II OSK 999/23

II OSK 999/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-06-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-05-11
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jacek Chlebny /przewodniczący sprawozdawca/
Małgorzata Miron
Mirosław Gdesz
Symbol z opisem
6280 Utworzenie Kościoła lub innego związku wyznaniowego, wykreślenie z rejestru
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
I SA/Wa 422/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-10-13
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Oddalono skargę kasacyjną
Umorzono postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 184,161 par. 1 pkt 1 w zw. z art. 193,204 pkt 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny (spr.) Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Miron sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Prokuratora Prokuratury Krajowej oraz Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 października 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 422/21 w sprawie ze skargi R.K.K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 4 grudnia 2020 r. nr DWRMNiE-WROOA-65350-3/2016 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę kasacyjną Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji; 2. umarza postępowanie kasacyjne ze skargi kasacyjnej Prokuratora Prokuratury Krajowej; 3. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz R.K.K. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 13 października 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 422/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi R.K. K. uchylił decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 4 grudnia 2020 r. oraz poprzedzającą ją decyzję z 15 września 2020 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
W dniu 28 stycznia 2020 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej również: Minister lub organ), na podstawie art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o gwarancjach wolności sumienia i wyznania (Dz. U. z 2017 r. poz. 1153; dalej: u.g.w.), oraz § 2 pkt 1, § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 marca 1999 r. w sprawie rejestru kościołów i innych związków wyznaniowych (Dz. U. Nr 38, poz. 374; dalej: rozporządzenie), po rozpatrzeniu wniosku z dnia 6 grudnia 2016 r. wydał decyzję o wpisie R.K.K. z siedzibą w P. (dalej również: RKK lub Kościół), do rejestru kościołów i innych związków wyznaniowych (dalej: rejestr).
W dniu 17 lipca 2020 r. do organu wpłynął sprzeciw Prokuratora Generalnego od decyzji z 28 stycznia 2020 r., w którym wniósł o wszczęcie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności wyżej wskazanej decyzji.
W dniu 15 września 2020 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydał decyzję stwierdzającą nieważność decyzji z 28 stycznia 2020 r. o wpisie RKK do rejestru. Minister wskazał, że prowadząc postępowanie w sprawie wpisu RKK do rejestru stwierdził, iż wnioskodawca uczynił zadość wszystkim wymogom stawianym przez ustawę, aby wspólnota religijna o nazwie R.K.K. została wpisana do rejestru. Po rejestracji RKK, pojawiły się informacje, że Kościół udziela ślubów osobom tej samej płci. Informacje pochodziły z różnych publikacji zawierających wypowiedzi [...]. W trakcie postępowania rejestrowego wnioskodawca złożył wymagany ustawą dokument pod nazwą "Informacje o podstawowych celach, źródłach i zasadach doktrynalnych oraz obrzędach religijnych". Dokument zawierał informację, że: "Małżeństwo jest przymierzem, które dwie wolne osoby zawierają między sobą na całe życie". Organ rejestrowy zinterpretował tę informację jako zgodną z przepisami powszechnie obowiązującymi na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, w szczególności z art. 18 Konstytucji RP oraz art. 8 w zw. z art. 27 u.g.w. R.K.K. w swojej doktrynie religijnej i obrzędach religijnych w sposób przeciwny interpretuje zapis dotyczący małżeństwa i tym samym przewiduje udzielanie małżeństw jednopłciowych, pomimo tego że prawo polskie na to nie zezwala. Wobec powyższego, Minister stwierdził, że wniosek o wpis do rejestru w części dotyczącej małżeństwa zawiera postanowienia pozostające w sprzeczności z przepisami ustaw chroniącymi bezpieczeństwo i porządek publiczny, zdrowie, moralność publiczną, władzę rodzicielską albo podstawowe prawa i wolności innych osób. Organ uznał, że decyzja z 28 stycznia 2020 r. rażąco narusza art. 32 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 34 ust. 1 u.g.w. oraz § 5 ust. 1 pkt 5 i pkt 6 rozporządzenia w związku z art. 7 Konstytucji RP.
