II OW 191/14

II OW 191/14 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2015-02-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2014-10-16
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Aleksandra Łaskarzewska
Arkadiusz Despot - Mładanowicz /przewodniczący sprawozdawca/
Mariola Kowalska
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Wskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy
Powołane przepisy
Dz.U. 2013 poz 1409
art. 82 ust. 1 i 2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
Dz.U. 2012 poz 270
art. 4, art. 15 par. 1 pkt 4, art. 290 par. 3
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz /spr./ Sędziowie sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia del. WSA Mariola Kowalska Protokolant starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy z wniosku Starosty W. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Starostą W. a Wojewodą M. w przedmiocie wskazania organu właściwego do odtworzenia akt sprawy zakończonej decyzją Burmistrza Miasta i Gminy W. z dnia [...] lipca 1997 r. znak:[...] postanawia: wskazać Starostę W. jako organ właściwy do odtworzenia akt sprawy.
Uzasadnienie
Starosta W. wnioskiem z dnia 5 września 2014 r. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy tym organem a Wojewodą M. przez wskazanie Wojewody M. jako organu właściwego do odtworzenia akt sprawy zakończonej decyzją Burmistrza Miasta i Gminy W. działającego z upoważnienia Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...] lipca 1997 r. znak: [...] o zatwierdzeniu planu zagospodarowania terenu i udzieleniu [...] w W. pozwolenia na budowę inwestycji obejmującej kanalizację os. [...]+kanały sanitarne Ø 200-300 mm, 200-315 mm, łączna dł. Sieci-6,966 m, pasem roboczym 7 m, czasowe zajęcie terenu-4,9 m zgodnie z przebiegiem ulic: ... [...] ... oraz terenami prywatnymi, zgodnie z zestawieniem, na działce położonej w W. nr ewid. gruntów - jezdnie ulic: ... [...] ... - na potrzeby postępowania o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji prowadzonego przez Wojewodę M.
W uzasadnieniu wniosku wskazano, że Wojewoda M. prowadzi z wniosku D. K. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Burmistrza Miasta i Gminy W. działającego z upoważnienia Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...] lipca 1997 r. Pismem z dnia 14 maja 2014 r. Wojewoda M. zwrócił się z wnioskiem do Starosty W. o wszczęcie postępowania w celu odtworzenia akt sprawy dotyczących ww. decyzji z dnia [...] lipca 1997 r. - w zakresie niezbędnym do rozpatrzenia wniosku D. K. Starosta W. pismem z dnia 29 maja 2014 r. poinformował Wojewodę M., że nie jest organem właściwym do odtworzenia przedmiotowych akt, wskazując jednocześnie, że w jego ocenie organem właściwym jest Wojewoda M. - jako organ prowadzący postępowanie nieważnościowe. W pismach z dnia 6 czerwca i 11 sierpnia 2014 r. Wojewoda M. nie zgodził się z przedstawionym mu poglądem prawnym i podtrzymał swe wcześniejsze żądanie odtworzenia akt przez Starostę W.
Wnioskodawca wskazał, że postępowanie dotyczące odtworzenia akt postępowania administracyjnego nie zostało wprost uregulowane w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego. Tym niemniej przyjmuje się powszechnie w doktrynie, że czynności odtworzenia akt sprawy znajdują swoje oparcie w przepisach postępowania wyjaśniającego w postępowaniu administracyjnym i to właśnie w tej materii prawnej należy doszukiwać się właściwości organu do prowadzenia postępowania w zakresie odtworzenia akt sprawy. Organ powołał pogląd prawny zaprezentowany przez Grzegorza Łaszczycę w artykule pt. "Odtwarzanie akt sprawy w ogólnym postępowaniu administracyjnym" (opubl. Samorząd Terytorialny Nr 9/2009, s. 56, 57), zgodnie z którym obowiązek odtworzenia akt spoczywa na tym organie administracji publicznej, który jest aktualnie właściwy (rzeczowo, miejscowo i instancyjnie) do rozpoznania i rozstrzygnięcia (w trybie zwykłym lub nadzwyczajnym) określonej sprawy administracyjnej. Rekonstrukcja przepadłych akt sprawy administracyjnej ostatecznie rozstrzygniętej należy do organu właściwego dla trybu nadzwyczajnego postępowania administracyjnego.
Wnioskodawca wskazał, że postępowanie zmierzające do odtworzenia akt sprawy wymaga usystematyzowania i stałej kontroli pod względem realizacji zamierzonego celu. W niniejszej sprawie celem tym jest umożliwienie Wojewodzie M. prawidłowego przeprowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy W. Tylko i wyłącznie organ prowadzący dane postępowanie administracyjne - czyli Wojewoda M. jest w stanie określić zakres akt, których odtworzenie jest konieczne, a w dalszej kolejności stwierdzić osiągnięcie celu rekonstrukcyjnego.
