II OW 56/17

II OW 56/17 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2017-08-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2017-05-23
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Bortkiewicz
Marzenna Linska - Wawrzon /przewodniczący/
Robert Sawuła /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6135 Odpady
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Marszałek Województwa
Treść wyniku
Wskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy
Powołane przepisy
Dz.U. 2013 poz 1136
art. 40 ust. 2
Ustawa z dnia 10 lipca 2008 r. o odpadach wydobywczych - tekst jedn.
Sentencja
Dnia 31 sierpnia 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędzia del. WSA Jerzy Bortkiewicz po rozpoznaniu w dniu 31 sierpnia 2017 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Starosty Polkowickiego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Starostą Polkowickim a Marszałkiem Województwa Dolnośląskiego w przedmiocie wskazania organu właściwego do przeprowadzenia analizy przeglądu gospodarowania odpadami wydobywczymi postanawia: wskazać Marszałka Województwa Dolnośląskiego jako organ właściwy w sprawie.
Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 18 maja 2017 r. Starosta Polkowicki wnosi o rozstrzygnięcie sporu o właściwość zaistniałego pomiędzy tym organem a Marszałkiem Województwa Dolnośląskiego w przedmiocie wskazania organu właściwego do przeprowadzenia analizy przedłożonego "Przeglądu programu gospodarowania odpadami wydobywczymi w Oddziale Zakłady Wzbogacania Rud" poprzez wskazanie, że organem właściwym do prowadzenia przedmiotowej sprawy jest Marszałek Województwa Dolnośląskiego, zgodnie z art. 40 ust. 2 ustawy z dnia 10 lipca 2008 r. o odpadach wydobywczych (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1136 z późn. zm., Uow).
W uzasadnieniu Starosta Polkowicki wskazał, że w dniu 13 lutego 2017 r. Spółka [...] przy ul. [...],[...] Lubin, pismem z dnia 8 lutego 2017 r. znak: [...] wystąpiła do Marszałka Województwa Dolnośląskiego z wnioskiem dotyczącym przedłożenia przeglądu programu gospodarowania odpadami wydobywczymi nr [...].
Na podstawie art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm., K.p.a.) Marszałek Województwa pismem z dnia 31 marca 2017 r. znak: [...], przekazał przedmiotowy wniosek Staroście Polkowickiemu celem załatwienia według właściwości uzasadniając swoje stanowisko m.in. w następujący sposób:
Na mocy ustawy z dnia 16 listopada 2012 r. o zmianie ustawy o odpadach wydobywczych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U., poz. 1513) został uchylony art. 40 ust. 1 pkt 2 lit. b Uow, dot.: instalacji do przerobu kopalin wydobywanych ze złoża metodą podziemną o przerobie nie mniejszym niż 100.000 m³, na podstawie którego to Marszałek Województwa Dolnośląskiego był właściwy do wydania decyzji zatwierdzającej program gospodarowania odpadami wydobywczymi, powstającymi w [...];
2. Bezspornym jest, że kwalifikacji przedsięwzięcia: instalacje wzbogacania rud nie stanowią przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, gdyż nie zostały one wymienione w § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (tj. Dz. U. z 2016 r. poz. 71 – rozporządzenie z 2010). Instalacje wzbogacania rud, objęte programem gospodarowania odpadami wydobywczymi, zatwierdzonym decyzją Nr [...], stanowią przedsięwzięcia mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, wymienione w § 3 ust. 1 pkt 39 ww. rozporządzenia (tj. instalacje do przerobu kopalin inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 26 czyli inne niż instalacje do przerobu kopalin innych niż gaz ziemny, ropa naftowa oraz jej naturalne pochodne zlokalizowane na obszarach kopalni odkrywkowych lub kamieniołomów o pow. nie mniejszej niż 25 ha);
3. Strony nie kwestionują również, że Instalacja Neutralizacji Odpadowego Kwasu Siarkowego, z uwagi na przetwarzanie w niej odpadów wydobywczych kwalifikowana jest jako przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko.
