II OW 87/14

II OW 87/14 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2014-10-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2014-05-05
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Czerwiński /sprawozdawca/
Jacek Chlebny /przewodniczący/
Leszek Kamiński
Symbol z opisem
6135 Odpady
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Marszałek Województwa
Treść wyniku
Oddalono wniosek
Powołane przepisy
Dz.U. 2012 poz 270
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jacek Chlebny, sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.), sędzia NSA Leszek Kamiński, Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Połoczańska, po rozpoznaniu w dniu 30 października 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Starosty Powiatu Białogardzkiego z dnia [...] kwietnia 2014 r. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Starostą Powiatu Białogardzkiego a Marszałkiem Województwa Zachodniopomorskiego w przedmiocie wskazania organu właściwego do wyegzekwowania zarządzeń pokontrolnych postanawia: oddalić wniosek
Uzasadnienie
W piśmie z dnia 29 kwietnia 2014 r. Starosta Powiatu Białogardzkiego wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem od rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego z marszałkiem Województwa Zachodniopomorskiego, który z organów administracji jest właściwy do wyegzekwowania zarządzeń pokontrolnych zawartych w protokole kontroli z dnia [...] stycznia 2014 r. przeprowadzonej przez Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska.
Starosta wskazał, że Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w dniu [...] stycznia 2014 r. przeprowadził kontrolę gruntów poeksploatacyjnych znajdujących się na terenie zlikwidowanego Zakładu Górniczego "P." w wyniku czego wydano zarządzenia pokontrolne, podstawę których stanowił protokół kontroli nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. Ustalenia te przekazano do Marszałka Województwa Zachodniopomorskiego jako do organu właściwego do wydania decyzji zatwierdzającej program gospodarowania odpadami wydobywczymi.
W piśmie z dnia [...] marca 2014 r., znak [...] Wydział Ochrony Środowiska Urzędu Marszałkowskiego przekazał przedmiotową sprawę do załatwienia Staroście Białogardzkiemu, twierdząc, że nie jest organem właściwym do jej rozpatrzenia.
Zdaniem Starosty, działanie Marszałka Województwa Zachodniopomorskiego pozbawione było podstaw prawnych. Zgodnie z art. 40 ust 1 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 10 lipca 2008 r. o odpadach wydobywczych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1136 tj. ze zm. -dalej jako ustawa o odpadach wydobywczych) to właśnie Marszałek Województwa jest właściwym w tej sprawie. Starosta wskazał, że obszar zlikwidowanej Kopalni "P." obejmował zgodnie z decyzją Wojewody Koszalińskiego z dnia [...] maja 1997 r. [...], teren górniczy o powierzchni [...] ha i w związku z tym, stosownie do art. 22 ust. 4 z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2011 r. Nr 163, poz. 981 ze zm.) sprawę powinien rozpoznać Marszałek Województwa Zachodniopomorskiego.
W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego Marszałek Województwa Zachodniopomorskiego wniósł o wskazanie Starosty Białogardzkiego, jako organu właściwego do wydania decyzji zatwierdzającej program gospodarowania odpadami wydobywczymi.
Sygn. akt II OW 87/14
Uzasadniając swoje stanowisko Marszałek wskazał, że teren, którego dotyczyła kontrola zakończona protokołem z dnia [...] stycznia 2014 r. to grunty poeksploatacyjne zlikwidowanej Kopalni "P.", należące obecnie do J. K. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą K. J. Zakład Usług D., R. [...]. Wspomniana kontrola wykazała, że zgromadzone na gruncie odpady wydobywcze wykorzystywane są przez właściciela "na potrzeby własne", co w świetle art. 8 ust 1 i art. 11 ust 1 ustawy o odpadach wydobywczych wymaga opracowania programu gospodarowania odpadami wydobywczymi oraz uzyskania decyzji właściwego organu zatwierdzającej przedmiotowy program, której kontrolowany nie posiadał.
Zdaniem Marszałka Województwa Zachodniopomorskiego, w niniejszej sprawie nie znajdują zastosowania powoływane przez Starostę Białogardzkiego przepisy prawne albowiem sprawa nie dotyczy zlikwidowanej Kopalni "P.", tylko działalności prowadzonej przez osobę fizyczną na dawnym terenie kopalni i wykorzystywania przez tę osobę odpadów wydobywczych na potrzeby własne.