Organ wskazał, że zgodnie z art. 7 k.p.a. to na organie prowadzącym dane postępowanie administracyjne spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, co nastąpić może tylko i wyłącznie po zgromadzeniu całego materiału dowodowego. W przypadku postępowań nadzwyczajnych trzeba przyjąć, że materiałem dowodowym są również akta zakończonego postępowania jurysdykcyjnego. Na poparcie takiego poglądu organ powołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lipca 2006 r., sygn. akt II OSK 921/05 (opubl. LEX nr 275485), w którym wskazano, że "przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie zawierają wprawdzie uregulowań dotyczących postępowania w razie zaginięcia lub zniszczenia akt, analogicznych do zawartych w księdze czwartej kodeksu postępowania cywilnego (art. 716-729). Nie oznacza to jednak, iż organ administracji może się uchylić od obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i jej załatwienia zgodnie z obowiązującym prawem, do czego zobligowany jest z mocy art. 7 k.p.a. W sytuacji, gdy ustalenie treści decyzji jest niezbędne do załatwienia sprawy, należy ją przesłankowo odtworzyć przy użyciu wszelkich dostępnych środków dowodowych przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego, nie wyłączając przesłuchania świadków i stron. Zaniechanie powyższych czynności świadczy o oczywistym naruszeniu powołanej wyżej normy prawnej."
W odpowiedzi na wniosek Wojewoda M. stwierdził, że postępowanie w sprawie odtworzenia akt administracyjnych przeprowadza organ, w którym sprawa toczyła się w I instancji. Jednocześnie w sytuacji, w której w strukturze organów administracyjnych właściwych dla danej sprawy określony organ już nie istnieje, właściwym dla odtworzenia akt będzie organ I instancji aktualnie właściwy w sprawie. Organ podkreślił, iż postępowanie w sprawie odtworzenia akt ma charakter sprawozdawczy, polega na ustaleniu jedynie treści rozstrzygnięcia i okoliczności sprawy, w której akta zaginęły lub uległy zniszczeniu.
Wojewoda M. nie podzielił stanowiska Starosty W., zgodnie z którym to organ prowadzący nadzwyczajne postępowanie winien odtworzyć akta administracyjne zakończone decyzją, którą następnie będzie kontrolował. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest postępowaniem odrębnym, w toku którego organ bada prawidłowość decyzji w odniesieniu do przesłanek określonych w art. 156 k.p.a., w oparciu o przedstawione przez właściwy organ akta administracyjne. W ocenie Wojewody, pogląd, zgodnie z którym organ właściwy w sprawie stwierdzenia nieważności miałby prowadzić w pierwszej kolejności czynności mające na celu odtworzenie akt, a co najmniej treści decyzji, w tym przesłuchiwać świadków, będących najczęściej stronami postępowania nadzwyczajnego, a następnie dokonywać weryfikacji prawidłowości postępowania i decyzji o treści ustalonej przez ten właśnie organ, stoi w sprzeczności z celem tego postępowania i nie znajduje uzasadnienia w przepisach postępowania administracyjnego.
Na poparcie swojego stanowiska organ powołał postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 listopada 2013 r., sygn. akt II OW 109/13.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Może to czynić w odniesieniu do załatwienia konkretnej sprawy, w której dwa organy jednocześnie uznają się za właściwe do załatwienia sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z organów nie uznaje się za właściwy w sprawie (spór negatywny).
W rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z negatywnym sporem kompetencyjnym pomiędzy Starostą W. a Wojewodą M. co do tego, który z tych organów jest organem właściwym do odtworzenia akt sprawy zakończonej decyzją Burmistrza Miasta i Gminy W. działającym z upoważnienia Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...] lipca 1997 r. znak: [...].
Zauważyć w tym miejscu trzeba, że w Kodeksie postępowania administracyjnego brak jest regulacji dotyczącej sposobu odtworzenia zaginionych lub zniszczonych akt sprawy lub jej fragmentów, tak jak uczyniono to w Kodeksie postępowania cywilnego oraz w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
W orzecznictwie sądów administracyjnych zarysowały się trzy zasadnicze poglądy dotyczące sposobu odtworzenia akt administracyjnych.
