II OW 4/25

II OW 4/25 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2025-04-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-01-23
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Magdalena Dobek-Rak
Małgorzata Miron /przewodniczący/
Zdzisław Kostka /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6270 Repatriacja
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne
Spór kompetencyjny/Spór o właściwość
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Wskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 4, art. 15 par. 1 pkt 4 i par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Dnia 23 kwietnia 2025 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie: sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy z wniosku Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 15 stycznia 2025 r., nr [...] o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Wojewodą Warmińsko-Mazurskim a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Olsztynie w przedmiocie rozpatrzenia odwołania w sprawie przyznania pomocy finansowej ze środków budżetu państwa na częściowe pokrycie kosztów związanych z remontem, adaptacją lub wyposażeniem lokalu mieszkalnego w miejscu osiedlenia się repatrianta w Rzeczypospolitej Polskiej postanawia: wskazać Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie jako organ właściwy w sprawie.
Uzasadnienie
Wojewoda Warmińsko-Mazurski wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim, a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Olsztynie w sprawie odwołania T. P. od decyzji Starosty Szczycieńskiego z 26 sierpnia 2024 r. o odmowie przyznania pomocy finansowej ze środków budżetu państwa na częściowe pokrycie kosztów związanych z remontem, adaptacją lub wyposażeniem lokalu mieszkalnego w miejscu osiedlenia się repatrianta w Rzeczypospolitej Polskiej, przez wskazanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie jako organ właściwy w tej sprawie.
Wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego został złożony w związku z przekazaniem pismem z 11 października 2024 r. przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie na podstawie art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 2024 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572 ze zm.) Wojewodzie Warmińsko-Mazurskiemu do załatwienia zgodnie z właściwością odwołania T. P. od decyzji Starosty Szczycieńskiego z 26 sierpnia 2024 r., którą na podstawie art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 9 listopada 2000 r. o repatriacji (Dz.U. z 2022 r. poz. 1105) odmówiono wyżej wymienionej przyznania pomocy finansowej ze środków budżetu państwa na częściowe pokrycie kosztów związanych z remontem, adaptacją lub wyposażeniem lokalu mieszkalnego w miejscu osiedlenia się w Rzeczypospolitej Polskiej.
Z wyżej wymienionego wniosku wynika, że w ocenie Wojewody Warmińsko-Mazurskiego, art. 127 § 2 k.p.a. wskazuje, że organem właściwym do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Zgodnie zaś z art. 17 pkt 1 k.p.a., organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu są w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego – samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. W ocenie Wojewody, ustawa o repatriacji nie wskazuje wojewody jako organu wyższego stopnia, a więc brak jest przepisu, który stanowiłby odmiennie niż art. 17 pkt 1 k.p.a. We wniosku tym stwierdzono też, że zgodnie z art. 3e ustawy o repatriacji, wojewoda koordynuje proces repatriacji na terenie województwa we współpracy z Pełnomocnikiem Rządu do Spraw Repatriacji. Zadania określone w art. 17 ust. 2 i 6 ustawy o repatriacji są zadaniami zleconymi z zakresu administracji rządowej. Jednakże, zdaniem Wojewody, samo to wskazanie nie uprawnia do przyjęcia, że wojewoda jest w tego typu sprawach organem wyższego stopnia, w tym organem, który rozpatruje odwołania od decyzji starosty. W ocenie Wojewody, nie ma znaczenia, czy organ samorządowy wykonuje zadania własne, czy zlecone. Istotne jest, czy przepis szczególny wyraźnie wskazuje inny organ wyższego stopnia w danej kategorii spraw. Na poparcie swego stanowiska Wojewoda powołał postanowienie NSA z 27 kwietnia 2022 r., sygn. akt II OW 1/22.