Marszałek Województwa stwierdził, że byłby właściwym do wydania koncesji na wydobycie kopalin lub koncesji związanej z przedsięwzięciem mogącym zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, jednak przedsiębiorca nie wydobywa kopalin, ani nie prowadzi przedsięwzięcia o wskazanym wyżej charakterze tylko wykorzystuje na potrzeby własne to, co zostało po zlikwidowanej kopalni.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego należało oddalić.
Zgodnie z treścią art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a. w zw. z art. 4 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, mając na uwadze treść wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego wniosek ten należało oddalić. Do wyegzekwowania zarządzeń pokontrolnych nie jest właściwy ani Starosta, ani
2
Sygn. akt II OW 87/14
Marszałek Województwa, tylko ten organ, który zalecenia te wydał. Jak wynika z akt sprawy zarządzenie pokontrolne wydał Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska. Zgodnie z treścią art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy z dni 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2013 r., poz. 686 ze zm.) na podstawie ustaleń kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska może wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej. Z kolei zgodnie z treścią art. 12 ust. 3 tej ustawy wojewódzki inspektor ochrony środowiska może zażądać od kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej przeprowadzenia postępowania służbowego lub innego przewidzianego prawem postępowania przeciwko osobom winnym dopuszczenia do uchybień i poinformowania go, w określonym terminie, o wynikach tego postępowania i o podjętych działaniach.
Z akt sprawy wynika, że Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska wydał w dniu [...] lutego 2014 r. Zarządzenie Pokontrolne znak [...]. W zarządzeniu tym nakazał J. K. prowadzącemu Zakład Usług D. w B. podjęcie działania w celu uregulowania stanu formalnoprawnego dotyczącego gospodarowania odpadami wydobywczymi zgodnie z art. 8 ust. 1 i art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 10 lipca 2008 r. o odpadach wydobywczych (Dz. U. z 2013 r, poz. 1136). Jednocześnie Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska wyznaczył termin przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych działań służących wyeliminowaniu wskazanych w zarządzeniu naruszeń na dzień 31 marca 2014 r. oraz wskazał, że informację o wykonaniu zarządzenia należy przedłożyć w Wojewódzkim Inspektoracie Ochrony Środowiska - Delegatura w K. Tak więc organem właściwym do egzekwowania zaleceń pokontrolnych zawartych w zarządzeniu pokontrolnym z dnia [...] lutego 2014 r. będzie Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska.
Zgodnie z treścią art. 31 a ust. 1 pkt 1 i 2 ww. ustawy, kto w wyznaczonym terminie nie informuje organu Inspekcji Ochrony Środowiska o zakresie wykonania zarządzeń pokontrolnych albo o przeprowadzeniu postępowania służbowego lub innego przewidzianego prawem postępowania przeciw osobom winnym dopuszczenia do uchybień, albo niezgodnie z prawdą informuje organ Inspekcji Ochrony Środowiska o wykonaniu zarządzeń pokontrolnych lub przeprowadzeniu postępowania służbowego lub innego przewidzianego prawem, podlega karze
3
Sygn. akt II OW 87/14
aresztu, ograniczenia wolności lub grzywny. Postępowanie w tych sprawach prowadzi się na podstawie przepisów Kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia (art. 31 a ust. 2 ustawy o odpadach wydobywczych).
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska nie przesłał Marszałkowi Województwa kopii zarządzenia pokontrolnego z dnia [...] lutego 2014 r. w celu wyegzekwowania zawartych w tym zarządzeniu nakazów. Z poczynionych przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska ustaleń wynika, że zakład znajduje się na terenie, na którym poprzednio wydobywane było kruszywo. Po wydobytym kruszywie pozostał piasek w ilości 571 tys. ton, który został uznany przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska za odpad powydobywczy. Organ ten uznał, że osoba prowadząca działalność gospodarczą na terenie zlikwidowanej Kopalni "P." wykorzystuje piasek do budów i prowadzonej działalności gospodarczej. Nadto organ ustalił, że osoba wykorzystująca piasek nie posiada programu gospodarki odpadami. Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska przesłał Marszałkowi Województwa kopię Zarządzenia Pokontrolnego do wiadomości, by Marszałek posiadał wiedzę o wynikających z Zarządzenie okolicznościach, to jest o naruszaniu przez posiadacza odpadów wydobywczych przepisów ustawy z dnia 10 lipca 2008 r. o odpadach wydobywczych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1136).
Zgodnie z art. 13 ust. 1 ww. ustawy, jeżeli posiadacz odpadów wydobywczych narusza przepisy ustawy lub działa niezgodnie z decyzją zatwierdzającą program gospodarowania odpadami wydobywczymi, właściwy organ wzywa go do niezwłocznego zaniechania naruszeń.
