II OW 21/25

II OW 21/25 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2025-06-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-03-27
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Mirosław Gdesz /sprawozdawca/
Paweł Miładowski /przewodniczący/
Robert Sawuła
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Wskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia NSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 czerwca 2025 na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Generalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Olsztynie w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania odwołania zawierającego zażalenie na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie z 1 lutego 2024 r. o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy postanawia: wskazać Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie jako organ właściwy w sprawie.
Uzasadnienie
Wnioskiem z 25 marca 2025 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (dalej GDOŚ) zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Olsztynie (dalej SKO w Olsztynie) w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania odwołania zawierającego zażalenie na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie (dalej RDOŚ) z 1 lutego 2024 r. o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.
W uzasadnieniu wniosku GDOŚ wyjaśnił, że pismem z 7 marca 2025 r. SKO w Olsztynie, na podstawie art. 65 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej Kpa), przekazało mu zażalenie J.W. i M.S. na postanowienie RDOŚ z 1 lutego 2024 r. o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...], obręb L., gm. S., które zostało zawarte w treści odwołania od decyzji Wójta Gminy S. z 11 marca 2024 r. o odmowie ustalenia warunków dla ww. inwestycji. Zdaniem SKO organem właściwym do rozpoznania zażalenia jest GDOŚ jako organ wyższego stopnia w rozumieniu przepisów Kpa w stosunku do regionalnych dyrektorów ochrony środowiska (art. 127 ust. 3 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko). Podkreślono, że z dniem 11 stycznia 2025 r., na mocy art. 4 pkt 3 ustawy z 27 listopada 2024 r. o zmianie ustawy Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2024 r. poz. 1940, dalej ustawa nowelizująca), na skutek zmiany przepisu art. 53 ust. 5c ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1130 ze zm., dalej upzp) Kolegium utraciło kompetencję do rozpatrzenia ww. zażalenia.
W ocenie GDOŚ stanowisko SKO nie jest trafne, ponieważ zaskarżone w odwołaniu postanowienie RDOŚ zostało wydane w stanie prawnym, w którym stronie nie przysługiwało zażalenie na to postanowienie. Zgodnie z treścią przepisu art. 53 ust. 5c upzp w wersji obowiązującej do dnia 10 stycznia 2025 r. zażalenie na odmowę uzgodnienia projektu decyzji przez RDOŚ przysługiwało wyłącznie, jeżeli odmowa uzgodnienia dotyczy rezerwatu przyrody lub nastąpiła z uwagi na możliwość znacząco negatywnego oddziaływania na cele ochrony obszaru Natura 2000. W przedmiotowej sprawie odmowa uzgodnienia nastąpiła z uwagi na naruszenie przepisów obowiązujących na terenie Obszaru Chronionego Krajobrazu J., w związku z czym na dzień wydania postanowienia przez RDOŚ stronie nie przysługiwało na nie zażalenie. Pomimo braku możliwości wniesienia zażalenia strona nie pozostała jednak pozbawiona ochrony prawnej i możliwości kwestionowania wadliwego w jej ocenie postanowienia, mogła to bowiem uczynić tylko kwestionując wydaną w sprawie decyzję. Z treści art. 142 Kpa jasno wynika, że strona może zaskarżyć postanowienie, na które nie przysługiwało zażalenie tylko w odwołaniu, co też zgodnie z zawartym w postanowieniu pouczeniem uczyniła. Oznacza to, że w tej konkretnej sprawie SKO w Olsztynie nadal pozostaje organem właściwym do oceny postanowienia RDOŚ na podstawie ww. przepisu. Zmiana treści art. 53 ust. 5c upzp nie wprowadziła możliwości złożenia zażalenia na postanowienia, które wydane zostały przed wejściem w życie nowelizacji. Wymagałoby to odrębnej regulacji, której ustawa nowelizująca nie zawiera.
W odpowiedzi na wniosek SKO w Olsztynie wniosło o wskazanie GDOŚ jako organu właściwego w sprawie. Zaakcentowało, że obecnie obowiązująca treść art. 53 ust. 5c upzp (zmieniona z dniem 11 stycznia 2025 r. przez art. 4 pkt 3 ustawy nowelizującej, w której nie zawarto przepisów intertemporalnych) - a także art. 53 ust. 5 upzp odsyłającego do stosowania art. 106 § 5 Kpa, zgodnie z którym uzgodnienie następuje w drodze postanowienia i może stanowić przedmiot zażalenia, nie uprawnia do tego, aby zaskarżona odmowa uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy poddana została kontroli Kolegium na zasadzie wynikającej z art. 142 Kpa.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935, dalej Ppsa) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej.
W rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z negatywnym sporem kompetencyjnym, bowiem zarówno GDOŚ jak i SKO w Olsztynie uważają się za organy niewłaściwe do rozpoznania odwołania J.W. i M.S. zwierającego zażalenie na postanowienie RDOŚ z 1 lutego 2024 r., którym odmówiono uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla opisanej wyżej inwestycji.