Decyzją z dnia 4 grudnia 2020 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy decyzję wydaną w pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazał, że ponownie przeanalizował sprawę i podtrzymuje swoje stanowisko, iż Kościół w swojej doktrynie religijnej i obrzędach religijnych w sposób niezgodny z Konstytucją RP interpretuje definicję małżeństwa i tym samym przewiduje udzielanie małżeństw jednopłciowych, pomimo, że prawo polskie na to nie zezwala. Minister stwierdził, że RKK we wniosku o wpis do rejestru nie przedstawił rzetelnych informacji na temat jednego z podstawowych przejawów swojej działalności, a mianowicie udzielania ślubów i samej instytucji małżeństwa. Podkreślił, że skoro ustawodawca wymaga niesprzeczności postanowień wniosku o wpis do rejestru z postanowieniami ustaw chroniącymi wskazane w art. 33 ust. 3 obiektywne wartości, należało uznać, iż decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej również: Sąd pierwszej instancji) uwzględnił skargę R.K.K. Podkreślił, że w rozpoznawanej sprawie należało ocenić, czy wykładnia dokumentu pn. "Informacja o podstawowych celach, źródłach i zasadach doktrynalnych oraz obrzędach religijnych" w części dotyczącej sakramentu małżeństwa w obrządku religijnym R.K.K., może być podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem art. 32 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 34 ust. 1 ustawy oraz § 5 ust. 1 pkt 5 i pkt 6 rozporządzenia w związku z art. 7 Konstytucji RP. Zdaniem Sądu pierwszej instancji na tak postawione pytanie należy udzielić odpowiedzi negatywnej, albowiem podstawą dla stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa nie może być przyjęta w tej decyzji wykładnia przepisów prawa. Nie można bowiem mówić o rażącym naruszeniu prawa w sytuacji, gdy występują rozbieżności w zakresie wykładni danego zagadnienia prawnego. Niejednolite rozumienie normy prawnej i rozbieżności w jej wykładni wykluczają możliwość uznania aktu za rażąco naruszający prawo, z uwagi na brak oczywistości takiego naruszenia. Organ nadzoru nie jest kompetentny do rozstrzygania sprawy co do meritum, lecz ma obowiązek rozpatrzyć sprawę w granicach określonych przez art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.; dalej: k.p.a.).
Sąd pierwszej instancji zauważył, że interpretacja art. 18 Konstytucji RP nie jest oczywista. Stanowisko Ministra jest jednym z funkcjonujących poglądów prawnych. Nie mogło zatem skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji z 28 stycznia 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zwrócił uwagę, że w orzecznictwie dostrzega się: "(...) zgodnie z art. 18 Konstytucji RP małżeństwo jako związek kobiety i mężczyzny, rodzina, macierzyństwo i rodzicielstwo pozostają pod ochroną i opieką Rzeczypospolitej Polskiej. Przepis ten nie przesądza o niemożliwości prawnego uregulowania związków osób tej samej płci, podkreśla natomiast szczególną ochronę małżeństwa, ale jako związku kobiety i mężczyzny. (...). Z powyższej zasady konstytucyjnej wynika nie tyle konstytucyjne rozumienie instytucji małżeństwa, co gwarancja objęcia szczególną ochroną i opieką państwa instytucji małżeństwa, ale tylko w założeniu, że chodzi o związek kobiety i mężczyzny. (...). Omawiany przepis Konstytucji nie zabrania ustawowego uregulowania związków jednopłciowych. Aktualnie polski prawodawca nie zdecydował się na ustanowienie tego typu rozwiązań" (por. wyrok NSA z dnia 6 lipca 2022 r. sygn. akt II OSK 2376/19). W orzecznictwie sformułowano też stanowisko, zgodnie z którym "przepisy regulujące dopuszczalność zawarcia małżeństwa w Polsce stanowią naczelną zasadę zarówno prawa rodzinnego jak i prawa o aktach stanu cywilnego dotyczącego zawierania małżeństw. Źródłem tych przepisów jest bowiem art. 18 Konstytucji RP, stanowiący, że małżeństwo jako związek kobiety i mężczyzny, rodzina, macierzyństwo i rodzicielstwo znajdują się pod ochroną i opieką Rzeczypospolitej Polskiej. Przepis ten nie przesądza o niemożliwości prawnego uregulowania w jakiejkolwiek formie związków osób tej samej płci, ale podkreśla szczególną ochronę małżeństwa, które jest związkiem kobiety i mężczyzny." (zob. wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2021 r. sygn. akt II OSK 2608/19). Sąd pierwszej instancji podkreślił, że również doktryna wskazuje, że art. 18 Konstytucji RP należy rozumieć w ten sposób, że nakłada on na Państwo szczególny obowiązek otoczenia małżeństwa jako związku kobiety i mężczyzny, opieką i ochroną (zob. np. E. Łętowska, J. Woleński, Instytucjonalizacja związków partnerskich a Konstytucja RP z 1997 r., PiP z 2013 r. nr 6). W ocenie Sądu pierwszej instancji, powyższe świadczy o tym, że stanowisko Ministra w tym zakresie stanowi jedynie interpretację (wykładnię) art. 18 Konstytucji RP. Jakkolwiek wykładnia prezentowana przez organ dopuszczalna jest na potrzeby dyskursu prawniczego, o tyle jednak nie może stać się podstawą do formułowania tezy o rażącym naruszeniu art. 18 Konstytucji RP w decyzji z dnia 28 stycznia 2020 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił również, że "małżeństwa" zawierane w R.K.K. w żadnym razie nie powodują skutków cywilnoprawnych, a obrządek ten (nazwany przez RKK sakramentem) ma charakter stricte religijny. Małżeństwo (w polskim porządku prawnym) zostaje zawarte, gdy mężczyzna i kobieta jednocześnie obecni złożą przed kierownikiem urzędu stanu cywilnego oświadczenia, że wstępują ze sobą w związek małżeński (art. 1 § 1 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego). Małżeństwo zostaje również zawarte, gdy mężczyzna i kobieta zawierający związek małżeński podlegający prawu wewnętrznemu kościoła albo innego związku wyznaniowego w obecności duchownego oświadczą wolę jednoczesnego zawarcia małżeństwa podlegającego prawu polskiemu i kierownik urzędu stanu cywilnego następnie sporządzi akt małżeństwa. Gdy zostaną spełnione powyższe przesłanki, małżeństwo uważa się za zawarte w chwili złożenia oświadczenia woli w obecności duchownego (art. 1 § 2 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego). Sam fakt, że Kościół w obszarze kwestii dotyczącej małżeństwa posługuje się tożsamą nomenklaturą jak Konstytucja RP czy Kodeks rodzinny i opiekuńczy, nie stanowi rażącego naruszenia prawa, w szczególności gdy przyjęcie w RKK sakramentu "małżeństwa" nie wywołuje żadnego skutku w świetle prawa cywilnego.
