II OW 7/25

II OW 7/25 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2025-04-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-02-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Arkadiusz Despot - Mładanowicz /przewodniczący/
Grzegorz Antas
Robert Sawuła /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6159 Inne o symbolu podstawowym 615
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne
Spór kompetencyjny/Spór o właściwość
Skarżony organ
Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku
Oddalono wniosek
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 1693
art. 19 ust. 2 pkt 4
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
Sentencja
Dnia 8 kwietnia 2025 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) sędzia del. WSA Grzegorz Antas po rozpoznaniu w dniu 8 kwietnia 2025 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Burmistrza Miasta i Gminy Pilawa o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Burmistrzem Miasta i Gminy Pilawa a Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Warszawie w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia wniosku w sprawie zmniejszenia linii zabudowy działki od strony drogi lokalnej postanawia: oddalić wniosek.
Uzasadnienie
1. Pismem z 27 stycznia 2025 r. Burmistrz Miasta i Gminy Pilawa (Burmistrz, wnioskodawca) wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość między nim, a Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Warszawie poprzez wskazanie tego podmiotu jako "organu właściwego" do rozpoznania wniosku J.W. "w sprawie zmniejszenia linii zabudowy działki nr ewid. [...], od strony drogi lokalnej położonej na dz. nr ewid. [...]".
2.1. W uzasadnieniu złożonego wniosku Burmistrz wskazał, że J.W., złożył wniosek do GDDKiA Rejon Garwolin w sprawie "zbliżenia się 10 m od krawędzi jezdni projektowanego budynku produkcyjnego położonego na działce nr [...]". Pismem z 22 października 2024 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (GDDKiA) uznał się za niewłaściwy do rozpoznania w/w podania uzasadniając, że droga położona na działce nr ewid. [...] w m. [...] jest drogą gminną, z mocy prawa jej zarządcą jest Burmistrz Miasta i Gminy Pilawa, z tego względu przekazał podanie do organu gminy. Tym samym zawiadomieniem GDDKiA poinformował wnoszącego podanie o jego przekazaniu. Burmistrz pismem z 12 listopada 2024 r. zwrócił zawiadomienie do GDDKiA wyjaśniając, że droga położona na działce nr [...] w m. [...] powstała w trakcie realizacji zadania "Zaprojektowanie i budowa drogi ekspresowej S17 Warszawa (w. Zakręt) - Garwolin na odcinku węzeł "Lubelska " (bez węzła) - Garwolin (początek obwodnicy) z podziałem na trzy części; Część nr 3: na odcinku Kołbiel (koniec obwodnicy) - Garwolin (początek obwodnicy) od km 27+900 do km 40+915 dług. ok. 13,015 km", jako droga serwisowa, zaś drogi serwisowe stanowią własność GDDKiA, w związku z tym brak jest podstaw do wykonywania zadań zarządcy drogi przez Miasto i Gminę Pilawa. Pismem z 25 listopada 2024 r. GDDKiA podtrzymał stanowisko zawarte w zawiadomieniu z 22 października 2024 r.
2.2. Burmistrz stwierdził we wniosku, że brak jest podstaw do przyjęcia, że jest organem właściwym do rozpoznania przedmiotowego podania. Powyższe wynika z faktu, że droga na działce nr [...] nie stanowi drogi gminnej. Zwraca uwagę organ gminy, że zgodnie z art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. 2022, poz. 1693 ze zm., Udp) organ jednostki samorządu gminnego jest zarządcą dróg gminnych. Droga na działce nr ewid. [...] została wybudowana jako część inwestycji GDDKiA i jest nowym ciągiem komunikacyjnym, nie została nigdy przejęta w zarząd Miasta i Gminy Pilawa, wobec czego brak jest podstaw do podejmowania (przez ten organ – uwaga Sądu) czynności i działań dotyczących tej drogi, w tym wydawania zgód na zbliżenie budynku do drogi. Droga ta została wykonana w trakcie budowy drogi ekspresowej S7 jako droga serwisowa. Została wybudowana w ramach przebudowy drogi krajowej Nr 17 do parametrów drogi ekspresowej S17. Dodatkowo podnosi, że kwalifikację wybudowanych dróg powinna poprzedzić ich inwentaryzacja połączona z analizą kategoryzacyjną uwzględniającą dotychczasowe ciągi komunikacyjne i ich klasyfikację. Zdaniem Burmistrza błędnym jest stanowisko, że wybudowaną drogę należy zaliczyć do kategorii dróg gminnych tylko dlatego, że znajduje się na terenie danej gminy. Organ gminy nie zgadza się z jednostronną kwalifikacją wybudowanych dróg i stanowiskiem GDDKiA przypisującym kompetencje zarządzania drogą na działce nr [...] gminie Pilawa. Burmistrz przywołał wywody zawarte w wyroku NSA z 20 grudnia 2016 r. I OSK 313/15, w aspekcie pojęcia drogi serwisowej. Powyższe ustalenia, jak również brak formalnego przekazania w/w dróg w zarząd Miasta i Gminy Pilawa, wskazywać mają w sposób jednoznaczny, że organ jednostki samorządu terytorialnego nie jest właściwy do rozpoznania podania dotyczącego zbliżenia się 10 m od krawędzi jezdni projektowanego budynku produkcyjnego położonego na działce nr [...]. W ocenie Burmistrza, GDDKiA jako "urząd centralny" realizujący inwestycję obejmującą m. in. budowę wskazanych w korespondencji dróg, pozostaje ich właścicielem i podmiotem zarządzającym. Takie stanowisko Burmistrza przekazywane było GDDKiA i wielokrotnie wyjaśniane w uprzedniej korespondencji. Od tamtego czasu stan faktyczny i prawny dróg gminnych zarządzanych przez Miasto i Gminę Pilawa nie uległ zmianie.