Jednakże Marszałek uznaje, że w przedmiotowej instalacji zachodzą dwa różne rodzaje przetwarzania odpadów, tzn. podstawowym i głównym jej celem jest przetwarzanie odpadów niebezpiecznych (kwasu siarkowego) niebędących odpadami wydobywczymi. Natomiast pobocznym efektem tego procesu jest przetwarzanie odpadów wydobywczych, kwalifikowanych jako odpady inne niż niebezpieczne, wykorzystywane do neutralizacji tego kwasu.
4. Marszałek podnosi również, że program gospodarowania odpadami wydobywczymi, zatwierdzony decyzją Nr [...], którego dotyczy przegląd, przedłożony przy piśmie z dnia 8 lutego 2017 r., obejmuje swoim zakresem wyłącznie informacje na temat procesów powstawania i wykorzystywania odpadów wydobywczych, wytwarzanych w związku z prowadzeniem procesów wzbogacania Rud w Polkowicach (tj. instalacji mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko) a przedmiotowa działalność nie wymaga koncesji, ani nie stanowi obiektu unieszkodliwiania odpadów wydobywczych (....).
Analizując przedłożony, w odpowiedzi na pismo Starosty Polkowickiego z dnia 10 kwietnia 2017 r. znak: SR.6232.1.2017, przez Marszałka Województwa Dolnośląskiego pismem z dnia 27.04.2017 r. znak: DOW-S-V.7243.12.2017.MC zatwierdzony "Program gospodarowania odpadami wydobywczymi w [...] Oddział Zakłady Wzbogacania Rud" stwierdzono, że obejmuje on swoim zakresem proces powstawania i wykorzystania odpadów wydobywczych. Dalej, jak wynika z opracowania i przedmiotowej decyzji zatwierdzającej, odpady wydobywcze powstają także w procesie w instalacji neutralizacji odpadowego kwasu siarkowego na terenie OZWR rejon [...], działającej zgodnie z obowiązującym pozwoleniem zintegrowanym nr [...], wydanym przez Wojewodę Dolnośląskiego [...] września 2006 r. W instalacji tej unieszkodliwianiu poddany jest odpadowy kwas siarkowy, produkowany w nadmiarze w hutach miedzi [...].
W obecnie obowiązującym stanie prawnym instalacje wzbogacania rud stanowią przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, o którym mowa w § 3 ust. 1 pkt 39 rozporządzenia z 2010. W ocenie Starosty Polkowickiego Instalacja Neutralizacji Kwasu Siarkowego, zlokalizowana na terenie 0/ZWR [...], z uwagi na przetwarzanie w niej odpadów niebezpiecznych (neutralizacja kwasu siarkowego) kwalifikowana jest do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 41 ww. rozporządzenia z 2010.
Starosta wskazuje, że Marszałek Województwa Dolnośląskiego uznał się za niewłaściwy uznając i wskazując że Instalacja Neutralizacji Kwasu Siarkowego, zlokalizowana na terenie O/ZWR [...], wytwarza odpady wydobywcze w procesie pobocznym, natomiast Starosta Polkowicki wskazuje, iż zatwierdzony "Program gospodarowania odpadami wydobywczymi w [...] Oddział Zakłady Wzbogacania Rud" obejmuje swoim zakresem proces powstawania i wykorzystania odpadów wydobywczych, odpady wydobywcze powstają także w procesie w instalacji neutralizacji odpadowego kwasu siarkowego na terenie OZWR rejon [...], w instalacji unieszkodliwianiu poddany jest odpadowy kwas siarkowy, produkowany w nadmiarze w hutach miedzi [...] w Lubinie. Rozporządzenie w § 2 ust. 1 pkt 41 odnosi się zatem do instalacji do odzysku lub unieszkodliwiania odpadów niebezpiecznych, w tym składowiska odpadów niebezpiecznych oraz miejsca retencji powierzchniowej odpadów niebezpiecznych, tak jak to ma miejsce w niniejszej sprawie.