Według pierwszego z nich, w drodze analogii winny mieć zastosowanie przepisy księgi czwartej Kodeksu postępowania cywilnego (art. 716-729 k.p.c.). Pogląd taki wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 4 lutego 1999 r., sygn. IV SA 419/98 (Lex nr 47260) i z dnia 2 kwietnia 1998 r., sygn. IV SA 1438/96 (Lex nr 45944) oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 20 kwietnia 2006 r., sygn. I SA/Wa 75/06 (Lex nr 219245).
Według drugiego poglądu, w drodze analogii winny mieć zastosowanie przepisy Działu IX ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Pogląd taki wyraził między innymi Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 14 czerwca 2012 r., sygn. II OSK 456/11 i z dnia 28 października 2009 r., sygn. II OSK 1710/08 oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z dnia 19 września 2008 r., sygn. II SA/Lu 422/08, czy też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 1 kwietnia 2009 r., sygn. II SA/Po 926/08 (wszystkie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).
Według trzeciego poglądu, zaginiony lub zniszczony dokument winno się odtworzyć przy użyciu wszelkich dostępnych środków dowodowych przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego nie wyłączając przesłuchania świadków i stron w ramach postępowania, dla którego rozstrzygnięcia treść tego dokumentu ma istotne znaczenie. Pogląd taki wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 6 lipca 2006 r., sygn. II OSK 921/05 (Lex nr 275485).
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie za prawidłowy uważa drugi z przedstawionych powyżej poglądów, to jest, że do postępowania prowadzonego przez organy administracji w przedmiocie odtworzenia akt w drodze analogii winny mieć zastosowanie przepisy Działu IX ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Jakkolwiek przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie zawierają norm regulujących postępowanie w razie zaginięcia lub zniszczenia akt, to jednak uznać należy, iż stosowanie tej instytucji przez organ administracyjny jest nie tylko dopuszczalne, ale i konieczne, w szczególności gdy odtworzenie akt jest – jak w niniejszej sprawie – niezbędne dla prowadzenia postępowania w trybie nadzwyczajnym.
Odnosząc się do przepisów, w oparciu o które postępowanie w przedmiocie odtworzenia akt winno być prowadzone, wskazać trzeba, że stosowanie w drodze analogii przepisów księgi czwartej k.p.c. sugerowane było w orzeczeniach zapadłych w stanie prawnym obowiązującym przed 1 stycznia 2004 r., zaś obecnie właściwym jest korzystanie przez organ administracyjny - również w drodze analogii - z przepisów działu IX ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jako bardziej przystających do materii spraw administracyjnych, których specyfika wyraża się chociażby tym, iż w zasadniczej części nie ulegają one przedawnieniu.
W niniejszej sprawie, stosując per analogiam art. 290 § 3 p.p.s.a., uznać należy, że organem właściwym do przeprowadzenia postępowania w sprawie odtworzenia akt administracyjnych jest organ, w którym sprawa toczyła się w I instancji, z tym zastrzeżeniem, że w sytuacji, w której w strukturze organów administracyjnych właściwych do załatwienia sprawy określony organ już nie istnieje, właściwym dla odtworzenia akt będzie organ I instancji aktualnie właściwy w sprawie. Organem, przed którym toczyło się postępowanie w sprawie wydania decyzji o zatwierdzeniu planu zagospodarowania terenu i udzieleniu pozwolenia na budowę dla wskazanej na wstępie inwestycji był Burmistrz Miasta i Gminy W., jednakże działał on z upoważnienia Kierownika Urzędu Rejonowego w K., który nie istnieje już w strukturze organów administracji publicznej. Z tych względów ustalenia wymaga, jaki organ jest obecnie rzeczowo właściwy do załatwienia sprawy, stosownie do treści art. 20 k.p.a. W tym zaś celu należy sięgnąć do przepisów prawa materialnego lub przepisów regulujących zakres działania danego organu.
Regulacje dotyczące kompetencji organów uprawnionych do rozpoznawania spraw budowlanych, w tym organów architektoniczno - budowlanych, zawiera ustawa - Prawo budowlane. Z art. 82 ust. 1 i 2 tej ustawy wynika, że do rozpoznawania tego rodzaju spraw właściwe są organy administracji architektoniczno - budowlanej pierwszej instancji, tj. - co do zasady – starosta.
Powyższe oznacza, że w sprawie wydania decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę dla opisanej we wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego inwestycji, właściwym pozostaje Starosta. Wobec tego, organem właściwym do odtworzenia akt sprawy zakończonej decyzją Burmistrza Miasta i Gminy W. działającego z upoważnienia Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...] lipca 1997 r. znak: [...] jest Starosta W. (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 listopada 2013 r., sygn. akt II OW 109/13).
Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.