II OW 1/25

II OW 1/25 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2025-03-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-01-10
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Żak /przewodniczący/
Grzegorz Antas
Grzegorz Czerwiński /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Skarżony organ
Prezydent Miasta
Treść wyniku
Wskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędzia del. WSA Grzegorz Antas po rozpoznaniu w dniu 21 marca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Wojewody Lubelskiego z dnia 7 stycznia 2025 r. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Wojewodą Lubelskim a Prezydentem Miasta Lublina w przedmiocie wskazania organu właściwego do uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę postanawia: wskazać Prezydenta Miasta Lublina jako organ właściwy do rozpoznania sprawy.
Uzasadnienie
Prezydent Miasta Lublin w piśmie z 25 października 2024 r. na podstawie art. 65 K.p.a. przekazał według właściwości Wojewodzie Lubelskiemu decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta Lublin z 6 września 2024 r. znak: PNB.IOII.5141.1.2024, wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, dotyczącą budowy budynku katechetycznego, będącego częścią inwestycji polegającej na budowie zespołu sakralnego na terenie położonym przy ul. [...] w L., w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę z 16 maja 1986 r. znak: UAN.BS.8381/36/86, w której nakazano inwestorowi – [...] sporządzenie i przedstawienie PINB Miasta Lublin, w terminie do dnia 28 lutego 2025 r., trzech egzemplarzy zamiennego projektu zagospodarowania działki oraz trzech egzemplarzy zamiennego projektu architektoniczno-budowlanego powyższego budynku katechetycznego na działce o nr ew. [...], uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych; wskazano, że przepisy dotyczące projektu zagospodarowania działki oraz projektu architektoniczno-budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Prezydent Miasta Lublin zauważył, że PINB stosownie do informacji z rozdzielnika tej decyzji 11 września 2024 r. zwrócił się do Wydziału Architektury i Budownictwa Urzędu Miasta Lublina z prośbą o wdrożenie procedury wynikającej z art. 36a ust. 2 ustawy Prawo budowlane i uchylenie decyzji Urzędu Wojewódzkiego w Lublinie z dnia 16 maja 1986 r. znak: UAN.BS.8381/36/86 w części dotyczącej budynku katechetycznego.
Uznając się za organ niewłaściwy w sprawie Prezydent Miasta Lublin stwierdził, że ww. decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana przez Dyrektora Wydziału Planowania Przestrzennego, Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Wojewódzkiego w Lublinie a zatem to Wojewoda Lubelski jako organ wydający tą decyzję jest właściwy do wydania decyzji uchylającej przedmiotowe pozwolenie, zgodnie z procedurą z art. 36a ust. 2 ustawy Prawo budowlane.
Wojewoda Lubelski we wniosku z 7 stycznia 2025 r. zwrócił się, na podstawie art. 4 wz. Z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej P.p.s.a.), o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Prezydentem Miasta Lublin poprzez wskazanie organu właściwego do uchylenia wskazanej wyżej decyzji o pozwoleniu na budowę z 1986 r. w części dotyczącej budynku katechetycznego, w związku z prowadzonym postępowaniem naprawczym dla tego budynku. Organ ten zakwestionował stanowisko Prezydenta Miasta Lublin jakoby to Wojewoda Lubelski jest właściwym do uchylenia przedmiotowego pozwolenia na budowę we wskazanej części.
Uzasadniając swoje stanowisko argumentował, że zgodnie z art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego, organ administracji architektoniczno-budowlanej uchyla decyzję o pozwoleniu na budowę, w przypadku wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3. Przepis ten jasno stanowi, że decyzję uchyla, starosta/prezydent miasta na prawach powiatu, ponieważ zgodnie z art. 80 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, jest organem administracji architektoniczno-budowlanej.