Mając powyższe na uwadze, w omawianym przypadku, ustalenie organu właściwego winno nastąpić w oparciu o art. 40 ust. 2 Uow, który ustala, że w przypadku prowadzenia w tym samym miejscu przedsięwzięć, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, organem właściwym jest marszałek województwa. Na tej podstawie w ocenie Starosty organem właściwym do przeprowadzenia analizy przedmiotowego "Przeglądu programu gospodarowania odpadami wydobywczymi w Oddziale Zakłady Wzbogacania Rud" jest Marszałek Województwa Dolnośląskiego.
W odpowiedzi Marszałek Województwa Dolnośląskiego podtrzymuje swoje stanowisko wyrażone w ww. piśmie z dnia 31 marca 2017 r., tym samym uznając się za organ niewłaściwy do analizy przedłożonego wniosku.
Wskazuje, że z punktu widzenia przetwarzania kwasu siarkowego, instalacja jest kwalifikowana jako mogąca zawsze znacząco oddziaływać na środowisko (§ 2 ust. 1 pkt 41 rozporządzenia z 2010), natomiast z punktu widzenia odpadów wydobywczych, jako mogąca potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (§ 3 ust. 1 pkt 39 rozporządzenia z 2010). Przepisy Uow dotyczą gospodarki odpadami wydobywczymi i pod takim kątem zatem należy interpretować przepis art. 40 tej ustawy. W związku z tym, w przedmiotowej sprawie, instalację, o której mowa powyżej oceniać należy pod kątem jej zdolności przetwarzania odpadów wydobywczych. A w takim przypadku powinna być ona zakwalifikowana jako instalacja mogąca potencjalnie oddziaływać na środowisko, z uwagi na fakt, że przetwarzane w niej odpady wydobywcze stanowią odpady inne niż niebezpieczne.
Zdaniem tegoż organu, ponieważ ustawa o odpadach wydobywczych odnosi się w szczególności do powstających w przemyśle wydobywczym odpadów wydobywczych, a gospodarowanie innymi rodzajami odpadów reguluje ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r., poz. 21 z późn. zm.), stwierdzić trzeba, że art. 40 ust. 1 pkt 2 lit. aa) Uow (odnoszący właściwość organów do spraw odpadów wydobywczych), należy interpretować w powiązaniu z treścią art. 1 tej ustawy, a więc odnosząc się do § 2 ust. 1 rozporządzenia z 2010, w części dotyczącej przedsięwzięć związanych z poszukiwaniem, rozpoznawaniem, wydobywaniem, przeróbką kopalin oraz gospodarowaniem odpadami wydobywczymi.
Mając na uwadze powyższe – zdaniem Marszałka – z uwagi na fakt, że w okolicznościach niniejszej sprawy, nie zaistniał żaden z przypadków wymienionych w art. 40 ust. 1 pkt 2 Uow, a także zlokalizowana w rejonie [...] O/ZWR [...] Instalacja Neutralizacji Odpadowego Kwasu Siarkowego, z punktu widzenia odpadów wydobywczych, nie stanowi przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, wymienionego w § 2 ust. 1 pkt 26 i 27 rozporządzenia z 2010:
instalacje do przerobu kopalin innych niż gaz ziemny, ropa naftowa oraz jej naturalne pochodne zlokalizowane na obszarach kopalni odkrywkowych lub kamieniołomów o pow. nie mniejszej niż 25 ha (§ 2 ust. 1 pkt 26),
wydobywanie kopalin ze złoża metodą:
odkrywkową na powierzchni obszaru górniczego nie mniejszej niż 25 ha,
podziemną o wydobyciu kopaliny nie mniejszym niż 100 000 m³ na rok (§ 2 ust. 1 pkt 27),
w omawianym przypadku nie ma zastosowania przepis określony w art. 40 ust. 2 tej ustawy. Mając na uwadze powyższe, Marszałek Województwa Dolnośląskiego podtrzymuje swoje stanowisko, że w obecnym stanie prawnym, organem właściwym do przeprowadzenia analizy złożonego przy piśmie z dnia 8 lutego 2017 r. "przeglądu programu gospodarowania odpadami wydobywczymi w Oddziale Zakłady Wzbogacania Rud", powinien być Starosta Polkowicki.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W myśl art. 22 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, dalej K.p.a.) – spory o właściwość rozstrzygają między organami jednostek samorządu terytorialnego, z wyjątkiem przypadków określonych w pkt 2-4 (w ocenie Sądu przedmiotowa sprawa nie należy do takiej kategorii) – "wspólny dla nich organ wyższego stopnia, a w razie braku takiego organu – sąd administracyjny".