2.3. Mając na uwadze powyższe Burmistrz Miasta i Gminy Pilawa stoi na stanowisku, że nie jest właściwy do rozpatrzenia przedmiotowego podania.
2.4. W odpowiedzi GDDKiA wnosi o rozstrzygnięcie przedmiotowego sporu kompetencyjnego poprzez wskazanie Burmistrza Miasta i Gminy Pilawa, jako organu właściwego do rozpoznania ww. wniosku.
W uzasadnieniu swego stanowiska GDDKiA stwierdził, że po zapoznaniu się z "dokumentacją związaną z przedmiotowym zadaniem inwestycyjnym", organem właściwym do rozpatrzenia wniosku jest Burmistrz Miasta i Gminy Pilawa, jako zarządca drogi gminnej, stanowiącej drogę [...] (oznaczonej w dokumentacji projektowej w klasie drogi lokalnej). Zdaniem GDDKiA czynnikiem przesądzającym o tym, kto jest zarządcą drogi i równocześnie organem właściwym do rozpatrzenia podania w sprawie zmniejszenia linii zabudowy działki leżącej od strony drogi gminnej, jest kategoria, do której droga została zaliczona (art. 2 ust. 1 Udp), to nie powinno budzić wątpliwości, że zarządcą drogi DG-131016W, która z mocy prawa stała się drogą gminną, jest zarządca dróg gminnych, tj. Burmistrz Miasta i Gminy Pilawa.
Niezależnie od powyższego zauważa się, że GDDKiA nie jest i nie może być zarządcą dróg gminnych, w tym również tych nowo wybudowanych dróg w klasie technicznej (Z, L i D), gdyż zgodnie z ustawą jest on zarządcą wyłącznie dróg krajowych, a wynika to wprost z art. 19 ust. 2 pkt 1 Udp oraz § 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. 2016 poz. 124, rozp. MTiGM 1999).
W ocenie GDDKiA usytuowanie dróg o znaczeniu lokalnym (gminnym) na działkach będących we władaniu GDDKiA nie powoduje, że organ automatycznie staje się ich zarządcą. Przyjmując taką wykładnię przepisów prawa, zarządca drogi rzeczowo niewłaściwy sprawować miałby nad nimi zarząd nawet przez kilka lat, tj. do czasu faktycznego przekazania gruntu pod tymi drogami ustawowemu zarządcy. Według wykładni prawa i wydatkowania środków publicznych jest to sytuacja niedopuszczalna i niezgodna ze stanem prawnym, ponieważ o pełnieniu funkcji zarządcy drogi decyduje jej kategoria, a nie tytuł prawny do gruntu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
3.1. Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2024, poz. 935, Ppsa) Naczelny Sąd Administracyjny jest właściwy do rozstrzygania m. in. sporów kompetencyjnych. Spory te powstają w związku z odmienną oceną zakresu kompetencji organów jednostek samorządu terytorialnego w rozumieniu m.in. Kodeksu postępowania administracyjnego (ustawa z 14 czerwca 1960 r., Dz. U. 2023, poz. 572, K.p.a.), a organów administracji rządowej, określonej w przepisach prawa. Jako spór kompetencyjny określa się obiektywnie istniejącą sytuację prawną, w której zachodzi rozbieżność stanowisk między organami administracji publicznej co do zakresu ich działania, w tym przede wszystkim co do upoważnienia do załatwienia tej samej sprawy administracyjnej. Przy czym, nie chodzi o każdą sprawę, którą upoważniony jest załatwić organ administracji publicznej, ale indywidualną sprawę należącą do jego kompetencji, a więc nie tylko rozstrzyganą przez organ administracji publicznej, ale też w postępowaniu uregulowanym procedurą administracyjną. Aby można było mówić o sporze kompetencyjnym, pomiędzy organami musi zaistnieć rozbieżność stanowisk, co do zakresu ich kompetencji w odniesieniu do konkretnej, tej samej sprawy administracyjnej.
