II OW 51/25

II OW 51/25 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2025-10-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-06-10
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz /przewodniczący/
Grzegorz Antas
Grzegorz Czerwiński /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne
Spór kompetencyjny/Spór o właściwość
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Wskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
art. 142
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 1130
art. 53 ust. 5c
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 i § 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędzia del. WSA Grzegorz Antas po rozpoznaniu w dniu 16 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy z wniosku Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 6 czerwca 2025 r. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Generalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Olsztynie w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania odwołania zawierającego zażalenie na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy postanawia: wskazać Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie jako organ właściwy do rozpoznania odwołania zawierającego zażalenie na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie z dnia 10 stycznia 2025 r. znak WSTŁ.612.3.56.2024.MJ.
Uzasadnienie
Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (dalej GDOŚ) we wniosku z 6 czerwca 2025 r. zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Olsztynie (dalej SKO w Olsztynie) w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania odwołania A. R. od decyzji Wójta Gminy Dubieniki z 20 lutego 2025 r. znak: IGP.6730.67.2024 o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy zawierającego zażalenie na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie (dalej RDOŚ) z dnia 10 stycznia 2025 r. znak: WSTŁ.612.3.56.2024.MJ.
W uzasadnieniu wniosku GDOŚ wyjaśnił, że SKO w Olsztynie, na podstawie art. 65 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej K.p.a.), przekazało mu zażalenie na postanowienie RDOŚ o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, które zostało zawarte w treści odwołania od decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Zdaniem SKO organem właściwym do rozpoznania tego zażalenia jest GDOŚ jako organ wyższego stopnia w rozumieniu przepisów K.p.a. w stosunku do regionalnych dyrektorów ochrony środowiska (art. 127 ust. 3 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko). Podkreślono, że z dniem 11 stycznia 2025 r., na mocy art. 4 pkt 3 ustawy z 27 listopada 2024 r. o zmianie ustawy Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2024 r. poz. 1940, dalej ustawa nowelizująca), na skutek zmiany przepisu art. 53 ust. 5c ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1130 ze zm., dalej upzp) Kolegium utraciło kompetencję do ich rozpatrzenia.
W ocenie GDOŚ, stanowisko SKO nie jest trafne, ponieważ zaskarżone w odwołaniu postanowienie RDOŚ zostało wydane w stanie prawnym, w którym stronie nie przysługiwało zażalenie na takie postanowienie. Zgodnie z treścią przepisu art. 53 ust. 5c upzp w wersji obowiązującej do dnia 10 stycznia 2025 r. zażalenie na odmowę uzgodnienia projektu decyzji przez RDOŚ przysługiwało wyłącznie, jeżeli odmowa uzgodnienia dotyczy rezerwatu przyrody lub nastąpiła z uwagi na możliwość znacząco negatywnego oddziaływania na cele ochrony obszaru Natura 2000. W przedmiotowej sprawie odmowa uzgodnienia nastąpiła z uwagi na naruszenie przepisów obowiązujących na terenie Obszaru Chronionego Krajobrazu lub Parku Krajobrazowego, w związku z czym na dzień wydania postanowienia przez RDOŚ stronie nie przysługiwało na nie zażalenie. Pomimo braku możliwości wniesienia zażalenia strona nie pozostała jednak pozbawiona ochrony prawnej i możliwości kwestionowania wadliwego w jej ocenie postanowienia, mogła to bowiem uczynić tylko kwestionując wydaną w sprawie decyzję. Z treści art. 142 K.p.a. jasno wynika, że strona może zaskarżyć postanowienie, na które nie przysługiwało zażalenie tylko w odwołaniu, co też zgodnie z zawartym w postanowieniu pouczeniem strona uczyniła. W związku z powyższym w niniejszej sprawie SKO w Olsztynie nadal pozostaje organem właściwym do oceny postanowień RDOŚ na podstawie ww. przepisu. Zmiana treści art. 53 ust. 5c upzp nie wprowadziła możliwości złożenia zażalenia na postanowienie, które wydane zostało przed wejściem w życie nowelizacji. Wymagałoby to odrębnej regulacji, której ustawa nowelizująca nie zawiera.