Organem wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu są w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego – samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej (art. 17 pkt 1 K.p.a.). Organem wyższego stopnia w stosunku do Starosty Polkowickiego jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy (por. § 1 pkt 1 lit. b rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości miejscowej samorządowych kolegiów odwoławczych – Dz. U. z 2003 r., Nr 198, poz. 1925), zaś w stosunku do Marszałka Województwa Dolnośląskiego takim organem jest minister właściwy do spraw środowiska (por. art. 41 ust. 3 w zw. z art. 12 ust. 2 Uow). Oznacza to, że organy pozostające w sporze nie posiadają – uwzględniając przedmiot sporu – "wspólnego organu wyższego stopnia". To z kolei wskazuje na właściwość sądu administracyjnego. W myśl art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718, dalej Ppsa) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje spory, o których mowa w art. 4 cyt. ustawy, tj. m in. spory o właściwość pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego.
Spór o właściwość ma miejsce wówczas, gdy rozbieżność poglądów co do zakresu działania organów jednostek samorządu terytorialnego dotyczy jednoczesnego przyjmowania lub wyłączania przez te organy własnych kompetencji do załatwiania indywidualnej sprawy administracyjnej. Ze sporem negatywnym mamy do czynienia wówczas, gdy żaden z organów nie uznaje się za właściwy do załatwienia wniosku strony. I z taką sytuacją mamy do czynienia w tej sprawie.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że na mocy ustawy z dnia 16 listopada 2012 r. o zmianie ustawy o odpadach wydobywczych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U., poz. 1513) został uchylony art. 40 ust. 1 pkt 2 lit. b Uow, na podstawie którego to Marszałek Województwa Dolnośląskiego był właściwy do wydania decyzji zatwierdzającej program gospodarowania odpadami wydobywczymi, powstającymi w Oddziale Zakłady Wzbogacania Rud [...].
W obowiązującym stanie prawnym z art. 40 ust. 1 Uow wynika, że organem właściwym w sprawach odpadów wydobywczych jest:
1) regionalny dyrektor ochrony środowiska - dla przedsięwzięć i zdarzeń
na terenach zamkniętych;
2) marszałek województwa - dla:
a) przedsięwzięć, dla których koncesji na poszukiwanie, rozpoznawanie, wydobywanie kopalin ze złóż udziela minister właściwy do spraw środowiska lub marszałek województwa,
aa) przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;
3) starosta - w pozostałych przypadkach.
W przypadku prowadzenia w tym samym miejscu przedsięwzięć, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, organem właściwym jest marszałek województwa (art. 40 ust. 2).
Oba organy są zgodne, że instalacje wzbogacania rud, w obowiązującym stanie prawnym kwalifikowane są jako przedsięwzięcia mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, wymienione w § 3 ust. 1 pkt 39 rozporządzenia z 2010 (tj. instalacje do przerobu kopalin inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 26 - czyli inne niż instalacje do przerobu kopalin innych niż gaz ziemny, ropa naftowa oraz jej naturalne pochodne zlokalizowane na obszarach kopalni odkrywkowych lub kamieniołomów o pow. nie mniejszej niż 25 ha).
