II OW 80/25

II OW 80/25 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2025-10-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-07-25
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Grzegorz Antas
Grzegorz Czerwiński
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne
Spór kompetencyjny/Spór o właściwość
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Wskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 4, 15
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 127, 142
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2024 poz 1130
art. 53, 59, 60
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.)
Dz.U. 2018 poz 570
art. 1
Ustawa z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Grzegorz Antas po rozpoznaniu w dniu 16 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Generalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Elblągu w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania odwołania zawierającego zażalenie na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie z 5 grudnia 2024 r. o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy postanawia: wskazać Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Elblągu jako organ właściwy w sprawie.
Uzasadnienie
Wnioskiem z 17 lipca 2025 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (GDOŚ) zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Elblągu (SKO) w przedmiocie wskazania organu właściwego rozpoznania odwołania od decyzji Burmistrza Tolkmicka z dnia 23 stycznia 2025 r., znak [...]o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego na działce nr [...], obręb [...], gm. [...], w którym to odwołaniu zaskarżono postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie z dnia 5 grudnia 2024 r. znak: [...].
W uzasadnieniu wniosku GDOŚ wyjaśnił, że pismem z dnia 3 lutego 2025 r. Z. L. złożył do SKO w Elblągu odwołanie od ww. decyzji Burmistrza Tolkmicka o odmowie ustalenia warunków zabudowy. SKO przy piśmie z dnia 12 czerwca 2025 r. znak Rep.[...]przekazało GDOŚ to odwołanie i wskazało, że brak jest podstaw, by zaskarżone postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie z dnia 5 grudnia 2024 r. znak: [...]zostało poddane kontroli Kolegium w odwołaniu od decyzji. SKO, uwzględniając obecnie obowiązującą treść przepisu art. 53 ust. 5c ustawy z dnia 27 marca 2003 r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zmienionego z dniem 11 stycznia 2025 r. przez art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 27 listopada 2024 r. o zmianie ustawy Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw - Dz.U. z 2024 r. poz. 1940) - przy stwierdzeniu, że ustawa zmieniająca me zawiera przepisów intertemporalnych - a także ust. 5 art 53 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym odsyłającego do stosowania art 106 § 5 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (w świetle tego przepisu uzgodnienie następuje w drodze postanowienia i może stanowić przedmiot zażalenia) -stanęło na stanowisku, że brak jest podstaw by zaskarżona odmowa uzgodnienia poddana została kontroli Kolegium na zasadzie wynikającej z art. 142 k.p.a. W ocenie SKO organem właściwym do rozpoznania zażalenia Z. L. jest GDOŚ jako organ wyższego stopnia w rozumieniu przepisów k.p.a. w stosunku do regionalnych dyrektorów ochrony środowiska (art. 127 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko).
GDOŚ uważa, że nie jest organem właściwym do rozpatrzenia odwołania od decyzji Burmistrza Tolkmicka z dnia 23 stycznia 2025 r., znak [...], w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy. Skarżone w odwołaniu postanowienie zostało wydane w stanie prawnym (w dniu 5 grudnia 2024 r.) w którym zażalenie nie przysługiwało. Należy zwrócić natomiast uwagę, że możliwość wniesienia zażalenia na postanowienie związana jest ze stanami/czynnościami prawnymi zakończonymi wydaniem aktu oraz jego doręczeniem. W takiej sytuacji przepis obowiązujący aktualnie od dnia 11 stycznia 2025 r. regulowałby wstecz stany faktyczne istniejące przed jego wejściem w życie (możliwość złożenia zażalenia). Mielibyśmy w takim przypadku do czynienia z retroaktywnym działaniem nowego prawa, a więc niedopuszczalnym na gruncie prawa konstytucyjnego naruszeniem zasady niedziałania prawa wstecz. Zasada bezpośredniego działania prawa nowego odnosi się natomiast do stosunków pozostających w toku. Miałoby to miejsce w sytuacji, gdyby nowy przepis dotyczył trwającego stosunku w czasie, np. znajdującego się w toku postępowania uzgodnień owego co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. W takim przypadku nowe prawo nie działałoby wstecz, bowiem zastosowane zostałoby do stanu faktycznego istniejącego w dniu jego wejścia w życie. W takiej sytuacji nie dochodzi do retroaktywnego działania prawa ale retrospektywnego działania prawa poprzez bezpośrednie zastosowanie nowego przepisu do pozostającego w toku stosunku/czynności, które powstały co prawda przed wejściem w życie przepisu ale nadal trwają. Zgodnie ze stanem prawnym obowiązującym na dzień wydania przez RDOŚ postanowienia z dnia 5 grudnia 2024 r. o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy w niniejszej sprawie, stronie me przysługiwało zażalenie na to postanowienie. Odmowa uzgodnienia nastąpiła bowiem wyłącznie z uwagi na naruszenie przepisów obowiązujących na terenie Parku