II OW 71/25

II OW 71/25 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2025-10-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-06-25
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz /przewodniczący/
Grzegorz Antas
Grzegorz Czerwiński /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne
Spór kompetencyjny/Spór o właściwość
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Odrzucono wniosek
Powołane przepisy
Dz.U. 2025 poz 418
art. 35 ust. 5 pkt 3, art. 48, art. 81a, art. 84 ust. 1 i 4
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane
Dz.U. 2024 poz 935
art. 15 § 2, art. 58 § 1 pkt 1, art. 64 § 3, art. 193, art. 232 § 1 pkt 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędzia del. WSA Grzegorz Antas po rozpoznaniu w dniu 16 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy z wniosku Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 18 czerwca 2025 r. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Prezydentem Miasta Łodzi a Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w Łodzi w przedmiocie wskazania organu właściwego do podjęcia czynności kontrolnych w związku z podejrzeniem dokonania samowoli budowlanej postanawia: 1. odrzucić wniosek Prezydenta Miasta Łodzi o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, 2. zwrócić Prezydentowi Miasta Łodzi ze środków budżetowych Naczelnego Sądu Administracyjnego kwotę 100 (sto) złotych uiszczoną tytułem wpisu sądowego od wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego.
Uzasadnienie
Prezydent Miasta Łodzi (dalej Prezydent) we wniosku z 18 czerwca 2025 r. zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w Łodzi (dalej PINB w Łodzi) w przedmiocie wskazania organu właściwego do podjęcia czynności kontrolnych w związku z podejrzeniem dokonania samowoli budowlanej.
W uzasadnieniu wniosku Prezydent wyjaśnił, że prowadzi postępowanie w sprawie z wniosku S. i Z. J. zam. ul. [...], [...] z 16 sierpnia 2024 r. o zatwierdzenie projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na rozbudowę, nadbudowę i przebudowę budynku gospodarczego wraz ze zmianą sposobu użytkowania na budynek mieszkalny jednorodzinny na nieruchomości położonej przy ul. [...] w [...], działka o nr ew. nr [...], w obrębie [...]. Po usunięciu nieprawidłowości w projekcie zagospodarowania terenu i projekcie architektoniczno-budowlanym przez inwestora Prezydent na podstawie m.in. skanów zdjęć lotniczych i zgromadzonego materiału wywnioskował o możliwości zaistnienia samowoli budowlanej na ww. nieruchomości.
Mając na uwadze kompetencję powiatowego inspektora nadzoru budowlanego do kontroli przestrzegania przepisów prawa przy realizacji robót budowlanych wynikającą z art. 84 ust. 1 w zw. z art. 48 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2025 r.. poz. 418) Prezydent zwrócił się do PINB w Łodzi o sprawdzenie czy roboty budowlane objęte przedmiotowym wnioskiem zostały rozpoczęte niezgodnie z prawem i o poinformowanie go o wynikach kontroli.
Prezydent z uwagi na powyższą okoliczność zawiesił prowadzone postępowanie.
W odpowiedzi PINB w Łodzi powołał się na treść art. 81 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, z którego, zdaniem tego organu, wynika kompetencja do dokonywania czynności kontrolnych zarówno przez organy administracji architektoniczno-budowlanej jak i organy nadzoru budowlanego. Wskazał też na stanowisko orzecznictwa odnośnie tego, że na mocy ww. przepisu organ architektoniczno-budowlany może prowadzić czynności kontrolne w ramach przysługującej mu kompetencji do nadzoru i kontroli nad przestrzeganiem prawa budowlanego.
Prezydent ponownie zwrócił się do PINB w Łodzi o przeprowadzenie kontroli w sprawie argumentując, że kompetencje kontrolne organu nadzoru są szersze w porównaniu do organu administracji architektoniczno-budowlanej albowiem ten ostatni nie ma prawa dokonywania czynności kontrolnych w obiekcie budowlanym czy na terenie budowy.