Na dzień wydania decyzji Marszałka Województwa Dolnośląskiego z dnia 1 marca 2012 r., instalacje wzbogacania rud, kwalifikowane były do instalacji będących w kompetencji marszałka województwa (art. 40 ust. 1 pkt 2 lit. b Uow). W programie zatwierdzonym ww. decyzją została jednakże ujęta także Instalacja Neutralizacji Odpadowego Kwasu Siarkowego, mieszcząca się na terenie O/ZWR rejon [...].
Przepis art. 378 ust. 2a pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 519) stanowi, że marszałek województwa jest właściwy w sprawach: przedsięwzięć i zdarzeń na terenach zakładów, gdzie jest eksploatowana instalacja, która jest kwalifikowana jako przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.
Wskazać należy, że przedmiotowa Instalacja Neutralizacji Odpadowego Kwasu Siarkowego zaliczana jest do instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości, wymienionej w pkt 5 ppkt 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 27 sierpnia 2014 r. w sprawie rodzajów instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości (Dz. U. poz. 1169) - instalacja w gospodarce odpadami do odzysku lub unieszkodliwiania odpadów niebezpiecznych, o zdolności przetwarzania ponad 10 ton na dobę, wymagająca uzyskania pozwolenia zintegrowanego, kwalifikowana także jako przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, z uwagi na przetwarzanie w niej odpadów niebezpiecznych (neutralizacja kwasu siarkowego). W instalacji tej unieszkodliwianiu poddany jest odpadowy kwas siarkowy, produkowany w nadmiarze w hutach miedzi [...]. Rozporządzenie z 2010 w § 2 ust. 1 pkt 41 odnosi się do instalacji do odzysku lub unieszkodliwiania odpadów niebezpiecznych, w tym składowiska odpadów niebezpiecznych oraz miejsca retencji powierzchniowej odpadów niebezpiecznych, a nie jak wskazuje Marszałek Województwa Dolnośląskiego w piśmie z dnia 31 marca 2017 r. do procesu przetwarzania odpadów wydobywczych w tej instalacji.
Stąd uznać należy, że Instalacja Neutralizacji Kwasu Siarkowego, zlokalizowana na terenie 0/ZWR [...], z uwagi na przetwarzanie w niej odpadów niebezpiecznych (neutralizacja kwasu siarkowego) kwalifikowana jest do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 41 ww. rozporządzenia z 2010.
Skoro więc zlokalizowana w rejonie [...] O/ZWR [...] Instalacja Neutralizacji Kwasu Siarkowego stanowi przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, wymienione w § 2 ust. 1 pkt 41 rozporządzenia z 2010, to w omawianym przypadku znajdzie zastosowanie przepis określony w art. 40 ust. 2 Uow.
Na marginesie należy zwrócić uwagę, że na stronie 6 uzasadnienia decyzji Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. orzekającej o zmianach kilku wymienionych tam zakresach w decyzji Wojewody Dolnośląskiego Nr [...] z dnia [...] września 2006 r., udzielającej pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie Instalacji Neutralizacji Odpadowego Kwasu Siarkowego w [...] Oddział Zakłady Wzbogacania Rud rejon ZWR [...], Marszałek Województwa Dolnośląskiego wskazał, że "na podstawie art. 378 ust. 2a pkt 1 i 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo Ochrony Środowiska (Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 z późn. zm.) w związku z § 2 ust. 1 pkt 26 i 41 (podkr. Sądu) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397), organem właściwym do wydania niniejszej decyzji jest marszałek województwa". Ta okoliczność dodatkowo przekonuje o tym, że właściwym organem w przedmiotowej sprawie będzie Marszałek Województwa Dolnośląskiego.
Z powyższych względów, na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 Ppsa, orzeczono jak w sentencji.