II OW 24/22

II OW 24/22 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2022-10-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-08-01
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Czerwiński /sprawozdawca/
Jerzy Stankowski
Paweł Miładowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono wniosek
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 7
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 4, art. 15 par 1 pkt4 i par 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 3 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Burmistrza Brzeska z dnia 14 kwietnia 2022 r. znak: OS.6331.2.2022.DW o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Burmistrzem Brzeska, a Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w Brzesku w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku o przeprowadzenie kontroli oraz wstrzymanie budowy do czasu ostatecznego zakończenia sprawy w sądzie, a także o nakazanie inwestorowi natychmiastowego wywiezienia ziemi pozyskanej z budowy złożonej na działce wnioskodawczyni postanawia: oddalić wniosek
Uzasadnienie
D. D. wnioskiem z 21 marca 2022 r. wystąpiła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Brzesku o przeprowadzenie kontroli oraz wstrzymanie budowy do czasu ostatecznego zakończenia sprawy w sądach, a także o nakazanie inwestorowi natychmiastowego wywiezienia ziemi pozyskanej z budowy i złożonej na wąskiej działce obok jej domu. W nagłówku tego pisma wskazano, że sprawa dotyczy budowy bloków przez D. C. u zbiegu ulic [...] i [...] w B.. Do wniosku dołączono wyrok WSA w Krakowie z dnia 22 listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 974/21 uchylający decyzję o warunkach zabudowy. Z treści wyroku wynika, że skarżącą była M. B. a uchylono decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z 14 czerwca 2021 r. znak : SKO.ZP/415/299/2021, którą utrzymano w mocy decyzję Burmistrza Brzeska z 15 kwietnia 2021 r. znak: IK.6730.2.2021.AK, którą ustalono na wniosek D. C. prowadzącego firmę C. warunki zabudowy dla budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działkach nr [...],[...],[...],[...],[...] w B.. Z treści decyzji organów wynika, że planowana inwestycja będzie sąsiadowała bezpośrednio z inną zabudową wielorodzinną realizowaną już na działce nr [...].
Wnioskodawczyni poinformowała PINB w Brzesku, że nie uzyskała statusu strony w sprawie pozwolenia na budowę, nie została powiadomiona o wydaniu tego pozwolenia mimo że jej działka sąsiaduje bezpośrednio z inwestycją.
Wnioskodawczyni wskazała, że czynności organu mają być podjęte według niej w związku z budową bloku w najniższej części działki przy przewyższeniu co najmniej 2 metrów, a zbiornik retencyjny byłby (jeżeli powstanie) w najwyżej położonej części działki. Zdaniem wnioskodawczyni, będzie podnoszony grunt aż na taką wysokość jaka jest bezpośrednio przy jej działce. W ocenie wnioskodawczyni, położenie, płytkość i wąskość rowu, do którego inwestor zamierza odprowadzać wody opadowe nie tylko łamie prawo wodne ale zagraża zalaniem jej posesji i innych posesji przy ul. [...] od strony południowej.
Wnioskodawczyni domagała się kontroli organu w związku z nasypaniem od dnia 15 marca do 18 marca ogromnej hałdy piachu i iłu wysokiej na ok. 5 m, sięgającej do wysokości dachu jej domu, przy samej granicy, na sąsiedniej działce [...] w B., o szerokości 10 m i na całej szerokości działki należącej do inwestora, znajdującej się przy ul. [...], obok jej domu. Działka ta nie jest objęta terenem zabudowy, a inwestor nie poinformował jej o zamiarze przywiezienia urobku. Inwestor oraz kierownik budowy w dniu 17 marca 2022 r. podczas rozmowy z wnioskodawczynią oznajmili, że nie mają pozwolenia na wywiezienie na tę działkę urobku z budowy na innej działce. Wnioskodawczyni wyraziła wątpliwość, czy taka konstrukcja nie jest już budowlą w rozumieniu prawa budowlanego i czy nie jest konieczne uzyskanie pozwolenia na budowę. Wnioskodawczyni zaznaczyła, że hałda jest bardzo stroma, podczas jej ruchów zaczęły spadać ogromne bryły na jej ogrodzenie, wybrzuszając i niszcząc siatkę i zagraża ona mieniu, zdrowiu i życiu wnioskującej. Może ją przysypać gdy będzie pracowała na swojej działce przy granicy. Wnioskodawczyni obawia się jej osunięcia na swoją zabudowaną i zagospodarowaną działkę. Nie jest niczym zabezpieczona i znajduje się na gruncie wyżej położonym niż jej działka, przykrycie plandeką spowoduje odprowadzanie wody na jej działkę.