W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie wniosło o wskazanie Wojewody Warmińsko-Mazurskiego jako organu właściwego do rozpoznania odwołania T. P. Uzasadniając takie stanowisko stwierdzono, że ustawa o repatriacji jest ustawą szczególną w rozumieniu art. 17 pkt 1 k.p.a. Wskazano, że na podstawie art. 17 ust. 2 ustawy o repatriacji starosta właściwy ze względu na miejsce osiedlenia się repatrianta udziela repatriantowi, który poniósł koszty związane z remontem, adaptacją lub wyposażeniem lokalu mieszkalnego w miejscu osiedlenia się repatrianta w Rzeczypospolitej Polskiej, na jego wniosek, w drodze decyzji, pomocy finansowej ze środków budżetu państwa na częściowe pokrycie poniesionych, udokumentowanych przez repatrianta kosztów, w wysokości do 6.000 złotych na repatrianta i każdego członka najbliższej jego rodziny, prowadzącego wspólnie z nim gospodarstwo domowe. Są to, w myśl art. 17 ust. 7 tej ustawy, zadania zlecone z zakresu administracji rządowej. Ponadto, zgodnie z art. 3a ust. 2 pkt 1 ustawy o repatriacji, do zadań wojewody należy w szczególności nadzorowanie realizacji zadań w zakresie repatriacji na terenie województwa. Na tej podstawie wywiedziono, że w niniejszej sprawie organem wyższego stopnia w stosunku do starosty jest wojewoda.
Rozpoznając spór kompetencyjny Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Z wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego oraz z odpowiedzi na ten wniosek wynika, że oba organy administracji pozostające w tym sporze są zgodne co do tego, że spór powstał w sprawie wywołanej odwołaniem T. P. od decyzji Starosty Szczycieńskiego z 26 sierpnia 2024 r., którą na podstawie art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 9 listopada 2000 r. o repatriacji odmówiono wyżej wymienionej przyznania pomocy finansowej.
W ocenie NSA, o właściwości organu administracji w przedmiocie rozpatrzenia odwołania w przedmiotowej sprawie przesądza art. 127 § 2 k.p.a. w zw. z art. 17 pkt 1 k.p.a. Pierwszy stanowi, że właściwym do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. W myśl natomiast art. 17 pkt 1 k.p.a. organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu są w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego - samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Zatem, co do zasady, organem wyższego stopnia w stosunku do starosty, niezależnie od tego jakie zadania wykonuje, jest samorządowe kolegium odwoławcze. Jedynie w sytuacji, gdy przepis szczególny będzie wskazywał inny organ odwoławczy w stosunku do organu jednostki samorządu terytorialnego niż samorządowe kolegium odwoławcze, to ogólna reguła z art. 17 pkt 1 k.p.a. nie będzie miała zastosowania.
Zgodnie z art. 17 ust. 2 ustawy o repatriacji starosta właściwy ze względu na miejsce osiedlenia się repatrianta udziela repatriantowi, który poniósł koszty związane z remontem, adaptacją lub wyposażeniem lokalu mieszkalnego w miejscu osiedlenia się w Rzeczypospolitej Polskiej, na jego wniosek, w drodze decyzji, pomocy finansowej ze środków budżetu państwa na częściowe pokrycie poniesionych, udokumentowanych przez repatrianta kosztów, w wysokości do 6000 zł na repatrianta i każdego członka najbliższej rodziny repatrianta, prowadzącego wspólnie z nim gospodarstwo domowe. Odwołanie, którego dotyczy przedmiotowy spór kompetencyjny, zostało wniesione właśnie w związku z wydaniem przez Starostę Szczycieńskiego decyzji w przedmiocie odmowy przyznania takiej pomocy finansowej na podstawie ww. przepisu. Decyzję wydał starosta jako organ uprawniony wprost z art. 17 ust. 2 ustawy o repatriacji. Błędnie wskazuje zatem Kolegium, że w ustawie o repatriacji zostały zawarte przepisy szczególne odnośnie do właściwości Wojewody, który miałby rozpoznać jako organ wyższego stopnia odwołanie wniesione od decyzji wydanej w oparciu o art. 17 ust. 2 ustawy o repatriacji. Przepisami takimi nie są regulacje zawarte w art. 3e ust. 1 ustawy o repatriacji, który stanowi, że wojewoda koordynuje proces repatriacji na terenie województwa we współpracy z Pełnomocnikiem Rządu do Spraw Repatriacji, czy ust. 2 pkt 1-3 tego przepisu, gdzie stwierdza się, że do zadań wojewody należy w szczególności nadzorowanie realizacji zadań w zakresie repatriacji na terenie województwa, koordynowanie działań na rzecz adaptacji i integracji repatriantów na terenie województwa oraz współpraca z organizacjami pozarządowymi w zakresie repatriacji. Wskazane wyżej uprawnienia kontrolne wojewody w sprawach repatriacji, czy też zadanie nadzorowania realizacji zadań w zakresie repatriacji na terenie województwa, nie świadczą o właściwości wojewody do instancyjnej weryfikacji decyzji wydanych na podstawie art. 17 ust. 2 ustawy o repatriacji przez starostę. Czym innym są bowiem uprawnienia nadzorcze czy kontrole w sprawach z zakresu repatriacji na terenie województwa, a czym innym właściwość rzeczowa i miejscowa organu do rozpatrzenia odwołania jako organu wyższego stopnia, o którym mowa w art. 17 k.p.a. W ocenie NSA, kluczowy jest zatem nie podział zadań na zlecone i własne (a w konsekwencji także istnienie ewentualnych uprawnień nadzorczych czy kontrolnych po stronie organu administracji rządowej), lecz to, czy został sformułowany przez ustawodawcę przepis szczególny, który w sposób wyraźny wskazuje inny organ wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego, niż samorządowe kolegium odwoławcze. Tylko w ten sposób sformułowany przepis wyłącza zastosowanie ogólnej zasady określania właściwości instancyjnej wynikającej z art. 17 pkt 1 k.p.a.
