II OW 75/25

II OW 75/25 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2025-10-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-07-03
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Grzegorz Antas
Grzegorz Czerwiński
Symbol z opisem
6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Skarżony organ
Wójt Gminy
Treść wyniku
Wskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Grzegorz Antas po rozpoznaniu w dniu 16 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Wojewody Pomorskiego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Wojewodą Pomorskim a Wójtem Gminy Wejherowo w przedmiocie wskazania organu właściwego do wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego celu publicznego dla przedsięwzięcia pn.: "Budowa elektroenergetycznej sieci SN o napięciu 15kV", na działkach ewidencyjnych nr: [...], [...] i [...] obręb [...] w gminie [...] postanawia: wskazać Wojewodę Pomorskiego jako organ właściwy w sprawie.
Uzasadnienie
Wojewoda Pomorski wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Wójtem Gminy Wejherowo poprzez wskazanie Wójta Gminy Wejherowo jako organu właściwego do rozpoznania wniosku o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedsięwzięcia pn.: "Budowa elektroenergetycznej sieci SN o napięciu 15kV", na działkach ewidencyjnych nr: [...], [...] i [...] obręb [...] w gminie [...].
Spór kompetencyjny powstał w związku z tym, że w dniu 28 kwietnia 2025 r. do Pomorskiego Urzędu Wojewódzkiego w Gdańsku, za pośrednictwem platformy ePUAP, wpłynęło zawiadomienie Wójta Gminy Wejherowo z dnia 28 kwietnia 2025 r., przekazujące na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. wniosek X S.A. z dnia 22 kwietnia 2025 r. o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla ww. przedsięwzięcia. Wojewoda, powołując się na treść art. 51 ust. 1a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2024 r. poz. 1130 ze zm., dalej: u.p.z.p.) podniósł, że w jego ocenie przepis ten jednoznacznie odnosi się do powierzchni/długości całej inwestycji nie zaś zakresu objętego wnioskiem. W związku z powyższym organ właściwy do wydania decyzji lokalizacyjnej ustalany jest na podstawie analizy powierzchni/długości całości inwestycji a nie tylko tego jej fragmentu, który został objęty wnioskiem. Wojewoda wskazał przy tym, że art. 51 ust. 1a u.p.z.p. został wprowadzony stosunkowo niedawno, tj. we wrześniu 2023 r., jednak jego zapisy można rozpatrywać poprzez analogie z art. 51 ust. 3 u.p.z.p. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem przy ustalaniu organu właściwego w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego na podstawie art. 51 ust. 3 u.p.z.p. decydujące znaczenie ma ustalenie, na terenie której gminy znajduje się największa część terenu, na którym ma być realizowana ta inwestycja. Ponadto analizy tej dokonuje się bez rozróżnienia pomiędzy terenem objętym postanowieniami planu miejscowego a pozbawionym planu miejscowego. Odstępstwem od tej zasady może być jedynie przypadek, gdy na terenie jednej z tych gmin cały obszar, na którym zlokalizowana ma być inwestycja, jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W przedmiotowym przypadku planowane przez inwestora przedsięwzięcie jest inwestycją liniową. Całkowita długość inwestycji wynosi ok. 5804 m. Przebieg projektowanej elektroenergetycznej sieci SN o napięciu 15kV rozpoczyna się od działki nr [...] obręb [...] w m. [...] i przebiega wzdłuż drogi wojewódzkiej nr [...] poprzez miejscowości [...] oraz [...], kończąc swój przebieg na działce nr [...] obręb [...] w gminie [...]. Przekazana przez inwestora charakterystyka całości spornej inwestycji, pomimo pewnych rozbieżności w części tekstowej, wskazuje jednoznacznie, że planowana inwestycja przebiega przez tereny dotyczące kompetencji trzech organów wskazanych w art. 51 ust. 1 u.p.z.p. Z przekazanego opisu inwestycji, a w szczególności z analizy graficznego przedstawienie przebiegu całości inwestycji wynika, że: na terenie miasta [...] zlokalizowany jest odcinek sieci o długości ok. 2590 m (przy czym cały obszar objęty kompetencjami Prezydenta Miasta Wejherowo pokryty jest obowiązującymi miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego); na terenie gminy (wiejskiej) [...] zlokalizowany jest odcinek planowanej sieci o długości ok. 3214 m (z czego na obszarze objętym miejscowym planem zlokalizowany jest odcinek o długości ok. 1517 m); jednocześnie na terenie tej gminy inwestycja przebiega przez kolejowe tereny zamknięte, które obecnie obejmują jedynie działki nr [...], [...] i [...] obręb [...] w gminie [...] – długość odcinka planowanej sieci elektroenergetycznej na ww. terenach zamkniętych wynosi ok. 149 m (przy czym na terenie działki nr [...] obowiązuje plan miejscowy – fragment sieci o długości ok. 10 m). Z powyższego zestawienia w ocenie Wojewody jednoznacznie wynika, że najdłuższy odcinek planowanej elektroenergetycznej sieci SN o napięciu 15kV zlokalizowany będzie na terenie gminy (wiejskiej) [...] (ok. 3214 m), zatem zgodnie z art. 51 ust. 1a u.p.z.p. organem właściwym do wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, w odniesieniu do całości inwestycji, jest Wójt Gminy Wejherowo. Z tych przyczyn Wojewoda wniósł o wskazanie Wójta Gminy Wejherowo jako organu właściwego do załatwienia przedmiotowej sprawy.