Dalej wnioskodawczyni wskazała na złamanie przepisów prawa wodnego, bowiem sztucznie skierowano wody opadowe na jej działkę. Wnioskodawczyni wskazała na treść art. 234 Prawa wodnego, zgodnie z którym właściciel gruntu nie może zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego stronie wody opadowej, ani kierunku odpływu ze źródeł ze szkodą dla gruntów sąsiednich; odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie. Poza tym wskazała, że przewidziany decyzją o warunkach zabudowy zbiornik retencyjny dla inwestycji na rogu ul. [...] i [...] jest zbyt mały, na ul. [...] ani [...] nie ma kanalizacji deszczowej, jest ona dopiero przy ul. [...]. Cała woda ze wzgórza od strony ul. [...] będzie wpadać do małego rowu i zalewać posesję wnioskodawczyni od strony południowej.
Mając na uwadze powyższy wniosek PINB w Brzesku na podstawie art. 65 § 1 K.p.a. przekazał go według właściwości Burmistrzowi Brzeska w części dotyczącej nawiezienia działki "przy samej granicy, na sąsiedniej działce [...] w B." (prawdopodobnie nr ew. [...] w m. B.) powodującej zmianę stanu wody na gruncie.
Organ wskazał na określony w art. 1 ustawy Prawo budowlane zakres regulacji prawnej tej ustawy a następnie przytoczył szereg definicji z tej ustawy tj. robót budowlanych (art. 3 pkt 7 ustawy), obiektu budowlanego (art. 3 pkt 1 ustawy), budowli (art. 3 pkt 3 ustawy). Wskazał, na treść art. 41 ustawy Prawo budowlane określający chwilę rozpoczęcia budowy, rozumienie prac przygotowawczych oraz, że prace przygotowawcze mogą być wykonywane tylko na terenie objętym pozwoleniem na budowę lub zgłoszeniem.
Organ podzielił stanowisko wyrażone w wyroku WSA we Wrocławiu z 9 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Wr 612/17, że roboty ziemne polegające na niwelacji terenu, wyrównaniu bądź podwyższaniu poziomu gruntu można zakwalifikować jako roboty budowlane podlegające regulacjom Prawa budowlanego w dwóch przypadkach. Po pierwsze, wówczas, gdy są pracami przygotowawczymi do rozpoczęcia budowy określonego obiektu budowlanego w rozumieniu art. 41 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego. Po drugie, w sytuacji, gdy zmierzają do powstania budowli ziemnej. Dla możliwości zastosowania przepisów Prawa budowlanego kluczową kwestią jest ustalenie czy czynności polegając na naniesieniu ziemi w celu wyrównania terenu lub jego podwyższenia są etapem przygotowanym do realizacji innego obiektu budowlanego, czy też mogą zostać zakwalifikowane jako wykonanie budowli ziemnej. Prawo budowlane, zgodnie z art. 1, normuje działalność obejmującą sprawy projektowania, budowy, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych oraz określa zasady działania organów administracji publicznej w tych dziedzinach. Przepisy tej ustawy dotyczą wyłącznie spraw związanych z obiektami budowlanymi.
