II OW 84/25

II OW 84/25 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2025-10-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-08-14
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Magdalena Dobek-Rak
Marzenna Linska - Wawrzon /sprawozdawca/
Wojciech Mazur /przewodniczący/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne
Spór kompetencyjny/Spór o właściwość
Skarżony organ
Starosta
Treść wyniku
Wskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 4, art. 15 § 1 pkt 4 i § 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 150 § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak po rozpoznaniu w dniu 23 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Wojewody Małopolskiego z dnia 11 sierpnia 2025 r. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Wojewodą Małopolskim a Starostą Wielickim w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku M. M., A. F., B. F., K. D., P. M. o wznowienie postępowania zakończonego ostatecznymi decyzjami Wojewody Małopolskiego z dnia 10 stycznia 2025r., znak: Wl-1.7840.11.52.2024.MO umarzającymi postępowania odwoławcze M. M., A. F., B. F., K. D., P. M. od decyzji Starosty Wielickiego z dnia 23 października 2024r., nr 1903.2024, znak: AB.6740.6.902.2024.W zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę postanawia: wskazać Wojewodę Małopolskiego jako organ właściwy w sprawie.
Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 11 sierpnia 2025 r. Wojewoda Małopolski wniósł o rozstrzygnięcie sporu o kompetencyjnego pomiędzy nim a Starostą Wielickim i wskazanie Starosty Wielickiego jako organu właściwego do rozpoznania wniosku M. M., A. F., B. F., K. D., P. M. o wznowienie postępowania zakończonego ostatecznymi decyzjami Wojewody Małopolskiego z dnia 10 stycznia 2025r., znak: Wl-1.7840.11.52.2024.MO umarzającymi postępowania odwoławcze M. M., A. F., B. F., K. D., P. M. od decyzji Starosty Wielickiego z dnia 23 października 2024r., nr 1903.2024, znak: AB.6740.6.902.2024.W zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę.
Wojewoda Małopolski wnioskując o rozstrzygnięcie sporu wskazał, że Starosta Wielicki decyzją z dnia 23 października 2024r. zatwierdził projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla Inwestora obejmującej: budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej (4 lokale) wraz z instalacjami wewnętrznymi: wod.-kan., gazu, c.o., prądu, instalacją zalicznikową prądu, odcinkiem kanalizacji sanitarnej od budynku do studzienki, szczelnymi zbiornikami na wody opadowe wraz z kanalizacją opadową, dojściem i dojazdem z odwodnieniem liniowym wraz ze szczelnymi zbiornikami na wody opadowe, murem oporowym na części działki nr ... obr. ..., w miejscowości W., gmina W. w ramach inwestycji: budowa 14 budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie szeregowej (28 lokali) oraz 2 budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej (4 lokale) wraz z zagospodarowaniem terenu na dz. nr ew. ... obr. ... w m. W., obr. 3, gm. W..
Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli: M. M., A. F., B. F., K. D., P. M.. Wojewoda Małopolski odrębnymi decyzjami wydanymi dnia 10 stycznia 2025r., umorzył postępowania odwoławcze wszczęte odwołaniami M. M., A. F., B. F., K. D., P. M., z uwagi na fakt, że organ odwoławczy nie znalazł podstaw do uznania odwołujących się za strony postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji.
Za pismem z dnia 4 lipca 2025r. Wojewoda Małopolski przekazał do Starosty Wielickiego do załatwienia zgodnie z właściwością pismo M. M., A. F., B. F., K. D., P. M. wniesione do Starosty Wielickiego w dniu 30 stycznia 2025r. jako wniosku o wznowienie postępowania. Starosta Wielicki zawiadomieniem z dnia 11 lipca 2025r., przekazał Wojewodzie Małopolskiemu pismo M. M., A. F., B. F., K. D., P. M. wniesione do Starosty Wielickiego w dniu 30 stycznia 2025r., jako wniosku o wznowienie postępowania, przekazanego Staroście Wielickiemu przez Wojewodę Małopolskiego pismem z dnia 4.07.2025, do rozpatrzenia zgodnie z właściwością określoną w art. 150 § 1 k.p.a., jako organowi, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji.