Sąd pierwszej instancji podkreślił, że istota tej sprawy nie dotyczy stricte naruszenia (rażącego) przepisów ustawy o gwarancjach wolności sumienia i wyznania oraz wskazanych wyżej paragrafów rozporządzenia i Konstancji RP, ale sposobu ich wykładni w kontekście tzw. moralności publicznej, definicji małżeństwa, stosunku do związków jednopłciowych. Te okoliczności jednak, zdaniem Sądu, nie mogą stanowić przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji z 28 stycznia 2020 r.
Z akt sprawy wynika, że RKK uczynił zadość wszystkim wymogom stawianym przez ustawę, aby wspólnota religijna o nazwie R.K.K. została wpisana do rejestru. Wniosek skarżącego zawierał wszystkie elementy określone w art. 32 u.g.w., w szczególności "Informację o podstawowych celach, źródłach i zasadach doktrynalnych, obrzędach religijnych". Kontrowersyjne dla organu rejestrowego postanowienie, że "Małżeństwo jest przymierzem, które dwie wolne osoby zawierają między sobą na całe życie" nie może zostać uznany za rażąco naruszający przepisy u.g.w., rozporządzenia i szczególnie za naruszający art. 18 Konstytucji RP w sposób opisany przez organ w zaskarżonej decyzji.
Skargę kasacyjną złożył Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zaskarżając wyrok w całości i podnosząc zarzuty naruszenia:
1. przepisów postępowania, tj. art. 58 § 1 pkt 5 p.p.s.a. w związku z art. 61 § 3 zdanie pierwsze i art. 183 § 2 pkt 2 (względnie pkt 5) p.p.s.a w związku z (a contrario) art. 34 ust. 2, a także art. 31 ust. 1 i 3 u.g.w., a także w związku z art. 16 § 1 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez nieodrzucenie skargi wniesionej nie przez wnioskodawców (względnie komitet założycielski) o wpis do rejestru kościołów i związków wyznaniowych, lecz przez skarżącego oznaczonego jako kościół / związek wyznaniowy, w sytuacji, w której do obrotu prawnego weszła ostateczna decyzja administracyjna w sprawie stwierdzenia nieważności wpisu, z czym wiązała się utrata zdolności prawnej i procesowej przez adresata tej decyzji, a co zostało zmienione jedynie pro futuro (na przyszłość – por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 67/08) dopiero wraz z wydaniem przez Sąd w dniu 17 czerwca 2021 r. postanowienia na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. – co miało niewątpliwie wpływ na wynik sprawy, gdzie uwzględniono skargę (a wcześniej zawarty w niej wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji) wniesioną przez skarżącego nieposiadającego zdolności sądowej, a co wręcz może stanowić naruszenie prawa będące podstawą nieważności postępowania (por. odpowiednio wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 sierpnia 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 1877/20, i powoływaną tam argumentację);
2. przepisów postępowania, tj. art. 61 § 3 zdanie pierwsze w związku z art. 166 p.p.s.a., a tym samym w związku z wszystkimi innymi przepisami powołanymi w zarzucie z pkt 1, poprzez uznanie, że verba legis: "wstrzymanie wykonania" nie oznacza właśnie wstrzymania wykonania (pod kątem dopiero verba legis jedynie "niebezpieczeństwa wyrządzenia (...) trudnych do odwrócenia skutków" – które w zakresie podmiotów / stron legitymowanych do wniesienia skargi już przecież zaistniały), ale wręcz niweluje z datą wsteczną (cofa) już zaistniałe (w tym procesowe) skutki decyzji ostatecznej – co miało niewątpliwie wpływ na wynik sprawy, gdzie najpierw uwzględniono wniosek podmiotu nieuprawnionego o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji (postanowieniem z dnia 17 czerwca 2021 r.) a następnie uwzględniono także skargę złożoną przez podmiot nieuprawniony (również w dacie jej składania) – tj. wniesionego przez skarżącego nieposiadającego zdolności sądowej (zarówno w dacie składania skargi, w tym wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji ostatecznej), a co wręcz może stanowić naruszenie prawa będące podstawą nieważności postępowania (por. odpowiednio wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 sierpnia 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 1877/20, i powoływaną tam argumentację);