3.2. Wnosząc o rozpatrzenie sporu kompetencyjnego Burmistrz oczekuje wskazania jako organu właściwego "Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Warszawie", wypadnie jednak zauważyć, że organem administracji rządowej będącej zarządcą dróg publicznych oznaczonych kategorii jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowej i Autostrad (GDDKiA – por. art. 19 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 Udp), który jedynie wykonuje swoje zadania przy pomocy Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad (art. 18a ust. 1 Udp). Odpowiedzi na wniosek Burmistrza udzielił GDDKiA. Sąd przyjmuje, że w istocie stronami postępowania wywołanego wnioskiem Burmistrza jest ten organ i GDDKiA.
3.3. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy braki materiału dokumentacyjnego powodują, że aktualnie nie można ustalić organu właściwego do rozpoznania sprawy. Oznacza to, że przedstawiając wniosek o rozstrzygnięcie sporu, organ wnioskujący nie załączył tego rodzaju dokumentów, które pozwoliłyby rozpoznać dostatecznie istotę sprawy. Wystąpienie z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, czy też sporu kompetencyjnego musi być poprzedzone dokładnym ustaleniem stanu faktycznego sprawy, aby można było precyzyjnie określić przedmiot sprawy. Ustalenie stanu faktycznego i określenie przedmiotu sprawy należy do organów administracji publicznej (art. 7 K.p.a.), a nie do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Brak takich ustaleń powoduje, że wniosek o rozstrzygnięcie sporu jest przedwczesny. Ustalenie szczegółowe przedmiotu wniosku jest niezbędne, gdyż w zależności od prawidłowo poczynionych ustaleń w ww. zakresie, właściwe w sprawie mogą być różne organy.
3.4. Spór kompetencyjny, w którym organy opierają się na odmiennym stanie faktycznym i prawnym należy ocenić jako pozorny, gdyż nie ma tu rozbieżności stanowisk w zakresie kompetencji tych organów, a istnieje rozbieżność poglądów co do istoty sprawy. Nie można wszak wykluczyć, że to samo działanie oznaczonego podmiotu, wywoływać może potrzebę skorzystania z kompetencji przez różne organy, dla każdego zgodnie z ich właściwością. Dopóki nie nastąpi pomiędzy organami uzgodnienie stanowisk co do istoty sprawy (dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i prawnego), nie można mówić o sporze kompetencyjnym (postanowienia NSA z 21 stycznia 2003 r., IV SA 3955/02, z 24 lipca 2007 r., II OW 25/07).
3.5. W przedmiotowej sprawie brak jest w przekazanym Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu materiale aktowym takich dokumentów, z których wynikałoby w ramach jakiego postępowania J.W. miałby się ubiegać o dopuszczenie do zbliżenia projektowanego budynku produkcyjnego do krawędzi jezdni drogi położonej na działce nr [...] w miejscowości [...]. Z przekazanych Sądowi akt nie wynika w żaden sposób, aby toczyć miało jakieś postępowanie, w którym podmioty pozostające w sporze miałyby posiadać władczą kompetencję do załatwienia indywidualnej sprawy administracyjnej. Nie wskazuje się, zarówno we wniosku Burmistrza, jak i w odpowiedzi GDDKiA na ten wniosek, w ramach jakich przepisów prawa miałoby nastąpić załatwienie podania J.W. Uniemożliwia to Sądowi Naczelnemu podjęcie rozstrzygnięcia polegającego na wskazaniu organu właściwego w sprawie, skoro brak jest materiału aktowego pozwalającego ustalić naturę owej sprawy.
3.5. Stanowiska prezentowane we wniosku, jak i w odpowiedzi na wniosek, dowodzą ponadto, że organy pozostają w sporze co do ustalenia faktycznego odnośnie kategorii drogi zlokalizowanej na działce nr [...]. O ile Burmistrz utrzymuje, że jest to droga serwisowa zrealizowana w ramach budowy drogi ekspresowej S17 i nie jest drogą gminną, o tyle GDDKiA utrzymuje, że stała się ona drogą gminną, zaś Burmistrz Miasta i Gminy "Celestynów" powinien przystąpić do podpisania porozumienia w celu "uporządkowania stanu zarządzania drogami lokalnymi". Pomijając omyłkowe oznaczenie przez GDDKiA właściwego organu gminy, przyjdzie uznać, że organy spierają się co do ustalenia faktycznego, chcąc wykorzystać tryb sporu kompetencyjnego do uzyskanie akceptu przez Naczelny Sąd Administracyjny dla swoich twierdzeń. W ocenie Sądu jest to jednak działanie chybione, a w okolicznościach rozpoznawanego wniosku zupełnie nietrafne. W aktach brak jest ponadto wskazania na podstawie jakiego aktu wskazana droga miała zostać zaliczona (przez kogo, w jakiej dacie?) do kategorii dróg gminnych.
4. Z powyższych względów orzeczono, jak w sentencji postanowienia.