Mając na uwadze powyższe Wojewoda Małopolski podniósł, że wniesienie odwołania przez osobę niebędącą stroną może być załatwione w formie postanowienia o niedopuszczalności odwołania na podstawie art. 134 k.p.a., w sytuacjach, gdy brak przymiotu strony u wnoszącego odwołanie jest oczywisty. Natomiast konieczność przeprowadzenia w tym zakresie postępowania wyjaśniającego skutkuje wszczęciem postępowania odwoławczego z odwołania tego konkretnego podmiotu. Stwierdzenie, w wyniku tych czynności, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego. Zarówno jednak postanowienie o niedopuszczalności odwołania z przyczyn podmiotowych, jak i umorzenie postępowania z tej przyczyny, nie stanowi rozstrzygnięcia dotykającego wprost decyzji organu pierwszej instancji. Podjęta w tych okolicznościach faktyczno-prawnych decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego rozstrzyga tylko co do legitymacji wnoszącego odwołanie.
Zgodnie z art. 150 § 1 k.p.a. organem administracji publicznej właściwym w sprawach wymienionych w art. 149 jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji. Zdaniem Wojewody Małopolskiego, w sytuacji gdy od decyzji pierwszej instancji zostało wniesione odwołanie, a organ odwoławczy umorzył je z uwagi na brak przymiotu strony odwołującego się, to w takim przypadku właściwy w sprawie będzie organ I instancji, gdyż w art. 150 k.p.a. jest mowa o organie, który wydał decyzję, a więc rozpoznał sprawę merytorycznie.
Wojewoda Małopolski nie rozstrzygał sprawy, co do istoty, bowiem osoby, które wniosły odwołania, nie legitymowały się przymiotem strony w zakończonym przez Starostę Wielickiego postępowaniu administracyjnym. Wojewoda Małopolski wydał jedynie decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego. Decyzja o umorzeniu postępowania jest w niniejszej sprawie materialno-formalna. Materialnie sprawa była zbadana tylko pod kątem wystąpienia przesłanek z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 i art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, natomiast nie badamy sprawy materialnie (art. 32-35 ustawy Prawo budowlane) tak jakbyśmy to robili w zwykłym postępowaniu odwoławczym. Formalność przejawia się w fakcie uzyskania ostateczności przez decyzję organu I instancji, która wskutek zaistniałego stanu prawnego nie będzie już także podlegała kontroli WSA. W postępowaniu przed organem odwoławczym zakończonym wydaniem takiej decyzji nie dochodzi do rozpatrzenia odwołania, a zatem nie zostaje uruchomiony tryb ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy.
Wojewoda Małopolski podniósł, że ustawodawca w art. 150 § 1 k.p.a. posłużył się określeniem "organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji a nie określeniem organ, który wydał decyzję w ostatniej instancji, a zatem dla M. M., A. F., B. F., K. D., P. M., składających wniosek o wznowienie postępowania organem, który wydał decyzję w ostatniej instancji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę jest Starosta Wielicki. Wojewoda Małopolski w postępowaniu odwoławczym rozstrzygnął jedynie kwestię legitymacji do udziału w postępowaniu odwoławczym.
W związku z powyższym w ocenie Wojewody Małopolskiego, organem, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji był Starosta Wielicki.