3. przepisów prawa materialnego, tj. art. 33 ust. 2 i 3, w związku z art. 34 ust. 1 u.g.w. i § 5 ust. 1 pkt 5 i pkt 6 rozporządzenia, a także w związku z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2020 r. poz. 1359 ze zm.; dalej: k.r.o.) oraz art. 25 ust. 2 Konstytucji RP (a także jej art. 8 ust. 2 i art. 18) i ostatecznie w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. – poprzez ich niezastosowanie (względnie, z ostrożności, błędną wykładnię), tj.:
a) uznanie, że wpisowi do rejestru kościołów i innych związków wyznaniowych mogą podlegać, jako przynajmniej nienaruszające rażąco prawa, dane z informacji o podstawowych celach, źródłach i zasadach doktrynalnych, obrzędach religijnych (dalej "informacja") w zakresie budzącym przynajmniej istotne wątpliwości (możliwe że zatajone) w świetle kategorii aktualnego prawa państwowego i jego bezstronności światopoglądowej, a polegające na uznaniu, że małżeństwo może stanowić związek inny niż związek ludzi o odmiennych płciach (kobiety i mężczyzny);
b) akceptację – w szczególności jako przynajmniej niestanowiącego rażącego naruszenia prawa – wprowadzenia w ramach procedur publiczno-prawnych oraz do funkcjonowania w aktualnym porządku prawnym, wpisu do rejestru, zawierającego pojęcia jednoznacznie zastrzeżone przez ustawodawcę i ustrojodawcę dla małżeństwa definiowanego obecnie jako związek ludzi odmiennej płci (kobiety i mężczyzny), co prowadzi także do naruszenia konstytucyjnej zasady verba legis, bezstronności (państwa) w sprawach przekonań religijnych, światopoglądowych i filozoficznych, w tym poprzez włączenie go (na gruncie obowiązujących, a nie postulowanych przepisów) w dyskurs tudzież polemikę na płaszczyźnie światopoglądowej, a nie adekwatnej płaszczyźnie dot. zmian ustawowych lub ustrojowych;
c) uznanie, że rozumienie pojęcia małżeństwa jako związku dwojga ludzi o odmiennej płci wymaga interpretacji i nie stanowi rażącego naruszenia prawa jego rozszerzające rozumienie;
d) uznanie, że przemawia za brakiem rażącego naruszenia prawa w istocie przeoczenie w procedurze rejestracji kościoła / związku wyznaniowego zapisu w przedłożonej informacji sprzecznego z rozumieniem małżeństwa de lege lata, tj. rozumianym jak w pkt. 3 lit. a powyżej, w świetle przepisów powołanych we wstępie do wyliczenia w tym punkcie;
e) uznanie, że zapis zaczerpnięty z informacji jest verba legis z art. 32 ust. 1 pkt 3 u.g.w. informacją o podstawowych (...) obrzędach religijnych w sytuacji, gdy błogosławienie związku innego niż dwojga ludzi o odmiennych płciach i w dodatku zwanego "małżeństwem" albo nie może być ewidentnie – choćby z przyczyn populacyjno-statystycznych – podstawowym celem działalności związku religijnego albo wręcz przeciwnie było podstawowym celem związku religijnego, tyle że zatajonym celem wykorzystania w sporze światopoglądowym wbrew ugruntowanym aktualnie instytucjom prawa państwowego oraz kościelnego, kościoła – których nazewnictwo próbuje być wykorzystane nie tylko w zakresie związku dwojga ludzi, ale samej nazwy i skrótu kościoła bardzo podobnego do instytucji od dawna funkcjonującej, tj. Kościoła Rzymsko-Katolickiego (KRK) – w wersji angielskiej RCC (Roman Catholic Church);
4. naruszenie w okolicznościach opisanych pod koniec pkt 3 lit. e powyżej przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b w związku z art. 33 § 1 oraz art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., a także w związku z art. 28 i art. 145 § 1 pkt 4 (względnie także pkt 5 w związku z okolicznościami podkreślonymi w pkt. 2 lit. e powyżej) k.p.a., jak również w związku z art. 23 i art. 43 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. z 2022 r. poz. 1360 ze zm.), art. 25 ust. 1 i 4 oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 1, art. 8 ust. 1 i art. 10 ust. 1, a zwłaszcza art. 11 Konkordatu między Stolicą Apostolską i Rzecząpospolitą Polską z dnia 28 lipca 1993 r. (Dz. U. z 1998 r. Nr 51, poz. 318), dalej: "Konkordat", poprzez pominięcie faktu, że stroną postępowania sądowo-administracyjnego nie był Kościół Katolicki w rozumieniu umowy międzynarodowej, a zwłaszcza jego część pod nazwą Kościół Rzymsko-Katolicki o powszechnie używanym skrócie "KRK" – co mogło mieć do tego stopnia istotny wpływ na wynik sprawy, że mogło uzasadniać także wznowienie postępowania zakończonego wpisem kościoła o bardzo podobnej nazwie i skrócie do instytucji ugruntowanej – która to instytucja powinna mieć możliwość obrony swoich praw, [innymi słowy (Rzymski) Kościół Katolicki nie powinien być traktowany gorzej – tj. z naruszeniem konstytucyjnej zasady równości z art. 32 ust. 1 w związku z art. 25 ust. 1 Konstytucji RP – niż inne międzynarodowe korporacje, w tym gastronomiczne w przypadku próby posłużenia się mogącym wprowadzać w błąd przez nowy podmiot ich (poprzedzoną tylko jakimiś przymiotnikiem) nazwą, marką czy choćby skrótem dla prowadzenia podobnej działalności];
5. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 8 § 1, zwłaszcza zdanie pierwsze, w związku z art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. i przy rozumowaniu a fortiori (a maiori ad minus – por. art. 92 § 1 p.p.s.a, dotyczący jednak dopiero interwencji prokuratora na etapie sądowo-administracyjnym) w związku z art. 184 § 1, a zwłaszcza art. 188 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie w postępowaniu sądowo- administracyjnym prokuratora jako strony (wręcz inicjatora postępowania administracyjnego jako wnoszącego sprzeciw) – co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy choćby przez pryzmat pozbawienia podmiotu na prawach strony uprawnień procesowych (doręczenie orzeczenia z uzasadnieniem etc.), a wręcz nieważności postępowania;
6. naruszenie, w okolicznościach opisanych w 5 punktach powyżej, przepisów prawa materialnego, tj. art. 193 Konstytucji RP w związku z art. 8 i art. 188 pkt 1 Konstytucji RP, w związku z art. 33 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393), a także w związku art. 5 § 1a ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) oraz art. 124 § 1 pkt 5 i art. 272 § 1 p.p.s.a., poprzez niewystąpienie z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego w zakresie zgodności art. 33 ust. 3 w związku z art. 32 ust. 2 u.g.w. w przyjętym rozumieniu z powołanymi w zarzutach powyżej postanowieniami Konstytucji RP oraz Konkordatu, a w szczególności z art. 18 w związku z art. 25 ust. 2 Konstytucji RP w przyjętym rozumieniu, zgodnie z którym (stosownie do skarżonego wyroku) oficjalne rejestry mogłyby zawierać zaczerpnięte z informacji zapisy ewidentnie nieodpowiadające powołanym w zarzutach powyżej normom konstytucyjnym (zwłaszcza z art. 18) oraz niezawieszenie postępowania – co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w tym przez przedwczesne wydanie orzeczenia, które może budzić wątpliwości ewentualnie następnie rozstrzygane przez uprawniony Trybunał Konstytucyjny ze skutkiem wręcz wznowienia postępowania;
Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz oddalenie skargi, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Organ oświadczył, że zrzeka się rozprawy. Minister wniósł również o zasądzenie od skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Skargę kasacyjną złożył również Prokurator Prokuratury Krajowej zaskarżając wyrok w całości i podnosząc zarzuty:
1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) art. 133 § 1, art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwą ocenę przez Sąd pierwszej instancji akt rozpoznawanej sprawy, zwłaszcza pominięcie zarzutów sprzeciwu Prokuratora Generalnego dotyczących naruszenia art. 32 ust. 4 w związku z art. 34 ust. 1 oraz art. 33 ust. 2 u.g.w., co doprowadziło Sąd do uznania, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja z 15 września 2020 r. wydane zostały z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., podczas gdy zgromadzony przez organ materiał dowodowy wskazywał na rażące naruszenie wskazanych przepisów u.g.w. w decyzji z dnia 28 stycznia 2020 r., a zatem zachodziły podstawy do stwierdzenia jej nieważności przez ten organ;
b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz art. 135 p.p.s.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia 15 września 2020 r., podczas gdy w okolicznościach rozpoznawanej sprawy Sąd pierwszej instancji powinien był oddalić skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a;
2. naruszenie przepisów prawa materialnego:
a) art. 32 ust. 4 i art. 34 ust. 1 u.g.w. oraz § 5 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia poprzez ich niezastosowanie i przyjęcie, że wniosek R.K.K. zawierał wszystkie elementy określone w art. 32 u.g.w., a tym samym uczynił zadość wszystkim wymogom stawianym przez ustawę do dokonania wpisu do rejestru, podczas gdy z zebranych przez organ dowodów wynika, że Minister dokonał wpisu do rejestru R.K.K., będącego częścią [...] – pomimo niespełnienia przez statut tego Kościoła wymogu określenia zakresu i formy jego stosunków ze wspomnianą organizacją – i w rezultacie w punkcie 4) decyzji z 28 stycznia 2020 r. oraz dziale A Rejestru kościołów oraz innych związków wyznaniowych zabrakło istotnych danych odnośnie do zakresu i formy stosunków RKK ze wspomnianą organizacją o charakterze międzynarodowym;
b) art. 33 ust. 2 w związku z art. 32 ust. 4 u.g.w. poprzez ich niezastosowanie i przyjęcie, że RKK nie naruszył dyspozycji normy zawartej w tych przepisach – podczas gdy ze zgromadzonych dowodów wynika, że organ był zobowiązany do wydania w tej sprawie decyzji o odmowie wpisu do rejestru, na podstawie art. 33 ust. 2 u.g.w., po upływie określonego w nim terminu;
c) art. 34 ust. 1 u.g.w. oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie przez Sąd pierwszej instancji w rezultacie uznania, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja z 15 września 2020 r. wydane zostały z naruszeniem prawa, podczas gdy zgromadzony przez organ materiał dowodowy wskazywał na rażące naruszenie wskazanych w sprzeciwie Prokuratora Generalnego przepisów u.g.w. w decyzji z dnia 28 stycznia 2020 r., a zatem zachodziły podstawy do stwierdzenia jej nieważności przez ten organ.
Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji.
R.K.K. w odpowiedziach na skargi kasacyjne Prokuratora Prokuratury Krajowej i Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o ich oddalenie oraz o zasądzenie od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania.
Rzecznik Praw Obywatelskich w odpowiedzi na skargę kasacyjną Prokuratora Prokuratury Krajowej wniósł o jej oddalenie.
Pismem z dnia 26 lutego 2024 r. Prokurator Prokuratury Krajowej cofnął skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
1. W rozpoznawanej sprawie skargę kasacyjną złożył zarówno organ administracji, jak i Prokurator Prokuratury Krajowej, z tym że Prokurator pismem z 26 lutego 2024 r. złożoną przez siebie skargę kasacyjną wycofał. Cofnięcie skargi kasacyjnej było dopuszczalne, albowiem nie zmierzało do obejścia prawa, ani też nie powodowało utrzymania w mocy aktu dotkniętego wadą nieważności (art. 60 w zw. z art. 193 p.p.s.a.). Wywołane tą skargą kasacyjną postępowanie sądowoadministracyjne zostało zatem umorzone. Przechodząc natomiast do skargi kasacyjnej organu należy stwierdzić, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.
2. W pierwszej kolejność należy odnieść się do zarzutów dotyczących nieodrzucenia przez Sąd pierwszej instancji skargi wniesionej nie przez wnioskodawców (względnie komitet założycielski) o wpis do rejestru kościołów i związków wyznaniowych, lecz przez skarżącego oznaczonego jako kościół / związek wyznaniowy, w sytuacji, w której do obrotu prawnego weszła ostateczna decyzja administracyjna w sprawie stwierdzenia nieważności wpisu, z czym wiązała się utrata zdolności prawnej i procesowej przez adresata tej decyzji. W rozpoznawanej sprawie w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawarty został wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 17 czerwca 2021 r. Sąd pierwszej instancji wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu tego postanowienia stwierdził, że wykonanie zaskarżonej decyzji dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji o wpisie skarżącego do rejestru kościołów i innych związków wyznaniowych prowadzi do całkowitej likwidacji działalności prowadzonej przez skarżącego. Skarżący traci też osobność prawną oraz przestaje korzystać z wszelkich uprawnień i nie podlega już obowiązkom określonym w ustawach. Wykonanie zaskarżonej decyzji przed zbadaniem jej legalności przez sąd administracyjny może spowodować dla skarżącego skutki trudne do odwrócenia. W tej sytuacji Sąd pierwszej instancji uznał, że zaistniały przesłanki przemawiające za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie wniósł zażalenia na to postanowienie.