Właściwość rzeczową wojewody określa art. 82 ustawy Prawo budowlane. Z brzmienia tego przepisu nie wynika, aby wojewoda był organem pierwszej instancji w sprawach o uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę w trybie art. 36a tej ustawy. Organem właściwym w sprawie będzie zatem organ administracji architektoniczno-budowlanej pierwszej instancji.
Wojewoda wskazuje, że uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę na podstawie art. 36a ust. 2 ustawy Prawo budowlane nie opiera się na wadliwości samej decyzji, lecz wynika z wadliwego postępowania inwestora, który w trakcie budowy w sposób istotny odstąpił od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i innych warunków decyzji o pozwoleniu na budowę. Przepis ten stanowi lex specialis w stosunku do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego określających generalne zasady uchylania ostatecznych decyzji administracyjnych. Nie może być on stosowany zamiennie z jednym z trybów nadzwyczajnych służących eliminacji wad prawnych związanych z postępowaniem lub samą decyzją A. Kosicki [w:] Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany, red. A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski, LEX/el. 2023, art. 36(a).
Wojewoda zauważył, że nawet gdyby uchylenie było przeprowadzane na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego to w razie zmian strukturalnych lub kompetencyjnych w administracji, prowadzących do zniesienia organu lub pozbawienia go kompetencji szczególnej w danej kategorii spraw za miarodajny należy uznać aktualny stan rzeczy i wedle niego ustalić właściwość, choćby okazało się, że przysługuje ona organowi, który de facto decyzji podlegającej wzruszeniu nie wydał (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks..., 2017, s. 832).
Tym samym, Wojewoda Lubelski stwierdził, że organem właściwym do uchylenia przedmiotowej decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 16 maja 1986 r. w trybie art. 36a ust. 2 ustawy Prawo budowlane, w części dotyczącej budynku katechetycznego, w związku z prowadzonym postępowaniem naprawczym dla tego budynku jest Prezydent Miasta Lublin.
W odpowiedzi na powyższy wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego Prezydent Miasta Lublin wniósł o wyznaczenie Wojewody Lubelskiego jako organu właściwego do załatwienia przedmiotowej sprawy.
W jego ocenie jeżeli organ nadzoru budowlanego w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę wyda decyzję nakładającą obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, to organ który wcześniej wydał pozwolenie na budowę je uchyla. (tak wyrok NSA z 1 lutego 2011 r. sygn. akt II OSK 2570/10).
Organem właściwym do uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę na podstawie art. 36a ust. 2 ustawy Prawo budowlane będzie organ administracji architektoniczno-budowlanej (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 23 października 2013 r., sygn, IV SA/Po 678/13; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z 1 marca 2018 r., sygn. II SA/Ke 83/18). Decyzję w tej sprawie powinien wydać organ administracji architektoniczno-budowlanej, który wcześniej wydał decyzję o pozwoleniu na budowę (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 9 stycznia 2015 r., sygn. II SA/Rz 910/14).
W świetle powyższego, Prezydent Miasta Lublin uznał, że to organ administracji architektoniczno-budowlanej (starosta lub prezydent miasta na prawach powiatu albo ewentualnie wojewoda, ale tylko gdy był organem pierwszej instancji) uchyla decyzję o pozwoleniu na budowę, w przypadku wydania przez organ nadzoru budowlanego decyzji w tzw. postępowaniu naprawczym, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Wskazał, że w realiach sprawy decyzja o pozwoleniu na budowę wydana w dniu 16 maja 1986 r. została wydana przez Dyrektora Wydziału Planowania Przestrzennego, Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Wojewódzkiego w Lublinie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej jako P.p.s.a.), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 P.p.s.a.).
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje wskazane powyżej spory w odniesieniu do załatwienia konkretnej sprawy, w której dwa organy uznają się jednocześnie za właściwe (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uznaje się za właściwy w sprawie (spór negatywny) i pod warunkiem, że jest to sprawa z zakresu administracji publicznej, w której jeden z pozostających w sporze organów jest właściwy.