Art. 3 ust. 1 ustawy o repatriacji wskazuje wprost, że o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, do postępowania w sprawach uregulowanych w ustawie stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego z zastrzeżeniem ust. 2. Zatem organem wyższego stopnia w stosunku do starosty będzie zgodnie z art. 17 pkt 1 k.p.a. samorządowe kolegium odwoławcze. Właściwość tę potwierdza także art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2018 r. poz. 570 ze zm.), który stanowi, że samorządowe kolegia odwoławcze, są organami wyższego stopnia, w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2017 r. poz. 201 z późn. zm.), w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Z obecnego brzmienia przepisów ustawy o repatriacji nie wynika, aby ustawodawca określił organ wyższego stopnia w sposób odmienny niż to wynika z Kodeksu postępowania administracyjnego, a tylko wówczas można by twierdzić o właściwości innego organu. Przykładami takich przepisów szczególnych regulujących odmiennie właściwość instancyjną są m.in. art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2024 r. poz. 725 ze zm.), czy art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2024r. poz. 1145 ze zm.), które przyznają właściwość wojewodom, jako organom wyższego stopnia nad starostami, w wynikających z tych ustaw kategorii sprawach, przy czym, co znamienne, w ostatnio powołanym przepisie wojewodę wskazano jako organ administracji wyższego stopnia wobec starosty, mimo że starosta wykonuje zadania z zakresu administracji rządowej.
W końcu zaznaczyć również należy, że do czasu nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy o repatriacji oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 858), która weszła w życie z dniem 1 maja 2017 r., obowiązywał przepis art. 17 ust. 10 ustawy o repatriacji, zgodnie z którym organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w sprawach, o których była mowa w ustępach 6 i 7, będących odpowiednikiem obecnego ustępu 2, był wojewoda. Przy czym wojewoda został wskazany jako organ wyższego stopnia wobec starosty, mimo że w powołanych ustępach art. 17 ustawy o repatriacji wskazywano, że starosta wykonuje zadania z zakresu administracji rządowej. Oznacza to, że był przepis szczególny, których wskazywał jako organ wyższego stopnia wobec starosty inny organ niż samorządowe kolegium odwoławcze, jednakże został on uchylony. Potwierdza to wolę ustawodawcy uregulowania właściwości instancyjnej w sposób zgodny z zasadą określoną w art. 17 pkt 1 k.p.a.
Powyższe oznacza, że skoro art. 17 ust. 2 ustawy o repatriacji stanowi, że organem właściwym do wydania decyzji o pomocy ze środków budżetu państwa na częściowe pokrycie udokumentowanych kosztów związanych z remontem, adaptacją lub wyposażeniem lokalu mieszkalnego będącego własnością wnioskodawcy w miejscu osiedlenia się repatrianta na jego wniosek jest starosta, będący niewątpliwie organem jednostki samorządu terytorialnego i przepisy ustawy o repatriacji nie wskazują w tych sprawach właściwego organu wyższego stopnia, to mając na uwadze zasadę, o której mowa w art. 17 pkt 1 k.p.a., należy stwierdzić, że organem wyższego stopnia w stosunku do starosty w tych sprawach jest samorządowe kolegium odwoławcze, a nie organ administracji rządowej - wojewoda.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 oraz art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), a także powołanych przepisów ustawy o repatriacji wskazał Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie jako organ właściwy do rozpatrzenia odwołania T. P. od decyzji Starosty Szczycieńskiego z 26 sierpnia 2024 r.