Podkreślić należy, że w orzecznictwie prezentowane jest stanowisko, że dopuszczalne jest wstrzymanie wykonania decyzji o stwierdzeniu nieważności. Jeżeli z decyzji, której nieważność stwierdzono, wynikają dla strony określone uprawnienia, to decyzja wydana w przedmiocie stwierdzenia nieważności swoimi następstwami tychże uprawnień będzie stronę pozbawiała i w tym zakresie orzeczenie stwierdzające nieważność może stanowić przedmiot zastosowania ochrony tymczasowej. Wstrzymanie wykonania decyzji o stwierdzeniu nieważności innej decyzji może polegać na wstrzymaniu skutków prawnych, które decyzja ta wywołuje (por. postanowienie NSA z 20 czerwca 2018 r., II OZ 608/18; postanowienie NSA z dnia 23 lutego 2012 r., II OZ 99/12; postanowienia NSA z 8 listopada 2012 r., II OZ 971/12; postanowienie NSA z 23 sierpnia 2011 r., II OZ 786/11). Z art. 61 § 3 p.p.s.a. wynika, że dopiero po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności. Ustawodawca nie wyłączył możliwości wstrzymanie wykonania decyzji o stwierdzeniu nieważności innej decyzji. W art. 61 § 3 p.p.s.a. przewidział, że wyjątkami są przepisy prawa miejscowego, które weszły w życie oraz akty lub czynności, których wstrzymanie wykonania zostało wyłączone ustawą szczególną.
Biorąc pod uwagę, że Sąd pierwszej instancji wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji należy stwierdzić, że brak było podstaw do odrzucenia skargi. Za niezasadne należy zatem uznać zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania poprzez nieodrzucenie przez Sąd pierwszej instancji skargi wniesionej przez R.K.K. Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 61 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 166 p.p.s.a.
3. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi do Sądu jest decyzja o stwierdzeniu nieważności decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 28 stycznia 2020 r. o wpisie R.K.K. z siedzibą w P. do rejestru kościołów i innych związków wyznaniowych. Wbrew zarzutom podnoszonym przez organ, prawidłowa jest ocena wyrażona w zaskarżonym wyroku, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie miał podstawy do przyjęcia, iż kwestionowana decyzja narusza rażąco prawo.
Sąd pierwszej instancji prawidłowo wyjaśnił jak należy rozumieć przesłankę "rażącego naruszenia prawa", przywołując w tym zakresie orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego. Prawidłowo również wskazał na rolę jaką odgrywa zasada trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 § 1 k.p.a) Podkreślić należy, że rażące naruszenie prawa to kwalifikowane naruszeniem prawa. Dochodzi do niego, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. Postępowanie administracyjne prowadzone z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy. Służy jedynie sprawdzeniu, czy w sprawie nie zaistniała którakolwiek z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji określona w przepisach k.p.a. Oznacza to, że w tym postępowaniu organ administracji publicznej nie jest władny rozpatrywać sprawę co do jej istoty, tak jak to może uczynić w postępowaniu odwoławczym. Sąd pierwszej instancji słusznie zauważył, że różnice w wykładni prawa albo interpretacji przepisów nie mogą być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji, albowiem nie mogą zostać uznane za rażące naruszenie prawa.
Naruszenie prawa w zakresie ustaleń faktycznych i oceny materiału dowodowego również nie stanowi rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 k.p.a. Ewentualne naruszenia w zakresie ustaleń faktycznych mogą służyć jedynie do wzruszenia decyzji, ale w trybie zwykłym. W rozpoznawanej sprawie stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 28 stycznia 2020 r. nastąpiło dopiero w wyniku informacji medialnych dotyczących sakramentu małżeństwa udzielanego w RKK. Interpretacja dokumentu pn.: "Informacja o podstawowych celach, źródłach i zasadach doktrynalnych oraz obrzędach religijnych" nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji, albowiem ocena materiału dowodowego nie stanowi rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 k.p.a. Przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji określona w art. 156 § 1 k.p.a. musi istnieć w chwili wydania tej decyzji, dlatego ocena działalności kościoła po jego rejestracji również nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Podkreślić należy, że stwierdzenie niezgodności działania kościoła lub innego związku wyznaniowego z przepisami prawa lub statutem może nastąpić w trybie innym niż stwierdzenie nieważności decyzji (art. 36a u.g.w.).