PINB w Łodzi odpowiadając zajął stanowisko, że nie jest jego rola prowadzenie postępowania dowodowego w postępowaniu prowadzonym przez organ architektoniczno-budowlany.
Prezydent zarzucił, że PINB w Łodzi pomija brzmienie art. 48 i art. 84 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z tymi przepisami do kompetencji PINB należy zarówno kontrola przestrzegania i stosowania prawa budowlanego, jak i podejmowania działań w celu wstrzymania budowy w przypadku obiektu budowlanego jak i jego części będącego w budowie albo wybudowanego: bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Prezydent podkreślił szerszy zakres uprawnień po stronie organów nadzoru budowlanego.
W związku z tym w jego ocenie to PINB w Łodzi powinien zostać wskazany jako organ właściwy do przeprowadzenia kontroli czy roboty budowlane objęte przedmiotowym wnioskiem zostały rozpoczęte niezgodnie z prawem oraz powinien on przekazać informację Prezydentowi o wynikach kontroli.
W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie przedmiotowego sporu kompetencyjnego PINB w Łodzi wniósł o odrzucenie wniosku ewentualnie wskazanie Prezydenta jako organu właściwego do rozpoznania sprawy.
Organ nadzoru podnosi, że Prezydent nie przekazał skutecznie sprawy do tutejszego organu, na podstawie przepisów art. 65 § 1 K.p.a.
PINB uważa, że pisma Prezydenta o podjęcie czynności kontrolnych przez PINB w swej istocie stanowiły wniosek o przeprowadzenie dowodu w prowadzonym przez Prezydenta postępowaniu. Ustalenia kontrolne miały bowiem stanowić podstawę do wydania rozstrzygnięcia przez organ administracji architektoniczno- budowlanej w ww. sprawie.
PINB odmówił przeprowadzenia postępowania dowodowego, zawiadamiając o tym pismem z 27.03.2025 r. znak: PINB/7325/RPW/20396/2024/R-1283/2025/W/UK oraz pismem z 29.04.2025 r. znak: PINB/7325/RPW/5805/2025/R-1944/2025/W/LiK. PINB poinformował ponadto, że nie toczy się przed nim postępowanie ws. samowoli budowlanej na przedmiotowej nieruchomości.
Mając na uwadze treść art. 81 ust. 4 ustawy Prawo budowlane PINB stwierdził, że protokolarne ustalenia dokonane w toku tych czynności stanowią podstawę do wydania decyzji oraz podejmowania innych środków przewidzianych w przepisach prawa budowlanego. Czynności kontrolne mogą podejmować zarówno organy administracji architektoniczno-budowlanej jak i organy nadzoru budowlanego z tym, że należy je podejmować w ramach prowadzonych przez siebie postępowań administracyjnych.
Skoro to przed Prezydentem wykonującym zadania z zakresu administracji architektoniczno-budowlanej, toczy się przedmiotowe postępowanie, a ustalenia kontrolne mają służyć jako dowód w ww. postępowaniu, to zdaniem PINB w Łodzi organ administracji architektoniczno-budowlanej, na mocy przywołanych przepisów winien samodzielnie, przeprowadzić czynności kontrolne.
PINB stwierdził, że w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 05.09.2024 r. sygn. akt. II OSK 2180/22 odnosząc się do przepisu art. 81 ust.4 PrBud wskazano, że "Przepis ten dając uprawnienia kontrolne zarówno organom nadzoru budowlanego, jak i administracji architektoniczno-budowlanej, nakłada również na nie obowiązek protokołowania czynności kontrolnych, stąd ustalenia poczynione w trakcie owych czynności korzystają z mocy dowodowej, jak inne dowody w postępowaniu administracyjnym".
Organ nadzoru nie podziela stanowiska Prezydenta jakoby przyznanie szerszych uprawnień organom nadzoru budowlanego na podstawie art. 81a PrBud, pozbawiało organ architektoniczno-budowlany uprawnień kontrolnych wynikających z art. 81 ust. 4 tej ustawy.