W odpowiedzi na wniosek Wójt Gminy Wejherowo wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego w niniejszej sprawie poprzez wskazanie jako organu właściwego Wojewody Pomorskiego. W opinii Wójta Wojewoda Pomorski błędnie przyjął, iż to organ rozpatrujący wniosek o wydanie decyzji lokalizacji celu publicznego ma traktować inwestycję rozszerzająco, próbując działki wskazane we wniosku dołączyć do inwestycji znajdującej się poza wskazanymi przez wnioskodawcę działkami. Wójt zwrócił uwagę, że wnioskodawca uzyskał już w 2021 r. decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, dla której wskazywał te same warunki budowy sieci ([...]). Decyzję tę wydał Wójt Gminy Wejherowo ponieważ wnioskodawca określił we wniosku wszystkie działki przez które ma przebiegać inwestycja, a organ je przeanalizował i uznał swoją właściwość. Dziś Wójt działa w taki sam sposób, analizuje działki wskazane we wniosku, dla których inwestor chce uzyskać decyzję i ocenia swoją właściwość. Wójt zarówno w tamtym, jak i tym przypadku porusza się w zakresie określonym we wniosku. Toteż biorąc pod uwagę powyższe fakty: 1) wnioskowany teren inwestycji obejmuje trzy działki o nr [...], [...], [...], z czego dwie stanowią teren zamknięty; 2) wykazanie przez Wójta Gminy Wejherowo wątpliwości, co do potrzeby wnioskowanych działek do realizacji inwestycji na podstawie przytoczonych warunków budowy sieci; wnioskodawca, powołując się na te same warunki budowy sieci, sam w 2021 r. zmodyfikował wniosek wykreślając działki nr [...], [...], a działki [...] nigdy nie przywołując, co sugerować może, że dziś te działki mogą stanowić odrębną inwestycję; 3) związania organu wnioskiem, jak wykazało przytoczone szczegółowo w odpowiedzi orzecznictwo; 4) konsekwencja w działaniu Wójta Gminy Wejherowo jako organu wydającego decyzje o warunkach zabudowy, to jest rozpatrywanie każdej sprawy, poprzez analizę terenu inwestycji wskazanego we wniosku – Wójt stwierdził, że w jego ocenie wystąpiły przesłanki do uznania, że w niniejszym sporze kompetencyjnym organem właściwym winien być Wojewoda Pomorski.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej.
Przez spór należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia sprawy (spór pozytywny) albo gdy każdy z organów uważa się za niewłaściwy do załatwienia sprawy (spór negatywny) przy czym żaden z organów pozostając w sporze nie podejmuje stosownego rozstrzygnięcia oczekując na zajęcie stanowiska przez ten właściwy. Ponadto, warunkiem rozpatrzenia sporu kompetencyjnego jest oczywiście precyzyjne ustalenie stanu faktycznego, który podlega unormowaniu w oznaczonym stanie faktycznym, w którym ma być rozstrzygana przedmiotowa sprawa przez właściwy organ. Zatem istotą sporu kompetencyjnego jest rozbieżność organów co do tego, czy sprawa w ogóle należy do ich zakresu działania, a nie spór co do faktów w tej sprawie. Sąd ocenia, który z organów jest właściwy, opierając się na przepisach prawa i aktach sprawy, ale nie przeprowadza własnego postępowania dowodowego w celu ustalenia stanu faktycznego.
W rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z negatywnym sporem kompetencyjnym, bowiem zarówno Wojewoda Pomorski jak i Wójt Gminy Wejherowo uważają się za organy niewłaściwe do rozpoznania wniosku X S.A. o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedsięwzięcia pn. "Budowa elektroenergetycznej sieci SN o napięciu 15 Kv" na działkach ewidencyjnych nr [...],[...] i [...] w obrębie [...] w gminie [...]. Jak wynika z przedstawionych akt sprawy dwie z ww. działek nr [...], [...] znajdują się na kolejowym terenie zamkniętym zgodnie z art. 2 pkt 9 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne. Zakres planowanej inwestycji na działkach nr [...],[...] i [...] wynosi 142m - co potwierdził wnioskodawca w piśmie do Wojewody Pomorskiego z 27 czerwca 2025 r. Długość odcinka planowanej sieci elektroenergetycznej na ww. terenach zamkniętych wynosi około 139 m, skoro jak zaznaczono we wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego- teren zamknięty obejmuje działki nr [...],[...] oraz [...] (a długość na nich odcinka sieci wynosi 149 m) przy czym na terenie działki nr [...] obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i obejmuje fragment sieci o długości 10m. Natomiast na terenie działki nr [...] nie przebiega linia kablowa. Niemniej jednak dłuższy odcinek inwestycji w rozpatrywanym wniosku inwestora, uwzględniając działkę nr [...] na terenie Gminy Wejherowo, jest zlokalizowany na działkach stanowiących teren zamknięty. Ta okoliczność jest niesporna pomiędzy stronami w tej sprawie.
Należy w tym miejscu zaznaczyć, iż przedmiotem sporu pomiędzy stronami nie jest długość całej inwestycji liniowej, lecz to jaki organ właściwy jest w odniesieniu do konkretnego wniosku inwestora o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Z akta sprawy wynika, iż przedmiotowa inwestycja liniowa o długości 5804m przebiega w obrębie zarówno Miasta [...] jak i Gminy [...] gdzie w obszarze miasta [...] cały zakres inwestycji mieści się w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, natomiast w zakresie inwestycji w granicach gminy [...] część objęta jest miejscowym planem zagospodarowania a część pozostaje poza jego zakresem stąd potrzeba wydania stosowanej decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W sprawie, co potwierdził inwestor, wydawane były decyzje lokalizacyjne dla spornej inwestycji przez Gminę [...], ale również były podejmowane rozstrzygnięcia przez Wojewodę Pomorskiego. Natomiast brakujący zakres inwestycji, co przyznano w piśmie inwestora z dnia 27 czerwca 2025 r., wyznaczono na działkach nr [...],[...] i [...] i wynosi on 142 m, co może stanowić odrębną inwestycję.
Istotne w tym wypadku jest to, że inwestor posługuje się warunkami budowy sieci nr [...] z dnia 9 lipca 2018 r., które określają niezbędny zakres budowy sieci elektroenergetycznej do realizacji przyłączenia obiektów do sieci elektroenergetycznej wraz z załącznikiem graficznym przestawiającym ogólny przebieg inwestycji. Z tego dokumentu nie wynika przez jakie działki ma przebiegać projektowana sieć. Wójt Gminy potwierdził, że już raz inwestor posługiwał się tym dokumentem w 2021 r. w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji, które obejmowały również działki nr [...] i [...] ale wniosek wówczas skorygował, co zdaje się oznaczać, jak wyżej podniesiono, że wniosek z 2025 r. jest osobną inwestycją.
W tych okolicznościach faktycznych przedmiotowej sprawy należy podkreślić, iż art. 51 u.p.z.p. określa organy właściwe w sprawach ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego.
W ust. 1 tej normy wskazano, iż w sprawach ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego decyzje wydają w odniesieniu do: inwestycji celu publicznego o znaczeniu krajowym i wojewódzkim - wójt, burmistrz albo prezydent miasta w uzgodnieniu z marszałkiem województwa (pkt 1), inwestycji celu publicznego o znaczeniu powiatowym i gminnym - wójt, burmistrz albo prezydent miasta (pkt 2) inwestycji celu publicznego na terenach zamkniętych – wojewoda (pkt 3).