W niniejszej sprawie pomiędzy Wojewodą Lubelskim, a Prezydentem Miasta Lublin zaistniał spór negatywny, ponieważ oba organy twierdzą, że nie są właściwe w sprawie uchylenia decyzji Dyrektora Wydziału Planowania Przestrzennego, Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Wojewódzkiego w Lublinie z 16 maja 1986 r. znak: UAN.BS.8381/36/86 w trybie art. 36a ust. 2 ustawy Prawo budowlane o pozwoleniu na budowę w części dotyczącej budynku katechetycznego, w związku z prowadzonym postępowaniem naprawczym dla tego budynku.
W ocenie NSA, rację ma Wojewoda Lubelski albowiem art. 36a ust. 2 ustawy Prawo budowlane mówi wprost o organie architektoniczno-budowlanym właściwym do uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę w przypadku wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3. Skoro aktualnie organem architektoniczno-budowlanym jest starosta i prezydent miasta na prawach powiatu (art. 80 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane), a art. 82 tej ustawy nie wskazuje jednoznacznie na właściwość Wojewody do uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę w trybie art. 36a ust. 2 ustawy Prawo budowlane jako organu pierwszej instancji, to decyzję o pozwoleniu na budowę w części dotyczącej budynku katechetycznego wobec którego toczy się postępowanie naprawcze i wydano decyzję na w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 powinien uchylić organ będący obecnie organem architektoniczno-budowlanym. Niewątpliwie jest nim Prezydent Miasta Lublin.
Okoliczność, że uchylaną decyzję z 1986 r. wydał Dyrektora Wydziału Planowania Przestrzennego, Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Wojewódzkiego w Lublinie jako organ I instancji nie ma znaczenia. Należy wziąć pod uwagę, że postępowanie naprawcze toczy się obecnie i to organ będący obecnie organem architektoniczno-budowlanym na mocy art. 36a ust. 2 w zw. z art. 80 ustawy Prawo budowlane ma w kompetencjach uchylanie decyzji o pozwoleniu na budowę jeśli wydano decyzję z art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane.
Słusznie zauważa Wojewoda, że przepisy K.p.a. o uchyleniu decyzji ostatecznych w trybie nadzwyczajnym (art. 155 K.p.a. – uchyla organ, który ją wydał) nie będą miały zastosowania albowiem art. 36a ust. 2 ustawy Prawo budowlane jest przepisem lex specjalis wobec ogólnych zasad K.p.a., który wyłącza ich stosowanie. Istotne odstępstwo od warunków decyzji o pozwoleniu na budowę wyraża wadliwe postępowanie inwestora względem prawidłowo wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę (postępował wbrew zapisom decyzji) zatem wada decyzji nie wynika z jej treści czy z jej wadliwego procedowania. Nie będzie to zatem organ wydający decyzję z art. 155 K.p.a. ale właściwy aktualnie organ będący organem architektoniczno-budowlanym.
Za właściwością Prezydenta Miasta Lublin przemawia także to, że aktualnie obowiązujące przepisy ustawy Prawo budowlane wprost określają kto jest organem architektoniczno-budowlanym a więc organem właściwym do działania określonego art. 36a ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Podzielić należy pogląd, że w przypadku kiedy od czasu wydania decyzji, która ma być zmieniona, zmienił się stan prawny i uległa zmianie właściwość organów, należy przyjąć, że organem właściwym do rozpatrzenia takiego wniosku jest organ, który aktualnie jest organem pierwszej instancji w danej sprawie, jeżeli decyzja ostateczna była decyzją wydaną w pierwszej instancji (tak postanowienie NSA z 15.07.2011 r., II OW 29/11).
W związku z powyższym NSA uznał, że w okolicznościach niniejszej sprawy właściwym do jej załatwienia będzie Prezydent Miasta Lublin.
Z tych względów i na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny wskazał Prezydenta Miasta Lublin jako organ właściwy w sprawie.