W odpowiedzi na wniosek SKO w Olsztynie wniosło o wskazanie GDOŚ jako organu właściwego w sprawach. Zaakcentowało, że obecnie obowiązująca treść art. 53 ust. 5c upzp (zmieniona z dniem 11 stycznia 2025 r. przez art. 4 pkt 3 ustawy nowelizującej, w której nie zawarto przepisów intertemporalnych) - a także art. 53 ust. 5 upzp odsyłającego do stosowania art. 106 § 5 K.p.a., zgodnie z którym uzgodnienie następuje w drodze postanowienia i może stanowić przedmiot zażalenia, nie uprawnia do tego, aby zaskarżona odmowa uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy poddana została kontroli Kolegium na zasadzie wynikającej z art. 142 K.p.a..
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej.
W rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z negatywnym sporem kompetencyjnym, bowiem zarówno GDOŚ jak i SKO w Olsztynie uważają się za organy niewłaściwe do rozpoznania odwołania strony zawierającego zażalenie na postanowienie RDOŚ, którym odmówiono uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Zauważyć należy, że przedmiotem rozpoznania Naczelnego Sądu Administracyjnego było już kilkadziesiąt podobnych wniosków GDOŚ, w których jako organ właściwy do rozpoznania odwołania NSA wskazał Samorządowe Kolegium Odwoławcze (postanowienia NSA z: 16 czerwca 2025 r. sygn. akt II OW 21/25 i II OW 30/35, 25 czerwca 2025 r. sygn. akt II OW 26/25, 2 lipca 2025 r. sygn. akt II OW 42/25, II OW 11/25). Stanowisko wówczas wyrażone znajduje zastosowanie również w niniejszej sprawie.
Spory te powstały bowiem w związku z wejściem w życie w dniu 11 stycznia 2025 r. ustawy nowelizującej, która mocą art. 4 pkt 3 zmieniła treść art. 53 ust. 5c upzp. Przed wejściem w życie tej ustawy art. 53 ust. 5c upzp zdanie drugie w zw. z art. 53 ust. 5 upzp przewidywał możliwość wniesienia zażalenia przez inwestora na odmowę uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska wyłącznie wtedy, gdy odmowa uzgodnienia dotyczyła rezerwatu przyrody lub nastąpiła z uwagi na możliwość znacząco negatywnego oddziaływania na cele ochrony obszaru Natura 2000. Wówczas właściwym do rozpatrzenia zażalenia na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska był Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, jako organ wyższego stopnia. W sytuacji natomiast, gdy odmowa uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy nie dotyczyła przypadków, o których mowa w art. 53 ust. 5c upzp, zastosowanie miała ogólna reguła zawarta w art. 142 K.p.a., umożliwiająca zaskarżenie postanowienia, na które nie służy zażalenie (w przedmiotowych sprawach postanowień RDOŚ), tylko w odwołaniu od decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy. W tej sytuacji właściwym organem do rozpoznania odwołania, na podstawie art. 127 § 2 K.p.a. w zw. z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2018 r. poz. 570) w zw. z art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 upzp, było Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Ustawą nowelizującą wykreślono z art. 53 ust. 5c upzp ww. zapis dotyczący możliwości wniesienia zażalenia przez inwestora jedynie w przypadku odmowy uzgodnienia dotyczących rezerwatu przyrody lub możliwości znacząco negatywnego oddziaływania na cele ochrony obszaru Natura 2000. Wynika z tego, że ustawodawca zrezygnował z możliwości wniesienia zażalenia tylko w tych dwóch przypadkach, a tym samym stało się możliwe wniesienie zażalenia na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska również wtedy, gdy przyczyną odmowy uzgodnienia są m.in. przepisy dotyczące obszarów chronionego krajobrazu czy też parku krajobrazowego.