Z art. 51 ust. 1a u.p.z.p. dodanego przez art. 6 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2023.1506) zmieniającej ww. ustawę z dniem 3 września 2023 r. wynika, że w przypadku gdy inwestycja celu publicznego jest lokalizowana częściowo na terenie zamkniętym ustalonym przez ministra właściwego do spraw transportu, organem właściwym do wydania decyzji w odniesieniu do całości inwestycji jest organ właściwy dla części inwestycji zajmującej większą powierzchnię, a w przypadku inwestycji liniowej - organ właściwy dla dłuższego odcinka inwestycji. W realiach tej sprawy mamy do czynienia z inwestycją liniową lokalizowaną również na terenie zamkniętym a w przypadku takiej inwestycji właściwy jest organ dla dłuższego odcinka inwestycji. Pojęcie dłuższego odcinka inwestycji należy interpretować zawsze mając na uwadze wniosek inwestora, oznaczającego co jest jego przedmiotem i określającego zakres planowanej inwestycji, czy jest to inwestycja jako całość czy też jest ona etapowana i wniosek dotyczy określonego jej fragmentu. To przy takiej konkretyzacji wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego ustala się wymagane w tym zakresie parametry planowanego przedsięwzięcia i wówczas następuje ustalenie "dłuższego odcinka inwestycji".
Postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wszczynane jest na wniosek inwestora (art. 52 ust. 1 u.p.z.p.). We wniosku tym inwestor określa między innymi rodzaj planowanego zamierzenia inwestycyjnego oraz jego charakterystykę. Organ administracji publicznej, związany jest treścią tego żądania, co oznacza, że sam nie może modyfikować wniosku w żadnym zakresie (chyba, że inwestor sam modyfikuje wniosek) - patrz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 marca 2009 r. sygn. akt II OSK 272/08. Organ rozstrzygający w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego jest związany wnioskiem inwestora co do charakteru i parametrów planowanego zamierzenia i dlatego opisane w nim zamierzenie powinien poddać ocenie z punktu widzenia właściwych przepisów prawa.
W tej sprawie mamy do czynienia z etapowaniem inwestycji liniowej polegającej na budowie elektroenergetycznej sieci SN. Inwestor uzyskał już kilka rozstrzygnięć w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla różnych etapów tego przedsięwzięcia. Natomiast sporny etap oznaczył jako "brakujący zakres inwestycji na działkach nr [...],[...] i [...] wynoszący 142 m, co sugeruje, że jest on odrębny przy uwzględnieniu wcześniejszych działań inwestora w odniesieniu do działek objętych spornym wnioskiem. Natomiast długość odcinka planowanej sieci elektroenergetycznej na terenach zamkniętych (działki nr [...],[...] – przypomnienie NSA) wynosi około 139m i jest niewątpliwie w realiach złożonego wniosku inwestora dłuższym odcinkiem inwestycji obejmującym tereny zamknięte wobec terenów Gminy Wejherowo dla spornego przedsięwzięcia w zakresie działki nr [...]. Taki wniosek inwestora wiązał w tej sprawie i w takiej postaci poddany został ocenie z punktu widzenia właściwości organów zobowiązanych do jego rozstrzygnięcia. Tym samym nie można przyjąć w okolicznościach tej sprawy wbrew złożonemu wnioskowi, iż żądanie inwestora należy odnieść do całego zamierzenia inwestycyjnego.
Przedstawione wyżej rozważania pozwalały Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na wskazanie organu właściwego w sprawie. Stąd też w kontekście art. 51 ust.1a w zw. z art. 51 ust.1 pkt 3 u.p.z.p. uznano właściwość organu dla dłuższego odcinka inwestycji obejmującego w zdecydowanej większości tereny zamknięte dla planowanej inwestycji objętej wnioskiem inwestora. Tym samym organem tym jest Wojewoda Pomorski.
Wobec powyższego skład orzekający uznał, że organem właściwym do rozpoznania sprawy z wniosku X S.A. z dnia 22 kwietnia 2025 r. o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego na działkach ewidencyjnych nr [...],[...] i [...] w obrębie [...] w gminie [...] jest Wojewoda Pomorski.
Z tych względów na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.