Krajobrazowego Wysoczyzny Elbląskiej. Jednakże strona pomimo braku możliwości wniesienia zażalenia nie pozostała pozbawiona ochrony prawnej i możliwości kwestionowania wadliwego w jej ocenie postanowienia mogła to bowiem uczynić tylko kwestionując wydaną w sprawie decyzję. Nie można zgodzić się z twierdzeniem SKO, że utraciło kompetencje do oceny postanowień RDOŚ. Z treści art. 142 k.p.a. jasno wynika, że strona może zaskarżyć postanowienie, na które nie przysługiwało zażalenie tylko w odwołaniu, co też zgodnie z zawartym w postanowieniu pouczeniem uczyniła. Oznacza to, że w tej konkretnej sprawie SKO nadal pozostaje organem właściwym do oceny postanowienia RDOŚ na podstawie art. 142 k.p.a. Nowym bowiem przepisem z dniem 11 stycznia 2025 r. wprowadzona została zmiana polegająca na tym, że na postanowienie regionalnego dyrektora ochrony środowiska przysługuje zażalenie także w przypadku, gdy przyczyną odmowy uzgodnienia są przepisy dotyczące chronionego krajobrazu. Treść tego przepisu w żadnym jednak wypadku nie wprowadziła możliwości złożenia zażalenia na postanowienia wydane przed jego wejściem w życie. Wymagałoby to odrębnej regulacji, która wskazałaby konkretny moment czasowy od którego strona mogłaby złożyć środek odwoławczy od wydanych wcześniej postanowień (np. od dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej). Takiej regulacji nie ma jednak w ustawie z dnia 27 listopada 2024 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2024 r. poz. 1940). W związku z powyższym strona skarżąca złożyła odwołanie od decyzji Burmistrza Tolkmicka z dnia 23 stycznia 2025 r. nr [...], w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy, skierowane, zgodnie z właściwością, do SKO. Uwzględniając powyższe GDOŚ wnosi, by Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygnął powstały spór kompetencyjny i wskazał SKO jako organ właściwy w przedmiotowej sprawie.
W odpowiedzi na wniosek SKO wniosło o wskazanie GDOŚ jako organu właściwego w sprawie. Wskazało, że nie jest organem właściwym do rozpoznania zażalenia na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie z dnia 5 grudnia 2024 r. znak [...], stąd przekazało je stosownie do przepisu art. 65 k.p.a. do GDOŚ będącego organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów k.p.a. w stosunku do regionalnych dyrektorów ochrony środowiska. Kolegium odnosząc się do argumentacji zawartej w treści wniosku GDOŚ, iż przyjęcie za słuszne stanowiska Kolegium powodowałoby, że obowiązujący aktualnie przepis (możliwość wniesienia zażalenia) regulowałby wstecz stany faktyczne istniejące przed jego wejściem w życie, jest zdania iż wsteczne działanie prawa nie zachodzi wówczas, gdy następstwa zdarzeń, które nastąpiły w przeszłości, są kwalifikowane według nowych norm, jednakże dopiero od momentu wejścia tych norm w życie. Zasada lex retro non agit zakazuje regulacji przez prawo zdarzeń prawnych i ich skutków zrealizowanych w czasie, gdy konkretny przepis jeszcze nie obowiązywał. Zasada ta jednak nie dotyczy sytuacji, w której jakiś stosunek prawny trwa w momencie wejścia w życie przepisów nowych, odmiennie regulujących jego reżim prawny - sytuacja taka ma w ocenie SKO miejsce w niniejszej sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej.
W rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z negatywnym sporem kompetencyjnym, bowiem zarówno GDOŚ jak i SKO w Elblągu uważają się za organy niewłaściwe do rozpoznania odwołania Z. L. zwierającego zażalenie na postanowienie RDOŚ z 5 grudnia 2024 r., którym odmówiono uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla realizacji budynku mieszkalnego wolnostojącego na działce nr [...], obręb [...], gmina [...].
Spór ten powstał w związku z wejściem w życie w dniu 11 stycznia 2025 r. ustawy nowelizującej, która mocą art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 27 listopada 2024 r. (Dz.U.2024.1940) zmieniła się treść art. 53 ust. 5c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – dalej jako u.p.z.p. Przed wejściem w życie tej ustawy art. 53 ust. 5c u.p.z.p. zdanie drugie w zw. z art. 53 ust. 5 u.p.z.p. przewidywał możliwość wniesienia zażalenia przez inwestora na odmowę uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska wyłącznie wtedy, gdy odmowa uzgodnienia dotyczyła rezerwatu przyrody lub nastąpiła z uwagi na możliwość znacząco negatywnego oddziaływania na cele ochrony obszaru Natura 2000. Wówczas właściwym do rozpatrzenia zażalenia na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska był Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, jako organ wyższego stopnia. W sytuacji natomiast, gdy odmowa uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy nie dotyczyła przypadków, o których mowa w art. 53 ust. 5c u.p.z.p., zastosowanie miała ogólna reguła zawarta w art. 142 k.p.a. umożliwiająca zaskarżenie postanowienia, na które nie służy zażalenie (w przedmiotowej sprawie postanowienia RDOŚ), tylko w odwołaniu od decyzji (w przedmiotowej sprawie w odwołaniu od decyzji Burmistrza Tolkmicka o odmowie ustalenia warunków zabudowy). W tym przypadku właściwym organem do rozpoznania odwołania, na podstawie art. 127 § 2 k.p.a. w zw. z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r. poz. 570) w zw. z art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 u.p.z.p., było Samorządowe Kolegium Odwoławcze.
