II OW 26/25

II OW 26/25 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2025-06-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-04-10
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Stankowski
Małgorzata Miron /przewodniczący/
Mirosław Gdesz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne
Spór kompetencyjny/Spór o właściwość
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Wskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1130
art. 53 ust. 5 c
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędzia NSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej spraw z wniosków Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska o rozstrzygnięcie sporów kompetencyjnych między Generalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Olsztynie w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania odwołania zawierającego zażalenie na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy postanawia: wskazać Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie jako organ właściwy do rozpoznania odwołań zawierających zażalenia na postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie: - z dnia 8 sierpnia 2024 r. znak WSTŁ.612.18.62.2024.MJ, - z dnia 8 października 2024 r. znak WSTŁ.612.4.392.2024.MM, - z dnia 12 sierpnia 2024 r. znak WOPN.612.38.178.2024.ASZ.1, - z dnia 19 listopada 2024 r. znak WOPN.612.45.48.2024.KW, - z dnia 30 września 2024 r. znak WOPN.612.38.210.2024.ASZ.1, - z dnia 27 listopada 2024 r. znak WSTŁ.612.4.499.2024.DS, - z dnia 28 listopada 2024 r. znak WSTŁ.612.4.522.2024.DS, - z dnia 9 października 2024 r. znak WOPN.612.15.165.2024.MW.3, - z dnia 2 grudnia 2024 r. znak WOPN.612.47.118.2024.KPA.1, - z dnia 5 listopada 2024 r. znak WOPN.612.5.99.2024.EB.
Uzasadnienie
Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (dalej GDOŚ) zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporów kompetencyjnych pomiędzy nim a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Olsztynie (dalej SKO w Olsztynie) w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania odwołań zawierających zażalenia na postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie (dalej RDOŚ) o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.
W uzasadnieniu wniosków GDOŚ wyjaśnił, że SKO w Olsztynie, na podstawie art. 65 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej Kpa), przekazało mu zażalenia stron na postanowienia RDOŚ o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, które zostały zawarte w treści odwołań od decyzji o odmowie ustalenia warunków. Zdaniem SKO organem właściwym do rozpoznania każdego z zażaleń jest GDOŚ jako organ wyższego stopnia w rozumieniu przepisów Kpa w stosunku do regionalnych dyrektorów ochrony środowiska (art. 127 ust. 3 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko). Podkreślono, że z dniem 11 stycznia 2025 r., na mocy art. 4 pkt 3 ustawy z 27 listopada 2024 r. o zmianie ustawy Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2024 r. poz. 1940, dalej ustawa nowelizująca), na skutek zmiany przepisu art. 53 ust. 5c ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1130 ze zm., dalej upzp) Kolegium utraciło kompetencję do ich rozpatrzenia.
W ocenie GDOŚ stanowisko SKO nie jest trafne, ponieważ zaskarżone w odwołaniach postanowienia RDOŚ zostały wydane w stanie prawnym, w którym stronie nie przysługiwało zażalenie na takie postanowienie. Zgodnie z treścią przepisu art. 53 ust. 5c upzp w wersji obowiązującej do dnia 10 stycznia 2025 r. zażalenie na odmowę uzgodnienia projektu decyzji przez RDOŚ przysługiwało wyłącznie, jeżeli odmowa uzgodnienia dotyczy rezerwatu przyrody lub nastąpiła z uwagi na możliwość znacząco negatywnego oddziaływania na cele ochrony obszaru Natura 2000. W przedmiotowych sprawach odmowa uzgodnienia nastąpiła z uwagi na naruszenie przepisów obowiązujących na terenie Obszaru Chronionego Krajobrazu, w związku z czym na dzień wydania postanowienia przez RDOŚ stronie nie przysługiwało na nie zażalenie. Pomimo braku możliwości wniesienia zażalenia strona nie pozostała jednak pozbawiona ochrony prawnej i możliwości kwestionowania wadliwego w jej ocenie postanowienia, mogła to bowiem uczynić tylko kwestionując wydaną w sprawie decyzję. Z treści art. 142 Kpa jasno wynika, że strona może zaskarżyć postanowienie, na które nie przysługiwało zażalenie tylko w odwołaniu, co też zgodnie z zawartym w postanowieniach pouczeniem strony uczyniły. Oznacza to, że w tych konkretnych sprawach SKO w Olsztynie nadal pozostaje organem właściwym do oceny postanowień RDOŚ na podstawie ww. przepisu. Zmiana treści art. 53 ust. 5c upzp nie wprowadziła możliwości złożenia zażalenia na postanowienia, które wydane zostały przed wejściem w życie nowelizacji. Wymagałoby to odrębnej regulacji, której ustawa nowelizująca nie zawiera.
W odpowiedzi na wnioski SKO w Olsztynie wniosło o wskazanie GDOŚ jako organu właściwego w sprawach. Zaakcentowało, że obecnie obowiązująca treść art. 53 ust. 5c upzp (zmieniona z dniem 11 stycznia 2025 r. przez art. 4 pkt 3 ustawy nowelizującej, w której nie zawarto przepisów intertemporalnych) - a także art. 53 ust. 5 upzp odsyłającego do stosowania art. 106 § 5 Kpa, zgodnie z którym uzgodnienie następuje w drodze postanowienia i może stanowić przedmiot zażalenia, nie uprawnia do tego, aby zaskarżona odmowa uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy poddana została kontroli Kolegium na zasadzie wynikającej z art. 142 Kpa.
Wskazane powyżej wnioski GDOŚ o rozstrzygnięcie sporów kompetencyjnych, zarejestrowane pod sygnaturami: II OW 26/25, II OW 27/25, II OW 28/25, II OW 31/25, II OW 32/25, II OW 33/25, II OW 35/25, II OW 36/25, II OW 38/25, II OW 40/25, z uwagi na to, że pozostają ze sobą w związku, zostały na podstawie art. 111 § 2 w zw. z art. 15 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej Ppsa) połączone do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia (pod jedną sygnaturą - II OW 26/25).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej.
W rozpoznawanych sprawach mamy do czynienia z negatywnymi sporami kompetencyjnymi, bowiem zarówno GDOŚ jak i SKO w Olsztynie uważają się za organy niewłaściwe do rozpoznania odwołań stron zwierających zażalenia na postanowienia RDOŚ, którymi odmówiono uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.
Spory te powstały w związku z wejściem w życie w dniu 11 stycznia 2025 r. ustawy nowelizującej, która mocą art. 4 pkt 3 zmieniła treść art. 53 ust. 5c upzp. Przed wejściem w życie tej ustawy art. 53 ust. 5c upzp zdanie drugie w zw. z art. 53 ust. 5 upzp przewidywał możliwość wniesienia zażalenia przez inwestora na odmowę uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska wyłącznie wtedy, gdy odmowa uzgodnienia dotyczyła rezerwatu przyrody lub nastąpiła z uwagi na możliwość znacząco negatywnego oddziaływania na cele ochrony obszaru Natura 2000. Wówczas właściwym do rozpatrzenia zażalenia na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska był Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, jako organ wyższego stopnia. W sytuacji natomiast, gdy odmowa uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy nie dotyczyła przypadków, o których mowa w art. 53 ust. 5c upzp, zastosowanie miała ogólna reguła zawarta w art. 142 Kpa, umożliwiająca zaskarżenie postanowienia, na które nie służy zażalenie (w przedmiotowych sprawach postanowień RDOŚ), tylko w odwołaniu od decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy. W tym przypadku właściwym organem do rozpoznania odwołania, na podstawie art. 127 § 2 Kpa w zw. z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2018 r. poz. 570) w zw. z art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 upzp, było Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Ustawą nowelizującą wykreślono z art. 53 ust. 5c upzp ww. zapis dotyczący możliwości wniesienia zażalenia przez inwestora jedynie w przypadku odmowy uzgodnienia dotyczących rezerwatu przyrody lub możliwości znacząco negatywnego oddziaływania na cele ochrony obszaru Natura 2000. Oznacza to, że ustawodawca zrezygnował z możliwości wniesienia zażalenia tylko w tych dwóch przypadkach, a tym samym stało się możliwe wniesienie zażalenia na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska również wtedy, gdy przyczyną odmowy uzgodnienia są przepisy dotyczące obszarów chronionego krajobrazu.
Zaistniałe w niniejszych sprawach spory między organami sprowadzają się do rozstrzygnięcia, czy w przypadku braku przepisów przejściowych i dostosowujących regulujących tę kwestię, w sprawach, w których wszczęte zostało już postępowanie i wydana decyzja organu I instancji, do rozpatrzenia odwołania inwestora w zakresie zaskarżonego postanowienia o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy obowiązany jest organ właściwy na podstawie przepisów obowiązujących przed nowelizacją, tj. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, czy też organ, który stał się właściwy na mocy ustawy nowelizującej, tj. GDOŚ.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w opisanym wyżej przypadku właściwe do rozpoznania odwołania inwestora zawierającego zażalenie na postanowienie RDOŚ będzie Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Zaakcentować należy, że postanowienia RDOŚ odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy z uwagi na położenie planowanych inwestycji w Obszarze Chronionego Krajobrazu, a następnie decyzje odmawiające ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanych inwestycji, zostały wydane w stanie prawnym obowiązującym przed wejściem w życie ustawy nowelizującej. W związku z tym, że odmowa uzgodnienia nie dotyczyła przypadków określonych w art. 53 ust. 5c upzp, na które przysługiwało zażalenie, jedyną możliwością kontroli tych postanowień w dalszym toku instancji stało się ich zaskarżenie w odwołaniu od decyzji, które winno rozpoznać Samorządowe Kolegium Odwoławcze. W przedmiotowych sprawach inwestorzy takie odwołania złożyli. Okoliczność, iż po wydaniu decyzji przez organ I instancji nastąpiła zmiana przepisów, nie wpływa w przedmiotowych sprawach na zmianę właściwości organów do rozpoznania wniesionych przez inwestorów zażaleń. Nie można bowiem przyjąć, aby wprowadzona nowelizacja art. 53 ust. 5c upzp, wobec braku przepisów intertemporalnych, regulowała stany faktyczne zaistniałe przed jej wejściem w życie. W takim przypadku doszłoby do retroaktywnego działania nowego prawa, a więc niedopuszczalnego na gruncie prawa konstytucyjnego naruszenia zasady lex retro non agit (niedziałania prawa wstecz). Umożliwienie złożenia zażalenia na postanowienie wydane przed wejściem w życie nowelizacji wymagałoby odrębnej regulacji, która wskazałaby na konkretny moment czasowy, od którego strona mogłaby złożyć środek odwoławczy od wydanego wcześniej postanowienia. Jak słusznie wskazał GDOŚ, takiej regulacji ustawa nowelizująca nie zawiera.
Odnosząc się do wskazywanej przez Kolegium zasady bezpośredniego działania prawa nowego wskazać należy, że zasada ta odnosi się do stosunków pozostających w toku, a więc miałaby zastosowanie w sytuacji, w której zmiana przepisów nastąpiłaby np. w toku postępowania uzgodnieniowego. Wówczas nie doszłoby do retroaktywnego, lecz retrospektywnego działania prawa poprzez bezpośrednie zastosowanie nowego przepisu do pozostającego w toku postępowania, które zainicjowane zostało wprawdzie przed wejściem w życie znowelizowanego przepisu, ale do postępowania nadal trwającego. W niniejszych sprawach taka sytuacja nie występuje. Przyjęcie szerszego zastosowania znowelizowanego przepisu, tj. do stanów zaistniałych przed jego obowiązywaniem, wymaga wyraźnego umocowania ustawowego. Skoro ustawa nowelizująca odpowiednich przepisów przejściowych w tej materii nie zawiera, brak było podstaw do przyjęcia, że to GDOŚ jest organem właściwym do rozpoznania zażaleń inwestorów zawartych w odwołaniach od decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy.
Z tych też powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 Ppsa wskazał na Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie jako organ właściwy do rozpoznania odwołań zwierających zażalenia na postanowienia RDOŚ o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.
Sprawy zainicjowane wnioskami GDOŚ zostały połączone do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia na podstawie art. 111 § 2 Ppsa, albowiem przedmiotowe spory kompetencyjne powstały pomiędzy tymi samymi organami i dotyczą tożsamych dla rozstrzygnięcia kwestii. Należy przy tym zaakcentować, że Sąd na etapie rozpoznawania sporu kompetencyjnego nie bada okoliczności faktycznych spraw o uzgodnienie, nie analizuje w szczególności, czy organ wydający decyzję o odmowie ustalenia warunków zabudowy słusznie zwrócił się o uzgodnienie, czy dana inwestycja rzeczywiście położona jest w obszarze chronionego krajobrazu. Powyższe kwestie podlegają rozpoznaniu w toku postępowania administracyjnego przez właściwe organy.