W odpowiedzi na wniosek Starosta Wielicki wniósł o wskazanie Wojewody Małopolskiego jako organu właściwego do rozpoznania przedmiotowego wniosku wskazując, że decyzją z dnia 23 października 2024 r. Starosta Wielicki zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł w dniu 4 listopada 2024 r. P. M. Z kolei w dniu 5 listopada 2024 r. odwołanie zostało złożone przez pozostałe osoby, tj. M. M., A. F., B. F. i K. D.. Jednocześnie Wojewoda Małopolski odrębnymi pięcioma decyzjami z dnia 10 stycznia 2025 r. umorzył postępowania odwoławcze z uwagi na fakt, iż organ II instancji nie znalazł podstaw do uznania odwołujących się za strony postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji w myśl art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. W dniu 11 lutego 2025 r. do Wojewody Małopolskiego wpłynęło pismo Starosty Wielickiego przekazujące "Pilny wniosek o uchylenie pozwolenia na budowę o numerze wniosku AB.6740.6.511.2024. W oraz AB.6740.6.902.2024. W". Ze względu na wskazanie w ww. piśmie dwóch decyzji Starosty Wielickiego - Wojewoda Małopolski rozdzielił sprawę na dwa odrębne postępowania. Zawiadomieniem z dnia 4 lipca 2025 r. Wojewoda Małopolski przekazał do Starosty Wielickiego zgodnie z właściwością pismo złożone w dniu 30 stycznia 2025 r. przez M. M., A. F., B. F., K. D. i P. M., które jak ustalił organ w części dotyczyło wniosku o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wojewody Małopolskiego z dnia 10 stycznia 2025r. Starosta Wielicki zawiadomieniem z dnia 11 lipca 2025r. przekazał do Wojewody Małopolskiego niniejszy wniosek o wznowienie postępowania, jako organowi, który wydał w tej sprawie decyzję w ostatniej instancji.
Starosta Wielicki podniósł, że zgodnie z art. 150 § 1 i 2 k.p.a. organem administracji publicznej właściwym w sprawach dotyczących wznowienia postępowania jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji. Przy czym jeśli przyczyną wznowienia postępowania jest działalność tego organu, o wznowieniu postępowania rozstrzyga organ wyższego stopnia, który równocześnie wyznacza organ właściwy w sprawie wznowionego postępowania.
Zdaniem organu, zasadnicza wątpliwość dotyczy interpretacji sformułowania "organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji", a w przypadku niniejszego sporu kompetencyjnego główne źródło konfliktu dotyczy przypadku, w którym został wniesiony wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją organu drugiej instancji umarzającą postępowanie odwoławcze, wobec złożenia odwołania przez nieuprawnione do tego podmioty.
Organ zaznaczył, że w orzecznictwie panuje spór co do jednolitego rozstrzygnięcia co należy rozumieć przez "wydanie decyzji w sprawie, w ostatniej instancji", zwłaszcza w przypadku, gdy organ II instancji wydał na podstawie art. 138 § 1 k.p.a. decyzję umarzającą postępowanie odwoławcze. Organ I instancji przekazując wniosek o wznowienie postępowania do Organu II instancji, opierał się na stanowisku, iż organem właściwym do rozpoznania podania o wznowienie postępowania jest organ, który jako ostatni miał cokolwiek wspólnego ze sprawa, bez względu na to czy było to rozstrzygniecie merytoryczne czy proceduralne, z uwagi na to. że przepis art. 150 § 1 k.p.a. literalnie nie wskazuje na rozstrzygniecie merytoryczne, tylko ostatnioinstancyjne. Artykuł 150 § 1 k.p.a. nie statuuje warunku, aby decyzja organu orzekającego w ostatniej instancji była decyzją co do istoty sprawy. W każdym przypadku, gdy w sprawie orzekał organ wyższego stopnia jako organ II instancji, niezależnie od rodzaju tego orzeczenia, nawet formalnoprawnego, to do tego organu wyższego stopnia należy rozstrzygnięcie w pierwszej instancji wniosku o wznowienie postępowania.
W ocenie organu, należało zatem przyjąć, iż skoro organem właściwym do orzekania w przedmiocie wznowienia postępowania jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji, to organem tym w zależności od sytuacji może być organ I instancji lub organ II instancji. Organ I instancji będzie właściwy do wznowienia postępowania w sprawie, jeśli strony nie złożyły odwołania od decyzji wydanej przez ten organ i decyzja pierwszoinstancyjna stała się ostateczna. Natomiast organ II instancji będzie właściwy do orzekania w przedmiocie wznowienia postępowania wówczas, gdy strony skorzystały z przysługującego im prawa do wniesienia odwołania - wówczas bowiem organem, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji jest organ II instancji.