Ustawą nowelizującą wykreślono z art. 53 ust. 5c u.p.z.p. ww. zapis dotyczący możliwości wniesienia zażalenia przez inwestora jedynie do przypadków odmowy uzgodnienia dotyczących rezerwatu przyrody lub możliwości znacząco negatywnego oddziaływania na cele ochrony obszaru Natura 2000. Oznacza to, że ustawodawca zrezygnował z możliwości wniesienia zażalenia tylko w tych dwóch przypadkach, a tym samym stało się możliwe wniesienie zażalenia na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska również wtedy, gdy przyczyną odmowy uzgodnienia są przepisy dotyczące obszarów chronionego krajobrazu.
Zaistniały w niniejszej sprawie spór między organami sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy w przypadku braku przepisów przejściowych i dostosowujących regulujących tę kwestię, w sprawach, w których wszczęte zostało już postępowanie i wydana decyzja organu I instancji, do rozpatrzenia odwołania inwestora w zakresie zaskarżonego postanowienia o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy obowiązany jest organ właściwy na podstawie przepisów obowiązujących przed nowelizacją, tj. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, czy też organ, który stał się właściwy na mocy ustawy nowelizującej, tj. GDOŚ.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w opisanym wyżej przypadku właściwe do rozpoznania odwołania inwestora zawierającego zażalenie na postanowienie RDOŚ będzie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w tym wypadku w Elblągu. Zaakcentować należy, że postanowienie RDOŚ z 5 grudnia 2024 r. odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy z uwagi na położenie planowanej inwestycji w granicach Parku Krajobrazowego Wysoczyzny Elbląskiej i do tego w pasie 100m od linii brzegowej wody płynącej, zostało wydane w stanie prawnym obowiązującym przed wejściem w życie ustawy nowelizującej a następnie podjęto decyzję Burmistrza Tolkmicka z 23 stycznia 2025 r. odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla spornej inwestycji, niewątpliwie już w stanie prawnym po wejściu w życie ustawy nowelizującej.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w związku z tym, że odmowa uzgodnienia nie dotyczyła przypadków określonych w art. 53 ust. 5c u.p.z.p., na które przysługiwało zażalenie, jedyną możliwością kontroli tego postanowienia w dalszym toku instancji stało się jego zaskarżenie w odwołaniu od decyzji Burmistrza Tolkmicka, które winno rozpoznać Samorządowe Kolegium Odwoławcze. W przedmiotowej sprawie inwestor takie odwołanie złożył. Okoliczność, iż po wydaniu postanowienia odmawiającego uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy nastąpiła zmiana przepisów, nie wpływa w przedmiotowej sprawie na zmianę właściwości organów do rozpoznania wniesionego przez inwestora zażalenia. Nie można bowiem przyjąć, aby wprowadzona nowelizacja art. 53 ust. 5c u.p.z.p., wobec braku przepisów intertemporalnych, regulowała stany faktyczne zaistniałe przed jej wejściem w życie. W takim przypadku doszłoby do retroaktywnego działania nowego prawa, a więc niedopuszczalnego na gruncie prawa konstytucyjnego naruszenia zasady lex retro non agit (niedziałania prawa wstecz). Umożliwienie złożenia zażalenia na postanowienia wydane przed wejściem w życie nowelizacji wymagałoby odrębnej regulacji, która wskazałaby na konkretny moment czasowy, od którego strona mogłaby złożyć środek odwoławczy od wydanych wcześniej postanowień. Jak słusznie wskazał GDOŚ, takiej regulacji ustawa nowelizująca nie zawiera (podobnie w postanowieniu NSA z 16 czerwca 2025 r. sygn. akt II OW 21/25).
Niewątpliwie nie można w realiach tej sprawy stosować zasady bezpośredniego działania prawa nowego, albowiem podkreślić należy, iż zasada ta odnosi się do stosunków pozostających w toku, a więc miałaby zastosowanie w sytuacji, w której zmiana przepisów nastąpiłaby np. w toku postępowania uzgodnieniowego. Wówczas nie doszłoby do retroaktywnego, lecz retrospektywnego działania prawa poprzez bezpośrednie zastosowanie nowego przepisu do pozostającego w toku postępowania, które zainicjowane zostało wprawdzie przed wejściem w życie znowelizowanego przepisu, ale do postępowania nadal trwającego. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie występuje. Przyjęcie szerszego zastosowania znowelizowanego przepisu, tj. do stanów zaistniałych przed jego obowiązywaniem, wymaga wyraźnego umocowania ustawowego. Skoro ustawa nowelizująca odpowiednich przepisów przejściowych w tej materii nie zawiera, brak było podstaw do przyjęcia, że to GDOŚ jest organem właściwym do rozpoznania zażalenia inwestora zawartego w odwołaniu od decyzji.
Z tych też powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a. wskazał na Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Elblągu jako organ właściwy w sprawie.