Spór ten powstał w związku z wejściem w życie w dniu 11 stycznia 2025 r. ustawy nowelizującej, która mocą art. 4 pkt 3 zmieniła treść art. 53 ust. 5c upzp. Przed wejściem w życie tej ustawy art. 53 ust. 5c upzp zdanie drugie w zw. z art. 53 ust. 5 upzp przewidywał możliwość wniesienia zażalenia przez inwestora na odmowę uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska wyłącznie wtedy, gdy odmowa uzgodnienia dotyczyła rezerwatu przyrody lub nastąpiła z uwagi na możliwość znacząco negatywnego oddziaływania na cele ochrony obszaru Natura 2000. Wówczas właściwym do rozpatrzenia zażalenia na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska był Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, jako organ wyższego stopnia. W sytuacji natomiast, gdy odmowa uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy nie dotyczyła przypadków, o których mowa w art. 53 ust. 5c upzp, zastosowanie miała ogólna reguła zawarta w art. 142 Kpa, umożliwiająca zaskarżenie postanowienia, na które nie służy zażalenie (w przedmiotowej sprawie postanowienia RDOŚ), tylko w odwołaniu od decyzji (w przedmiotowej sprawie w odwołaniu od decyzji Wójta Gminy S. o odmowie ustalenia warunków zabudowy). W tym przypadku właściwym organem do rozpoznania odwołania, na podstawie art. 127 § 2 Kpa w zw. z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2018 r. poz. 570) w zw. z art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 upzp, było Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Ustawą nowelizującą wykreślono z art. 53 ust. 5c upzp ww. zapis dotyczący możliwości wniesienia zażalenia przez inwestora jedynie do przypadków odmowy uzgodnienia dotyczących rezerwatu przyrody lub możliwości znacząco negatywnego oddziaływania na cele ochrony obszaru Natura 2000. Oznacza to, że ustawodawca zrezygnował z możliwości wniesienia zażalenia tylko w tych dwóch przypadkach, a tym samym stało się możliwe wniesienie zażalenia na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska również wtedy, gdy przyczyną odmowy uzgodnienia są przepisy dotyczące obszarów chronionego krajobrazu.
Zaistniały w niniejszej sprawie spór między organami sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy w przypadku braku przepisów przejściowych i dostosowujących regulujących tę kwestię, w sprawach, w których wszczęte zostało już postępowanie i wydana decyzja organu I instancji, do rozpatrzenia odwołania inwestora w zakresie zaskarżonego postanowienia o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy obowiązany jest organ właściwy na podstawie przepisów obowiązujących przed nowelizacją, tj. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, czy też organ, który stał się właściwy na mocy ustawy nowelizującej, tj. GDOŚ.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w opisanym wyżej przypadku właściwe do rozpoznania odwołania inwestora zawierającego zażalenie na postanowienie RDOŚ będzie Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Zaakcentować należy, że postanowienie RDOŚ z 1 lutego 2024 r. odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy z uwagi na położenie planowanej inwestycji w Obszarze Chronionego Krajobrazu Jeziora O., a następnie decyzja Wójta Gminy S. z 11 marca 2024 r. odmawiająca ustalenia warunków zabudowy dla ww. inwestycji, zostały wydane w stanie prawnym obowiązującym przed wejściem w życie ustawy nowelizującej. W związku z tym, że odmowa uzgodnienia nie dotyczyła przypadków określonych w art. 53 ust. 5c upzp, na które przysługiwało zażalenie, jedyną możliwością kontroli tego postanowienia w dalszym toku instancji stało się jego zaskarżenie w odwołaniu od decyzji Wójta, które winno rozpoznać Samorządowe Kolegium Odwoławcze. W przedmiotowej sprawie inwestor takie odwołanie złożył. Okoliczność, iż po wydaniu decyzji przez organ I instancji nastąpiła zmiana przepisów, nie wpływa w przedmiotowej sprawie na zmianę właściwości organów do rozpoznania wniesionego przez inwestora zażalenia. Nie można bowiem przyjąć, aby wprowadzona nowelizacja art. 53 ust. 5c upzp, wobec braku przepisów intertemporalnych, regulowała stany faktyczne zaistniałe przed jej wejściem w życie. W takim przypadku doszłoby do retroaktywnego działania nowego prawa, a więc niedopuszczalnego na gruncie prawa konstytucyjnego naruszenia zasady lex retro non agit (niedziałania prawa wstecz). Umożliwienie złożenia zażalenia na postanowienia wydane przed wejściem w życie nowelizacji wymagałoby odrębnej regulacji, która wskazałaby na konkretny moment czasowy, od którego strona mogłaby złożyć środek odwoławczy od wydanych wcześniej postanowień. Jak słusznie wskazał GDOŚ, takiej regulacji ustawa nowelizująca nie zawiera.
Odnosząc się do wskazywanej przez Kolegium zasady bezpośredniego działania prawa nowego wskazać należy, że zasada ta odnosi się do stosunków pozostających w toku, a więc miałaby zastosowanie w sytuacji, w której zmiana przepisów nastąpiłaby np. w toku postępowania uzgodnieniowego. Wówczas nie doszłoby do retroaktywnego, lecz retrospektywnego działania prawa poprzez bezpośrednie zastosowanie nowego przepisu do pozostającego w toku postępowania, które zainicjowane zostało wprawdzie przed wejściem w życie znowelizowanego przepisu, ale do postępowania nadal trwającego. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie występuje. Przyjęcie szerszego zastosowania znowelizowanego przepisu, tj. do stanów zaistniałych przed jego obowiązywaniem, wymaga wyraźnego umocowania ustawowego. Skoro ustawa nowelizująca odpowiednich przepisów przejściowych w tej materii nie zawiera, brak było podstaw do przyjęcia, że to GDOŚ jest organem właściwym do rozpoznania zażalenia inwestora zawartego w odwołaniu od decyzji.
Z tych też powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 Ppsa wskazał na Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie jako organ właściwy w sprawie.