej, która nie wynika – jak to ma miejsce w przypadku innych skarżących – z istnienia interesu prawnego. Skarżona uchwała nie nakłada bowiem na wojewodę żadnego obowiązku, ani nie przyznaje mu żadnych uprawnień. Prawo do zaskarżenia uchwały przez wojewodę wynika wyłącznie z treści art. 93 ust. 1 u.s.g., który takie uprawnienie przyznaje Wojewodzie jako organowi nadzoru. Zatem w niniejszej sprawie skarżącym jest de facto organ, a nie podmiot, który żąda ochrony ze względu na swój interes prawny. Sąd wskazał zatem, że z przepisów p.p.s.a. wynika, iż w postępowaniu przed sądem pierwszej instancji zwrot kosztów postępowania przysługuje od organu, a nie na jego rzecz. Ponadto, w przeciwieństwie do innych podmiotów występujących w charakterze skarżących przed sądem administracyjnym, dla których wniesienie skargi jest jedyną możliwością dochodzenia praw po zakończeniu postępowania administracyjnego, organ nadzoru jakim jest wojewoda jest uprawniony do działania we własnym zakresie. Zgodnie bowiem z art. 91 u.s.g. organ nadzoru orzeka o nieważności uchwały w całości lub w części wydając w tym przedmiocie rozstrzygnięcie nadzorcze. Zatem nie sposób uznać, aby koszty poniesione przez organ nadzoru wyłącznie z powodu nieskorzystania z własnych uprawnień można zaliczyć do kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw. W ten sposób bowiem organ nadzoru - nie wykonując swoich ustawowych obowiązków - dodatkowo przerzuca poniesione z tego powodu koszty zastępstwa procesowego na organ jednostki samorządu terytorialnego. Biorąc zaś pod uwagę przepisy zarówno u.s.g., jak i p.p.s.a. trudno uznać, aby taki był cel ustawodawcy. W związku z tym w ocenie Sądu pierwszej instancji żądanie pełnomocnika skarżącego Wojewody nie znajdowało uzasadnienia.
W zażaleniu Wojewoda Warmińsko-Mazurski zaskarżył pkt 2 wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 8 maja 2025 r., tj. postanowienie w przedmiocie kosztów sądowych i wniósł o zmianę zaskarżonego postanowienia przez zmianę pkt 2 ww. wyroku i zasądzenie od organu administracyjnego na rzecz skarżącego kosztów zastępstwa procesowego w kwocie 480 złotych.
W oparciu o art. 194 §3 p.p.s.a. zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania tj.
1) naruszenie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 z późn. zm.) przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przepis art. 200 p.p.s.a. nie ma zastosowania do wniosku organu nadzoru o zwrot kosztów zastępstwa radcy prawnego, w sytuacji, gdy brak jest takiego ustawowego wyjątku od zasady odpowiedzialności za wynik sprawy, a w konsekwencji niezastosowanie tego przepisu i zaniechanie zasądzenia wnioskowanych kosztów zastępstwa radcy prawnego pomimo tego, że skarga została uwzględniona w całości,
2) naruszenie art. 200 w zw. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 91 i art. 93 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1465 z późn. zm., dalej u.s.g.) przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przepis art. 200 p.p.s.a. nie ma zastosowania do wniosku organu nadzoru o zwrot kosztów zastępstwa radcy prawnego, z uwagi na treść art. 91 i art. 93 u.s.g. w myśl, których na wojewodzie spoczywa obowiązek wydania rozstrzygnięcia nadzorczego, a nie skorzystanie ze środka nadzorczego, jakim jest skarga do sądu administracyjnego w sytuacji, gdy ustawa p.p.s.a. nie wyklucza prawa do przyznania kosztów zastępstwa procesowego w takim postępowaniu, a w konsekwencji niezastosowanie art. 200 w zw. 205 §2 p.p.s.a. i zaniechanie zasądzenia wnioskowanych kosztów zastępstwa radcy prawnego pomimo tego, że skarga została uwzględniona w całości.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zażalenie zasługiwało na uwzględnienie.
Przepis art. 200 p.p.s.a. określa zasadę odpowiedzialności za wynik postępowania, która wyraża się w tym, że w razie uwzględnienia skargi na organie administracji, który wydał zaskarżony akt spoczywa obowiązek zwrotu kosztów postępowania na rzecz strony przeciwnej.
Stosownie do wymienionego przepisu skarżącemu przysługuje "zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw".
Wbrew ocenie Sądu Wojewódzkiego nie można było w niniejszej sprawie przyjąć, że koszty zastępstwa procesowego Wojewody Warmińsko-Mazurskiego, działającego jako strona skarżąca, nie miały charakteru kosztów niezbędnych w rozumieniu art. 200 p.p.s.a., tylko z tej przyczyny, iż nie wystąpił on ze skargą we własnym interesie, a nadto miał możliwość wydania rozstrzygnięcia nadzorczego. Wprawdzie nie bez racji Sąd Wojewódzki dostrzegł, że Wojewoda wskutek niewykonania swoich obowiązków nadzorczych (art. 91 u.s.g.) powoduje powstanie kosztów procesu obciążających stronę przeciwną, to jednak brak jest podstaw prawnych do niezastosowania art. 200 p.p.s.a.
Jak przyjmuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, żaden z przepisów p.p.s.a. ani u.s.g. nie wyłącza zastosowania art.200 p.p.s.a. w sytuacji, gdy stroną skarżącą jest inny organ, w szczególności organ nadzoru wnoszący skargę na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (por. postanowienie NSA: z 28 lutego 2023 r. III OZ 86/23 i powołane tam orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego). Wniesienie przez wojewodę skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g stanowi realizację jednego z przysługujących temu organowi uprawnień, służących wykonywaniu nadzoru nad działalnością gminy na podstawie kryterium zgodności z prawem, a zatem legitymacja skargowa tego organu oparta jest na samodzielnej podstawie prawnej. Ponadto należy zwrócić uwagę, że według poglądu wyrażonego w orzecznictwie środki sprawowania przez organ nadzoru kontroli nad działalnością organów samorządu terytorialnego w postaci wydania rozstrzygnięcia nadzorczego, jak i zaskarżania aktów organów administracyjnych do sądu administracyjnego nie są względem siebie konkurencyjne, a ich zastosowanie jest uwarunkowane jedynie upływem terminu, o którym mowa w art. 91 ust. 1 u.s.g. (por. postanowienie NSA z 18 stycznia 2023 r. II OZ 807/22).
Wobec powyższego przyjąć należało, że w sytuacji, gdy w postępowaniu przed Sądem I instancji Wojewoda był reprezentowany przez radcę prawnego, który podpisał skargę i złożył wniosek o zasądzenie kosztów, Wojewódzki Sąd Administracyjny zobligowany był do uwzględnienia tego wniosku w oparciu o przepis art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz przepisy rozporządzenia w sprawie opłat za czynności radców prawnych.
Jednocześnie zauważyć warto, że w orzecznictwie wyrażony został pogląd, że zaniechanie przez organ nadzoru wykorzystania instytucji procesowej, o której mowa w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, może stanowić w konkretnych okolicznościach podstawę do zastosowania przez sąd art. 206 p.p.s.a., jeżeli z określonych powodów niewydanie rozstrzygnięcia nadzorczego i wniesienie skargi do sądu zostanie potraktowane jako sytuacja spełniająca cechę "uzasadnionego przypadku" (zob. postanowienia NSA z: 28 lutego 2023 r. II OZ 86/23; 21 listopada 2017 r. II OZ 1430/23).
Jednak w niniejszej sprawie Sąd Wojewódzki nie wskazał na okoliczności warunkujące zastosowanie art. 206 p.p.s.a., lecz jako regułę uznał, że w omawianym przypadku niezasadne było przyznanie skarżącemu zwrotu kosztów postępowania na podstawie art. 200 p.p.s.a.
W tych okolicznościach sprawy przyjąć zatem należało, że niezasądzenie zwrotu kosztów związanych z reprezentowaniem w sprawie Wojewody przez radcę prawnego stanowiło naruszenie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a., czego stwierdzenie musiało skutkować uchyleniem zaskarżonego postanowienia i przekazaniem sprawy w przedmiocie zwrotu skarżącemu kosztów postępowania Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji
-----------------------
3