Nie można bowiem przyjąć, iż racjonalny ustawodawca wprowadziłby do aktu prawnego normę, która nie miałaby zastosowania i byłaby przepisem martwym. Przywołany art. 81a ust. 1 PrBud, jedynie dodatkowo upoważnia organ nadzoru do wstępu, do obiektu budowlanego, na teren budowy lub zakładu pracy, w trybie niewymagającym zachowania wymagań stawianych czynności dowodowych wynikających z K.p.a.
Organ administracji architektoniczno-budowlanej zamiast przerzucać ciężar prowadzenia postępowania dowodowego na organ nadzoru budowlanego, mógł i nadal może, skorzystać z innych środków dowodowych przewidzianych wprost w ustawie - Kodeks postępowania administracyjnego (np. w art. 85 -86 K.p.a.).
W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 lipca 2016 r. sygn. akt. II SA/Po 1049/15 stwierdza się, że "Sam dowód z oględzin nie jest tożsamy z kontrolą, uregulowaną w przepisie art. 81 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.) - są to dwa różne środki dowodowe, dla prawidłowości których różne są też wymagania formalne."
Przyjęcie założeń Prezydenta o braku uprawnień do przeprowadzania czynności kontrolnych lub oględzin przez organa administracji architektoniczno-budowlanej w ramach prowadzonych przez ten organ postępowań, prowadziłoby do konkluzji, iż każdy wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę lub zgłoszenie zamiaru budowy, miałby podlegać wstępnej ocenie organu nadzoru budowlanego czy prowadzenie takiego postępowania nie jest bezprzedmiotowe. Takie założenia czyniłyby w praktyce organ nadzoru budowlanego, organem "współorzekającym" w sprawach związanych z udzielaniem pozwoleń na budowę lub przyjmowaniem zgłoszeń budowy czy innych robót budowlanych, czyli w sprawach należących do właściwości organów administracji architektoniczno-budowlanej.
Zdaniem organu nadzoru, spór nie dotyczy indywidualnej sprawy administracyjnej przekazanej do załatwienia w trybie art. 65 § 1 K.p.a., lecz wykładni prawa i ustalenia zakresu uprawnień kontrolnych przyznanych organowi administracji architektoniczno-budowlanej na podstawie art. 81 ust. 4 PrBud. Wobec czego PINB wniósł o odrzucenie wniosku lub o wyznaczenie Prezydenta Miasta Łodzi jako organu właściwego do przeprowadzenia czynności kontrolnych na przedmiotowej nieruchomości.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Wniosek Prezydenta Miasta Łodzi o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego podlega odrzuceniu.
Zgodnie z art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej.
Zdaniem Naczelnego Sadu Administracyjnego, w niniejszej sprawie nie doszło do powstania sporu kompetencyjnego pomiędzy Prezydentem Miasta Łodzi a Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w Łodzi.
Niewątpliwym jest, że organem właściwym do rozpoznania wniosku o zatwierdzenie projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji jest Prezydent Miasta Łodzi, który na terenie miasta na prawach powiatu sprawuje kompetencje Starosty. Jeśli organ ten jak sam twierdzi ustalił w trakcie prowadzonego przez siebie postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, że istnieje materiał dowodowy wskazujący na istnienie samowoli budowlanej na terenie inwestycji, dla którego ma być udzielone pozwolenie na budowę, to w ramach prowadzonego już postępowania powinien dokonać wszelkich czynności wyjaśniających w tym dowodowych, które pozwolą mu na zweryfikowanie już poczynionych ustaleń w kierunku samowoli budowlanej.