Organ zauważył, że wykonane prace polegające na składowaniu ziemi bądź odpadów budowlanych nie można zakwalifikować jako roboty budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 7 ustawy Prawo budowlane. Roboty ziemne (nawiezienie ziemi w celu podwyższenia i zmiany ukształtowania terenu) same w sobie nie mają bezpośredniego związku ze wznoszeniem obiektu budowlanego (o skonkretyzowanej funkcji i konstrukcji wymagającej obliczeń inżynierskich) i nie stanowią wykonywania robót budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt 7 ustawy Prawo budowlane. Ziemia nawieziona na działkę nawet w dużej ilości, nie mająca żadnej konstrukcji, nie stanowi całości techniczno-użytkowej. Hałda ziemi nie jest zatem budowlą w rozumieniu Prawa budowlanego, a zwożenie ziemi i wyrównywanie działki nie można uznać za wykonywanie robót budowlanych. Na potwierdzenie słuszności tego stanowiska przytoczono stosowne orzecznictwo sądów. Organ mając na uwadze zakres regulacji ustawy Prawo budowlane z art. 1 stwierdził, że prace polegające na nawiezieniu i rozplantowaniu ziemi na działkę nie leżą w kompetencji organów nadzoru budowlanego nawet wówczas, gdy w konsekwencji prowadzi to do podwyższenia terenu.
PINB w Brzesku przytoczył następnie treść art. 59 ust. 1 - 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293) wskazujący na kompetencję burmistrza do nakazania w drodze decyzji właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości wstrzymania użytkowania terenu, gdy nastąpiła zmiana zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i wyznaczenia terminu do wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy (art. 59 ust. 3 pkt 1 ) lub do nakazania przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania (art. 59 ust. 3 pkt 2 ). Następnie przytoczył art. 234 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1566) zgodnie z którym burmistrz w razie gdy spowodowane przez właściciela zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie ma, z urzędu lub na wniosek, kompetencję do nakazania właścicielowi gruntu w drodze decyzji przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, ustalając termin wykonania tych czynności (art. 234 ust. 3 Prawa wodnego).
Ponadto organ wskazał, że zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z 9 grudnia 2014 r. w sprawie katalogu odpadów w załączniku tego rozporządzenia p.n. Katalog odpadów pod kodem 20 02 02 jako odpad zakwalifikowano "glebę i ziemię, w tym kamienie. Zgodnie z art. 26 ust. 1 i 2 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach, zgodnie posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. W przypadku nieusunięcia odpadów wójt burmistrz lub prezydent miasta w drodze decyzji wydawanej z urzędu nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania z wyjątkiem gdy obowiązek usunięcia odpadów jest skutkiem decyzji o cofnięciu decyzji związanej z gospodarką odpadami.
Organ przekazał sprawę Burmistrzowi Miasta i Gminy Brzesko bo uznał, że w części wniosku dotyczącej zmiany stosunków wodnych i nawożenia działki ziemią z gruzem nie jest właściwy.
Burmistrz Brzeska na podstawie art. 22 § 2 K.p.a. wystąpił do NSA w Krakowie z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w Brzesku w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku D. D. z 21 marca 2022 r. W jego ocenie, załatwienie sprawy dotyczącej kontroli prowadzonej inwestycji i związanego z tym gromadzenia czasowego mas ziemnych pochodzących jest ściśle związane z prowadzoną inwestycją. Również ewentualna zmiana stanu wody na gruncie może być spowodowana prowadzonymi pracami budowlanymi, które są w trakcie realizacji. Gromadzenie i przemieszczanie mas ziemnych w trakcie budowy oraz zabezpieczenie terenu przed spływem wód na działki sąsiednie powinno być zawarte w decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. Organem właściwym do przeprowadzenia kontroli zgodności prowadzonych prac z pozwoleniem na budowę jest PINB.
Burmistrz byłby właściwym organem do rozstrzygnięcia sporu wodnego na podstawie art. 234 ustawy Prawo wodne, w przypadku, jeżeli na powyższych działkach nie byłyby realizowane prace budowlane i bezsporny byłby wniosek, że właściciel gruntu dokonał zmiany stosunków wodnych na przykład przez nawiezienie dodatkowej warstwy gruntu.
PINB w Brzesku błędnie zastosował przepisy K.p.a. gdyż podanie D. D. dotyczyło kilku spraw podlegających załatwieniu przez różne organy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z 20 maja 2022 r. sygn. akt II SO/Kr 16/22 stwierdził, że nie jest właściwy do rozpatrzenia sporu kompetencyjnego i przekazał sprawę według właściwości Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu w myśl art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a. w zw. z art. 59 § 1 P.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej jako P.p.s.a.), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 P.p.s.a.).