Starostwa wskazał, że wykładni normy prawnej zawartej w art. 150 § 1 p.p.s.a. należy dokonywać w oparciu o dyrektywy wykładni literalnej. A brzmienie tego przepisu wyraźnie określa właściwość organu w sprawie wznowienia postępowania, tj. organ, który wydał decyzję w ostatniej instancji. Przepis art. 150 § 1 k.p.a. nie ustanawia warunku, aby decyzja organu orzekającego w ostatniej instancji była decyzją co do istoty sprawy. To zaś oznacza, iż w każdym przypadku, gdy w sprawie orzekał organ wyższego stopnia jako organ II instancji, to - niezależnie od rodzaju wydanego orzeczenia - do organu wyższego stopnia należy w pierwszej instancji rozstrzygnięcie wniosku o wznowienie postępowania. A zatem, organ II instancji jest organem właściwym w rozumieniu art. 150 § 1 k.p.a. niezależnie od tego czy w postępowaniu zwykłym w wyniku rozpatrzenia odwołania wydał decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. czy też na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.
W związku z powyższym, w ocenie Starosty Wielickiego, Wojewoda Małopolski jest organem właściwym do rozpoznania przedmiotowego wniosku.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje – na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.), spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej.
Przedmiotem niniejszego sporu jest wskazanie organu właściwego do rozpoznania wniosku o wznowienie postępowania zakończonego ostatecznymi decyzjami Wojewody Małopolskiego z dnia 10 stycznia 2025r., umarzającymi postępowanie odwoławcze w sprawie odwołań od decyzji Starosty Wielickiego z dnia 23 października 2024 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę.
Zgodnie z art. 150 § 1 k.p.a. organem administracji publicznej właściwym w sprawach wymienionych w art. 149 jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji.
Z przytoczonego przepisu wynika niewątpliwie, że organem właściwym w przedmiocie wznowienia postępowania jest organ, który wydał decyzję w ostatniej instancji, a więc decyzję ostateczną (art. 16 § 1 k.p.a.).
Właściwy będzie zatem organ pierwszej instancji, jeżeli jego decyzja uzyskała przymiot ostateczności, lub organ odwoławczy, gdy to jego decyzja w wyniku złożenia odwołania w sprawie stała się ostateczna.
Wbrew stanowisku Wojewody, treść przepisu art. 150 § 1 k.p.a. nie daje podstaw do stwierdzenia, że organ drugiej instancji jest właściwy wówczas gdy wydał decyzję rozstrzygającą sprawę co do istoty, a nie jest właściwy w przypadku wydania decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze. Skoro w przepisie art. 150 § 1 k.p.a. brak jest rozróżnienia odnoszącego się do rodzaju decyzji wymienionych w art. 138 k.p.a., to uprawnione jest wnioskowanie, że organ II instancji jest właściwy do rozpoznania wniosku o wznowienie postępowania niezależnie od tego, czy w postępowaniu zwykłym wydał decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., czy też jedną z pozostałych decyzji określonych w art. 138 § 1 pkt 1, pkt 2 k.p.a., art. 138 § 2 lub art. 138 § 4 k.p.a.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że przepis art. 150 § 1 k.p.a. nie ustanawia warunku, aby decyzja organu orzekającego w ostatniej instancji była decyzją co do istoty sprawy. W konsekwencji przyjmuje się, że w każdym przypadku, gdy w spawie orzekał organ II instancji, to niezależnie od rodzaju wydanej decyzji jest on właściwy do rozpoznania wniosku o wznowienie postępowania (por. postanowienie NSA z 21 stycznia 2014 sygn. akt II OW 131/13, wyrok NSA z 1 października 2014 r. sygn. akt II OSK 726/13, postanowienie NSA z 18 stycznia 2018 r. II OW 128/17).
Wobec powyższego zgodzić się należało ze stanowiskiem Starosty Wielickiego, który w niniejszej sprawie uznał się za organ niewłaściwy do rozpoznania wniosku w przedmiocie wznowienia postępowania.
Z tych wszystkich względów orzeczono jak w sentencji postanowienia, zgodnie z art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a.