Zdaniem NSA, Prezydent jako organ architektoniczno-budowlany zgodnie z treścią art. 81 ust. 4 ustawy Prawo budowlane jest umocowany do przeprowadzenia czynności kontrolnych w przedmiotowej sprawie. Przepis ten wprost wskazuje, że poza organami nadzoru budowlanego, to organy administracji architektoniczno-budowlanej przy wykonywaniu obowiązków określonych przepisami prawa budowlanego mogą dokonywać czynności kontrolnych. Protokolarne ustalenia dokonane w toku tych czynności stanowią podstawę do wydania decyzji oraz podejmowania innych środków przewidzianych w przepisach prawa budowlanego.
Zatem kierowanie pism do PINB w Łodzi z prośbą o przeprowadzenie postępowania dowodowego – czynności kontrolnych – na terenie inwestycji, której właściciel ubiega się o wydanie pozwolenia na budowę nowego obiektu budowlanego, wskazując na podejrzenie wystąpienia samowoli budowlanej jest niezasadne albowiem Prezydent posiada własne kompetencje w tym zakresie i przed wydaniem decyzji o wydaniu lub odmowie pozwolenia na budowę może tę kwestię wyjaśnić samodzielnie np. zwracając się do organu nadzoru o udzielenie informacji czy orzekał o samowoli budowlanej na terenie przyszłej inwestycji.
W ramach prowadzonego postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę Prezydent na podstawie własnych ustaleń odnośnie do wystąpienia samowoli budowlanej na terenie przyszłej inwestycji może zwrócić się do organu nadzoru o potwierdzenie czy prowadził postępowanie w tym zakresie zakończone wydaniem ostatecznej decyzji o rozbiórce czy też takie postępowanie jest w toku np. w związku z przekazaną przez Prezydenta informacją albo czy organ nadzoru widzi podstawy do wszczęcia i przeprowadzenia takiego postępowania z urzędu.
Jeśli do podstawowych zadań Prezydenta jako organu architektoniczno-budowlanego należy nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego (art. 81 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane), to poza przykładowo wymienionymi formami działań tego organu wskazanymi w punktach tego przepisu (zapis "w szczególności"), organ ten stosownie do art. 75 § 1 K.p.a. może dopuścić jako dowód wszystko co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności może wystąpić o informacje do organu nadzoru. Skoro tak, to domaganie się zaangażowania PINB w Łodzi aby dokonał czynności kontrolnych w niniejszej sprawie niejako w zastępstwie za Prezydenta nie miało podstaw prawnych.
Zdaniem NSA, Prezydent jest uprawniony do przeprowadzenia szerokiego postępowania dowodowego w trakcie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę z uwagi na zaistnienie podejrzeń o wystąpieniu samowoli budowlanej bowiem wynika to z podstaw prawnych jakie stoją za odmową wydania pozwolenia na budowę wskazanych w art. 35 ust. 5 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Stanowi on, że organ administracji architektoniczno-budowlanej wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę jeżeli na terenie, którego dotyczy projekt zagospodarowania działki lub terenu, znajduje się obiekt budowlany, w stosunku do którego wydano ostateczną decyzję o nakazie rozbiórki. W związku z tym Prezydent może zwrócić się do organu nadzoru o przekazanie mu informacji czy dla terenu inwestycji, którego dotyczy postępowanie o wydanie pozwolenia na budowę, zostało przeprowadzone postępowanie zakończone ostateczną decyzją o nakazie rozbiórki. Taka informacja będzie stanowiła bezpośrednią podstawę dla wydania rozstrzygnięcia przez Prezydenta.
Okoliczność taka stanowi podstawę do odmowy wydania pozwolenia na budowę. Ma ona wpływ na rozstrzygnięcie organu i powinna być wcześniej jednoznacznie wyjaśniona przez Prezydenta. Dlatego też, zdaniem NSA, organ architektoniczno-budowlany w ramach postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę może przy pomocy informacji z organu nadzoru ustalić czy na terenie inwestycji znajdują się obiekty powstałe jako samowola budowlana.