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje wskazane powyżej spory w odniesieniu do załatwienia konkretnej sprawy, w której dwa organy uznają się jednocześnie za właściwe (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uznaje się za właściwy w sprawie (spór negatywny) i pod warunkiem, że jest to sprawa z zakresu administracji publicznej, w której jeden z pozostających w sporze organów jest właściwy.
W niniejszej sprawie zaistniał pomiędzy Burmistrzem Brzeska, a PINB w Brzesku spór negatywny, ponieważ oba organy twierdzą, że nie są właściwe w sprawie zainicjowanej częścią wniosku D. D. z 21 marca 2022 r., która według PINB w Brzesku dotyczy nawiezienia działki "przy samej granicy, na sąsiedniej działce [...] w B." (prawdopodobnie nr ew. [...] w m. B.) powodującej zmianę stanu wody na gruncie. Tego rodzaju spór podlega kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego, co wynika z art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329), zwanej dalej "P.p.s.a.".
Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a. w zw. z art. 4 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny, jest właściwy do rozstrzygania m.in. sporów kompetencyjnych. Spory te powstają w związku z odmienną oceną zakresu kompetencji organów jednostek samorządu terytorialnego (wójta), a organów administracji rządowej (powiatowego inspektora nadzoru budowlanego jako organu administracji rządowej zespolonej szczebla powiatowego) określonej w przepisach prawa. Jako spór kompetencyjny można określić obiektywnie istniejącą sytuację prawną, w której zachodzi rozbieżność poglądów między organami administracji publicznej co do zakresu ich działania, w tym przede wszystkim co do upoważnienia do załatwienia tej samej sprawy administracyjnej. Przy czym, nie chodzi o każdą sprawę, którą upoważniony jest załatwić organ administracji publicznej, ale indywidualną sprawę należącą do jego kompetencji, a więc nie tylko rozstrzyganą przez organ administracji publicznej, ale też w postępowaniu uregulowanym procedurą administracyjną. A zatem aby można było mówić o sporze kompetencyjnym, pomiędzy organami musi zaistnieć rozbieżność stanowisk, co do zakresu ich kompetencji w odniesieniu do konkretnej, tej samej sprawy administracyjnej, zaś stan faktyczny, jak i prawny sprawy pozostają niesporne.
W ocenie NSA, indywidualna sprawa administracyjna, odnośnie do której powstał spór kompetencyjny, nie została w sposób dostateczny doprecyzowana. Co prawda, do rozstrzygnięcia przedstawiony został negatywny spór kompetencyjny pomiędzy Burmistrzem Brzeska i PINB w Brzesku, bowiem żaden z nich nie uważa się za właściwy w sprawie, jednak nie sposób ustalić na podstawie wniosku D. D. jaki jest stan faktyczny sprawy, w której domaga się interwencji PINB w Brzesku. Ograniczając się do kwestii nawiezienia ziemi na działkę (określona przez wnioskującą jako działka [...] w B., przy ul. [...]) sąsiadującą bezpośrednio z działką wnioskodawczyni (wskazuje "obok mojego domu"), w wyniku czego powstała wysoka na ok. 5 m hałda piasku i iłu, PINB w Brzesku stwierdza, że nie jest właściwy do załatwienia sprawy bowiem samo nawiezienie ziemi na działkę nie stanowi o wykonaniu robót budowlanych, powstaniu obiektu budowlanego, budowli w tym budowli ziemnej, a nadto nie można zakwalifikować takiego działania jako prace przygotowawcze na terenie budowy polegające na wykonaniu niwelacji terenu, bowiem prace powyższe mogą być wykonywane na terenie objętym pozwoleniem na budowę lub zgłoszeniem. Organ ten wskazuje, że w zakres robót budowlanych polegających na niwelacji terenu, wyrównaniu lub podwyższeniu poziomu gruntu podlegających regulacjom Prawa budowlanego wchodzą tylko takie roboty budowlane, które są po pierwsze pracami przygotowawczymi do rozpoczęcia określonego obiektu budowlanego a po drugie gdy zmierzają do powstania budowli ziemnej. Organ zauważa, że roboty ziemne (nawiezienie ziemi w celu podwyższenia i zmiany ukształtowania terenu) same w sobie nie mają bezpośredniego związku ze wznoszeniem obiektu budowlanego (o skonkretyzowanej funkcji i konstrukcji wymagającej obliczeń inżynierskich) i nie stanowią robót budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego. Organ nadzoru budowlanego stwierdza, że prace polegające na nawiezieniu ziemi i rozplantowaniu ziemi na działkę nie leżą w kompetencji tego organu nawet wówczas gdy w konsekwencji prowadzi to do podwyższenia terenu.