Kwestionowane w przedmiotowych sprawach postanowienia RDOŚ odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy z uwagi na położenie planowanych inwestycji w Obszarze Chronionego Krajobrazu czy też Parku Krajobrazowego, a następnie decyzje odmawiające ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanych inwestycji, zostały wydane w stanie prawnym obowiązującym przed wejściem w życie ustawy nowelizującej. W związku z tym, że odmowa uzgodnienia nie dotyczyła przypadków określonych w art. 53 ust. 5c upzp, na które przysługiwało zażalenie, jedyną możliwością kontroli tych postanowień w dalszym toku instancji stało się ich zaskarżenie w odwołaniu od decyzji, które winno rozpoznać Samorządowe Kolegium Odwoławcze. W rozpoznawanej sprawie inwestor złożył takie odwołanie. Okoliczność, iż po wydaniu decyzji przez organ I instancji nastąpiła zmiana przepisów, nie wpływa na zmianę właściwości organu do rozpoznania wniesionego przez inwestora zażalenia. Nie można bowiem przyjąć, aby wprowadzona nowelizacja art. 53 ust. 5c upzp, wobec braku przepisów intertemporalnych, regulowała stany faktyczne zaistniałe przed jej wejściem w życie. W takim przypadku doszłoby do retroaktywnego działania nowego prawa, a więc niedopuszczalnego na gruncie prawa konstytucyjnego naruszenia zasady lex retro non agit (niedziałania prawa wstecz). Umożliwienie złożenia zażalenia na postanowienie wydane przed wejściem w życie nowelizacji wymagałoby odrębnej regulacji, która wskazałaby na konkretny moment czasowy, od którego strona mogłaby złożyć środek odwoławczy od wydanego wcześniej postanowienia. Jak słusznie wskazał GDOŚ, takiej regulacji ustawa nowelizująca nie zawiera.
Odnosząc się do wskazywanej przez Kolegium zasady bezpośredniego działania nowego prawa NSA zauważa, że zasada ta odnosi się do stosunków pozostających w toku, a więc miałaby zastosowanie w sytuacji, w której zmiana przepisów nastąpiłaby np. w toku postępowania uzgodnieniowego. Wówczas nie doszłoby do retroaktywnego, lecz retrospektywnego działania prawa poprzez bezpośrednie zastosowanie nowego przepisu do pozostającego w toku postępowania, które zainicjowane zostało wprawdzie przed wejściem w życie znowelizowanego przepisu, ale do postępowania nadal trwającego. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie występuje. Przyjęcie szerszego zastosowania znowelizowanego przepisu, tj. do stanów zaistniałych przed jego obowiązywaniem, wymaga wyraźnego umocowania ustawowego. Skoro ustawa nowelizująca odpowiednich przepisów przejściowych w tej materii nie zawiera, brak było podstaw do przyjęcia, że to GDOŚ jest organem właściwym do rozpoznania zażalenia inwestora zawartego w odwołaniu od decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy.
Z tych też powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 P.p.s.a. uznał, że SKO w Olsztynie jest organem właściwym do rozpoznania odwołania zwierającego zażalenie na postanowienie RDOŚ o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.
Na marginesie NSA wskazuje, że Sąd na etapie rozpoznawania sporu kompetencyjnego nie bada okoliczności faktycznych sprawy o uzgodnienie, nie analizuje w szczególności, czy organ wydający decyzję o odmowie ustalenia warunków zabudowy słusznie zwrócił się o uzgodnienie, czy dana inwestycja rzeczywiście położona jest w obszarze chronionego krajobrazu czy też parku krajobrazowego. Powyższe kwestie podlegają rozpoznaniu w toku postępowania administracyjnego przez właściwe organy.