Jeżeli posiadacz odpadów wydobywczych mimo wezwania, o którym mowa w ust. 1, nadal narusza przepisy ustawy lub działa niezgodnie z decyzją zatwierdzającą program gospodarowania odpadami wydobywczymi, właściwy organ wstrzymuje, w drodze decyzji, działalność posiadacza odpadów wydobywczych w zakresie objętym decyzją zatwierdzającą program gospodarowania odpadami wydobywczymi.
Ewentualny spór kompetencyjny mógłby więc dotyczyć nie tego, który z organów ma wykonać Zarządzenie Pokontrolne tylko tego, który z organów powinien podjąć czynność, o których mowa w art. 13 ust. 1 lub ust. 2 ustawy o odpadach wydobywczych. Zarządzenie należało traktować wyłącznie, jako źródło informacji o tym, że istnieją okoliczności uzasadniające podjęcie takich działań.
4
Sygn. akt II OW 87/14
Ustalenie organu właściwego do podjęcia działań wymienionych w art. 13 ust. 1 lub 2 ustawy o odpadach wydobywczych powinno nastąpić w oparciu o art. 40 ust. 1 i 2 tej ustawy.
Z art. 40 ust. 1 ww. ustawy wynika, że organem właściwym w sprawach odpadów wydobywczych jest:
1) regionalny dyrektor ochrony środowiska - dla przedsięwzięć i zdarzeń
na terenach zamkniętych;
2) marszałek województwa - dla:
a) przedsięwzięć, dla których koncesji na poszukiwanie, rozpoznawanie, wydobywanie kopalin ze złóż udziela minister właściwy do spraw środowiska lub marszałek województwa,
aa) przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;
3) starosta - w pozostałych przypadkach.
W przypadku prowadzenia w tym samym miejscu przedsięwzięć, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, organem właściwym jest marszałek województwa (art. 40 ust. 2).
Ustalenie organu właściwego do podjęcia działań wymienionych w art. 13 ust. 1 lub 2 ustawy o odpadach wydobywczych będzie więc wymagało wyjaśnienia, co było pierwotnie wydobywane na terenie zlikwidowanej Kopalni "P.", jaką metodą, na jakiej powierzchni oraz w jakiej ilości.
Zgodnie z art. 22 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2014 r., poz. 613 ze zm.) na wydobywanie kopalin, o których mowa w art. 10 ust. 1, to jest węglowodorów, węgla kamiennego, metanu występującego, jako kopalina towarzysząca, węgla brunatnego, rud metali z wyjątkiem darniowych rud żelaza, metali w stanie rodzimym, rud pierwiastków promieniotwórczych, siarki rodzimej, soli kamiennej, soli potasowej, soli potasowo-magnezowej, gipsu i anhydrytu oraz kamieni szlachetnych udziela minister właściwy do spraw środowiska.
Z art. 22 ust. 2 ustawy Prawo górnicze i geologiczne wynika, że koncesji na wydobywanie kopalin ze złóż udziela starosta, jeżeli jednocześnie są spełnione następujące wymagania:
5
Sygn. akt II OW 87/14
1. obszar udokumentowanego złoża nieobjętego własnością górniczą nie
przekracza 2 ha,
2. wydobycie kopaliny ze złoża w roku kalendarzowym nie przekroczy 20 000 m3,
3. działalność będzie prowadzona metodą odkrywkową oraz bez użycia środków
strzałowych
W zakresie nieokreślonym w ust. 1 i 2 koncesji na wydobywanie kopalin ze złóż udziela marszałek województwa (art. 22 ust. 4 ustawy Prawo geologiczne i górnicze).
Podsumowując, stwierdzić należy, że do wyegzekwowania zarządzeń pokontrolnych nie jest właściwy ani starosta, ani marszałek województwa, tylko ten organ, który zalecenia te wydał, a który w przedmiotowej sprawie był wojewódzki inspektor ochrony środowiska. Z kolei dla rozstrzygnięcia przez Naczelny Sąd Administracyjny o tym, jaki organ jest właściwy do podjęcia działań, wymienionych wart. 13 ust. 1 lub 2 ustawy o odpadach wydobywczych koniecznym byłoby, po pierwsze wystąpienie o rozstrzygniecie takiego właśnie sporu kompetencyjnego, a po drugie poczynienie dodatkowych ustaleń faktycznych, które byłyby niezbędne do wskazania organu właściwego do podjęcia tych działań.
Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 15 § 2 P.p.s.a, orzekł jak w sentencji.