Sens tego przepisu polega na tym, że "istnieje konieczność doprowadzenia do uprzedniego usunięcia skutków wszelkiej samowoli budowlanej na terenie, którego dotyczyć miałaby nowa decyzja o pozwoleniu na budowę. Nowa inwestycja nie może bowiem ani bazować ani w jakikolwiek inny sposób wiązać się z obiektem, którego stan niezgodności z prawem potwierdza ostateczna decyzja rozbiórkowa. Interpretacja art. 35 ust. 5 pkt 3 Prawa budowlanego skutkująca dopuszczeniem określonych postaci i form samowoli na działce objętej inwestycją, mogłaby doprowadzić do skutków, którym przeciwdziałać ma właśnie ten przepis, to jest do utrwalenia bądź powielenia już istniejącej niezgodności z prawem w ramach nowopowstającego obiektu"; "Przepis art. 35 ust. 5 pkt 3 Prawa budowlanego nie pozostawia żadnej dowolności kategorycznie stwierdzając, że przyczyną odmowy udzielenia pozwolenia na budowę jest istnienie na działce objętej projektem budowlanym obiektu budowlanego, w stosunku do którego wydano ostateczną decyzję o nakazie rozbiórki" (por. np. wyrok NSA z 11 czerwca 2024 r., II OSK 2565/23, orzeczenia.nsa.gov.pl). Skoro należy jednoznacznie ustalić przed wydaniem pozwolenia na budowę, że na terenie działki nie występuje obiekt, który może mieć status samowoli budowlanej, to Prezydent powinien tę kwestę wyjaśnić poprzez przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i dowodowego. Jeśli zdjęcia pokazują obiekt, który mógł powstać jako samowola budowlana, to należy to potwierdzić zasięgając wiedzy np. u organów nadzoru lub sprawdzając we własnych rejestrach.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, iż samo wydanie nakazu rozbiórki nie stanowi przeszkody do wydania pozwolenia na budowę. Przeszkodą taką jest dopiero istnienie obiektu objętego decyzją rozbiórkową. Jeżeli nakaz rozbiórki zostanie wykonany, to nie znajdzie zastosowania art. 35 ust. 5 pkt 3 Prawa budowlanego. Jednak w przypadku istnienia na terenie przyszłej inwestycji obiektu, który podlega rozbiórce, ów przepis będzie miał zastosowanie.
Prezydent powinien zatem w ramach już prowadzonego postępowania o pozwolenie na budowę ustalić czy wniosek o pozwolenie na budowę dotyczy zupełnie nowej inwestycji, tj. takiej, której fragmenty nie znajdują się w terenie. Stosownie do ustaleń i informacji przekazanych z organu nadzoru może wydać rozstrzygnięcie. Należy zauważyć, że oczywistym jest, iż organ administracji architektoniczno-budowlanej wydaje decyzje o pozwoleniu na budowę na nowe inwestycje i nie ma obowiązku sprawdzania, co się znajduje na gruncie inwestycyjnym, z tym jednak zastrzeżeniem, że odmienna sytuacja występuje wówczas, gdy niewątpliwe jest, iż na gruncie znajdowała się samowola budowlana, co do której nie wydano decyzji o rozbiórce tylko i wyłącznie z tego powodu, że inwestor podjął się jej usunięcia, a istnieją uzasadnione wątpliwości, czy to nastąpiło.
Jeśli w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego okaże się, że nie wydano dotychczas ostatecznej decyzji o rozbiórce obiektu, który takiej decyzji może wymagać, to z uwagi na konieczność ostatecznego rozstrzygnięcia tej kwestii powinno się rozważyć potrzebę zawieszenia niniejszego postępowania do czasu rozstrzygnięcia o obiekcie, który powstał w warunkach samowoli.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 15 § 2, art. 64 § 3 oraz art. 193 P.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 postanowienia. O zwrocie wpisu sądowego od wniosku orzeczono w pkt 2 postanowienia na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 w zw. z art. 64 § 3 P.p.s.a.