Odnosząc się do twierdzeń organu, że decyzja z 28 stycznia 2020 r. rażąco narusza art. 18 Konstytucji RP, stwierdzić należy, iż Sąd pierwszej instancji słusznie zauważył, że interpretacja tego przepisu nie jest oczywista. Stanowisko Ministra jest jednym z poglądów prawnych, a zatem nie mogło skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji z 28 stycznia 2020 r. Sąd pierwszej instancji przywołał w tym zakresie orzecznictwo sądów administracyjnych i poglądy prezentowane w piśmiennictwie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie słusznie również zauważył, że "małżeństwa" zawierane w R.K.K. nie powodują skutków cywilnoprawnych, a obrządek ten (nazwany przez RKK sakramentem) ma charakter stricte religijny. Małżeństwo (w polskim porządku prawnym) zostaje zawarte, gdy mężczyzna i kobieta jednocześnie obecni złożą przed kierownikiem urzędu stanu cywilnego oświadczenia, że wstępują ze sobą w związek małżeński (art. 1 § 1 k.r.o.). Małżeństwo zostaje również zawarte, gdy mężczyzna i kobieta zawierający związek małżeński podlegający prawu wewnętrznemu kościoła albo innego związku wyznaniowego w obecności duchownego oświadczą wolę jednoczesnego zawarcia małżeństwa podlegającego prawu polskiemu i kierownik urzędu stanu cywilnego następnie sporządzi akt małżeństwa. Gdy zostaną spełnione powyższe przesłanki, małżeństwo uważa się za zawarte w chwili złożenia oświadczenia woli w obecności duchownego (art. 1 § 2 k.r.o.). Podzielić należy pogląd Sądu pierwszej instancji, że sam fakt, iż Kościół w kwestii dotyczącej małżeństwa posługuje się tożsamą nomenklaturą jak Konstytucja RP czy Kodeks rodzinny i opiekuńczy, nie stanowi rażącego naruszenia prawa, w szczególności gdy przyjęcie w RKK sakramentu "małżeństwa" nie wywołuje żadnego skutku w świetle prawa cywilnego.
Zauważyć należy, że ślub wyznaniowy, który wywołuje skutki również w sferze prawa polskiego jest możliwy nie tylko w Kościele Katolickim. Możliwość taką posiada również dziesięć innych kościołów i związków wyznaniowych działających w Polsce. Takich skutków nie wywołuje natomiast ślub religijny zawarty w RKK.
Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił, że RKK uczynił zadość wszystkim wymogom stawianym przez ustawę, aby wspólnota religijna o nazwie R.K.K. została wpisana do rejestru. Wniosek skarżącego zawierał wszystkie elementy określone w art. 32 u.g.w., w szczególności "Informację o podstawowych celach, źródłach i zasadach doktrynalnych, obrzędach religijnych". Kontrowersyjna dla organu rejestrowego informacja, że "Małżeństwo jest przymierzem, które dwie wolne osoby zawierają między sobą na całe życie" nie może zostać uznana za rażąco naruszająca przepisy ustawy, rozporządzenia i szczególnie za naruszający art. 18 Konstytucji RP w sposób opisany przez organ w zaskarżonej decyzji.
W świetle powyższych rozważań za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 33 ust. 2 i 3, w związku z art. 34 ust. 1 u.g.w. i § 5 ust. 1 pkt 5 i pkt 6 rozporządzenia, a także w związku z art. 1 § 1 i 2 k.r.o. oraz art. 25 ust. 2 Konstytucji RP (a także jej art. 8 ust. 2 i art. 18) i ostatecznie w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. – poprzez ich niezastosowanie.
4. Za niezasadny należy również uznać zarzut pozbawienia prokuratora uprawnień procesowych poprzez m.in. brak doręczenia orzeczenia z uzasadnieniem. Prokurator Prokuratury Krajowej brał udział w toczącym się postępowaniu sądowoadministracyjnym przed Sądem pierwszej instancji i został mu doręczony wyrok wraz z uzasadnieniem. Prokurator Prokuratury Krajowej skorzystał również z możliwości wniesienia skargi kasacyjnej, jednak wycofał ją. Nie można zatem uznać, ze został pozbawiony uprawnień procesowych.
5. Na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b w związku z art. 33 § 1 oraz art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., a także w związku z art. 28 i art. 145 § 1 pkt 4 (względnie także pkt 5 w związku z okolicznościami podkreślonymi w pkt. 2 lit. e powyżej) k.p.a., jak również w związku z art. 23 i art. 43 k.c., art. 25 ust. 1 i 4 oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 1, art. 8 ust. 1 i art. 10 ust. 1, a zwłaszcza art. 11 Konkordatu. Nazwa skarżącego Kościoła nie była powodem stwierdzenia nieważności decyzji z 28 stycznia 2020 r. Nie ma ona zatem żadnego znaczenia w rozpoznawanej sprawie.
6. Odnosząc się do zarzutu niewystąpienia przez Sąd pierwszej instancji z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego stwierdzić należy, że rozstrzygnięcie o zasadności skargi nie wymagało zwrócenia się z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego w zakresie zgodności art. 33 ust. 3 w związku z art. 32 ust. 2 u.g.w. z postanowieniami Konstytucji RP oraz Konkordatu, w szczególności z art. 18 w związku z art. 25 ust. 2 Konstytucji RP.
7. Z przytoczonych wyżej względów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Wobec skutecznego cofnięcia skargi kasacyjnej przez Prokuratora Prokuratury Krajowej postępowanie kasacyjne wywołane wniesieniem tej skargi zostało umorzone na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.