Mając na uwadze, że z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego do NSA wystąpił Burmistrz Brzeska organ ten powinien ustalić jednoznacznie istniejący w sprawie stan faktyczny aby Sąd miał podstawy stwierdzić, który z organów w tak ustalonym stanie faktycznym będzie właściwy do rozpatrzenia sprawy z wniosku D. D..
Burmistrz Brzeska poprzestał na lakonicznych i mało precyzyjnych stwierdzeniach wnioskodawczyni. Nie przeprowadził żadnych czynności, które stanowiłyby podstawę dla stwierdzenia, czy na działkę sąsiadującą z działką wnioskodawczyni została nawieziona hałda ziemi, czy hałda ta stanowi budowę, budowlę albo prace przygotowawcze na terenie budowy. Burmistrz arbitralnie przyjął, że na działkę sąsiadującą z działką D. D. została nawieziona ziemia, która zapewne świadczy o prowadzeniu budowy. Burmistrz zauważył, że byłby właściwy gdyby hałda ziemi miała wpływ na ewentualny stan wody na gruncie jednak nie poczynił w tym zakresie jakichkolwiek ustaleń. Należało co najmniej dokonać oględzin przedmiotowej hałdy, uzyskać stanowisko wnioskodawczyni w zakresie tego czy doszło do zmiany stanu wody na gruncie i czy poniosła z tego tytułu szkody. Wyniki oględzin mogły też stanowić podstawę dla uznania, że prowadzona jest tam inwestycja, roboty budowlane albo prace przygotowawcze do budowy określonego obiektu budowlanego, czy też, że powstaje tam budowla ziemna. Nie wiadomo na jakiej podstawie organ doszedł do wniosku, że hałda ma związek z robotami budowlanymi skoro nie podjął żadnych czynności, które byłyby podstawą takich ustaleń. Nie wiadomo czy nastąpiła jedynie zmiana zagospodarowania terenu na co wymagane jest uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy. Z pisma PINB w Brzesku wynika, że nawieziono ziemię prawdopodobnie na działkę [...] w B. a nie działkę [...] w B. jak wskazuje wnioskodawczyni w swoim piśmie. Kwestę tę również należy zweryfikować i jednoznacznie ustalić. Wnioskodawczyni wspomina w swoim piśmie o "budowie bloku w najniższej części działki przy przewyższeniu co najmniej 2 metrów oraz powstaniu zbiornika retencyjnego w najwyżej położonej części działki". Stwierdza: "Będą podnosić grunt aż na taką wysokość bezpośrednio przy mojej działce". Nie wiadomo więc czy nawieziona ziemia nie jest częścią prowadzonej na tej działce inwestycji skoro wnioskodawczyni twierdzi, że podnoszenie powierzchni terenu ma odbyć się bezpośrednio przy działce wnioskującej (pkt 3 pisma z 21 marca 2022 r.). Co prawda wnioskodawczyni stwierdza, że działka, na której złożono ziemię nie jest objęta terenem zabudowy ale nie wiadomo czy chodziło jej o to, że nie jest ona objęta zabudową w ramach prowadzonej inwestycji (nie będzie zabudowana), czy też w ogóle na jej terenie nie prowadzi się jakiejkolwiek inwestycji budowlanej. Jeśli faktycznie na działce sąsiadującej z działką D. D. działania właściciela tego terenu nie mają żadnego związku z planowanymi na tejże działce robotami budowlanymi, w tym dotyczącymi budowy obiektu budowlanego czy budowli ziemnej, to faktycznie organ budowlany będzie niewłaściwy dla rozpatrzenia przedmiotowego wniosku. Może wówczas wchodzić w grę składowanie ziemi jako odpadu w miejscu do tego nieprzeznaczonym i zastosowanie znajdzie art. 26 ust. 1 i 2 ustawy o odpadach albo art. 234 ust. 3 ustawy Prawo wodne, gdyby okazało się, że nawiezienie ziemi doprowadziło faktycznie do zmiany stanu wody na gruncie, które szkodliwie wpływa na grunty sąsiednie np. poprzez zalewanie sąsiedniej działki wodami opadowymi. W tych przypadkach właściwym organem do załatwienia sprawy będzie Burmistrz Brzeska, stosownie do przepisów ww. ustaw. Zdaniem NSA, przesądzenie o właściwości któregokolwiek z organów pozostających w sporze jest przedwczesne bowiem nie ustalono stanu faktycznego sprawy w sposób jednoznaczny. Ponadto Burmistrz Brzeska nie poczynił ustaleń, które dają podstawy aby uznać przedmiotową hałdę ziemi za odpad lub, że doszło do zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływającej na grunt sąsiedni.
Niezrozumiałe jest stanowisko Burmistrza Brzeska, który stwierdza, że załatwienie sprawy kontroli prowadzonej inwestycji i związanego z tym gromadzenia czasowego mas ziemnych pochodzących z wykopów, jest ściśle związane z prowadzoną inwestycją (str. 2 akt). Z tego wynika, że Burmistrz nie ma wątpliwości, że składowana ziemia związana jest z prowadzeniem inwestycji. Dalej Burmistrz wskazuje, że ewentualna zmiana stanu wody na gruncie może być spowodowana prowadzonymi pracami budowlanymi, które są w trakcie realizacji. Nie wiadomo jednak czy Burmistrzowi chodzi wyłącznie o pochodzenie tej ziemi z inwestycji w innej lokalizacji niż działka, na której składowano ziemię czy też, że owa ziemia jest składowana na działce sąsiadującej z działka wnioskodawczyni w ramach i w związku z prowadzoną na tej działce przez jej właściciela inwestycji budowlanej. Burmistrz wskazuje na swoją właściwość tylko wówczas, jeżeli na powyższych działkach nie byłyby realizowane prace budowlane i bezsporny byłby wniosek, że właściciel gruntu dokonał zmiany stosunków wodnych na przykład przez nawiezienie dodatkowej warstwy gruntu. Stanowisko to czyni koniecznym ustalenie przez Burmistrza czy na działce sąsiedniej z działką wnioskodawczyni prowadzone są roboty budowlane podlegające pod prawo budowlane, czy jest tam realizowana jakaś inwestycja, jaki charakter ma składowana tam ziemia oraz czy wystąpiły zmiany stanu wody na gruncie. Nie jest wykluczone, że organ powinien w tym ostatnim zakresie zwrócić się do autorki przedmiotowego wniosku o dodatkowe informacje.
W tym miejscu wyjaśnienia wymaga, że na gruncie konkretnej sprawy wszczętej wnioskiem, wyjaśnienie stanu faktycznego i czynności nakazanych w art. 7 K.p.a. nie należy do Naczelnego Sądu Administracyjnego, którego zakres kognicji jest ograniczony jedynie do wskazania właściwego organu. Dopóki organy będące w sporze nie ustalą stanu faktycznego sprawy, to nie jest możliwe dokonanie prawidłowej kwalifikacji prawnej i ustalenie organu właściwego w sprawie (por. postanowienie NSA z 4 listopada 2014 r. sygn. akt II OW 105/14; postanowienie NSA z 27 maja 2008 r. sygn. akt II OW 14/08; postanowienie NSA z 17 grudnia 2015 r. sygn. akt II OW 121/15).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w przedmiotowej sprawie nie przeprowadzono postępowania wyjaśniającego, które wykazałoby, co jest dokładnie jego przedmiotem. W aktach administracyjnych brak jest śladu jakichkolwiek działań organu zmierzających do jej wyjaśnienia. Na aktualnym etapie postępowania jest to zagadnienie kluczowe bo przesądzające o tym, który organ jest właściwym do rozpatrzenia wniosku. Mając na uwadze powyższe uznać należy, że organy prowadzą spór na podstawie nienależycie ustalonego stanu faktycznego sprawy.
Wobec powyższego wniosek o rozstrzygnięcie sporu jest przedwczesny i jako taki podlega oddaleniu.
Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 P.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu