II OSK 999/22

II OSK 999/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-02-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-05-05
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Szymańska
Jerzy Stankowski /przewodniczący/
Marzenna Linska - Wawrzon /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II SA/Gd 329/21 - Wyrok WSA w Gdańsku z 2022-01-26
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 185
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2020 poz 293
art. 1 ust. 2 pkt 3, art. 15, art. 20 ust. 1, art. 28 ust. 1, art. 9 ust. 4
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
Dz.U. 2020 poz 1219
art. 72, art. 9 ust. 4,15 ust. 2 pkt 3
Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędziowie: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) sędzia del. WSA Anna Szymańska Protokolant: inspektor sądowy Monika Ciura po rozpoznaniu w dniu 19 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miasta Gdańska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 26 stycznia 2022 r. sygn. akt II SA/Gd 329/21 w sprawie ze skargi Wojewody Pomorskiego na uchwałę Rady Miasta Gdańska z dnia 25 lutego 2021 r. nr XXXIII/844/21 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Brzeźno rejon alei Hallera i ulicy Jantarowej II w mieście Gdańsku 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 26 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Gd 329/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu skargi Wojewody Pomorskiego na uchwałę Rady Miasta Gdańska z dnia 25 lutego 2021 r., Nr XXXIII/844/21 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Brzeźno rejon alei Hallera i ulicy Jantarowej II w mieście Gdańsku stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej: § 9, § 10, § 11.
W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał następujący stan faktyczny i prawny sprawy.
Wojewoda Pomorski wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę Rady Miasta Gdańska nr XXXIII/844/24 z dnia 25 lutego 2021 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Brzeźno rejon alei Hallera i ulicy Jantarowej II w mieście Gdańsku.
Uchwale zarzucono naruszenie:
1. art. 72 ust. 1 pkt 3 i 5 w zw. z ust. 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2021 r. poz. 1973 z poźn. zm.), dalej jako: p.o.ś. oraz art. 1 ust. 2 pkt 2 i 3 i art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741 ze zm.), dalej jako: u.p.z.p., poprzez niezapewnienie wynikających z opracowania ekofizjograficznego wymogów dotyczących wysokości zabudowy oraz zachowania drzewostanu, w tym niedokonanie wystarczających analiz w tym zakresie;
2. art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., poprzez nieokreślenie w planie wysokości zabudowy w zakresie obiektów niebędących budynkami, mimo że stan faktyczny dawał podstawy do zamieszczenia tego parametru co najmniej na terenach: 001-U33, 003-ZP62 i 002-KS/U33.
W związku z tymi uchybieniami Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały ze względu na to, że naruszenie zasad sporządzania planu dotyczy terenów zajmujących zdecydowaną większość obszaru miejscowego planu. Próba stwierdzania nieważności części uchwały prowadziłaby do jej nieczytelności i uniemożliwiałaby stosowanie tego aktu prawnego. W przypadku uznania przez Sąd, że nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności całej uchwały, organ wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w części, w jakiej w sposób istotny naruszyła ona zasady sporządzania planu miejscowego, zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p.
W uzasadnieniu podniesionych zarzutów Wojewoda wskazał, że konieczne do uwzględnienia w planach miejscowych wymagania w zakresie utrzymania równowagi przyrodniczej i racjonalną gospodarkę zasobami środowiska, w szczególności zapewnianie kompleksowego rozwiązania problemów zabudowy miast i wsi, z uwzględnieniem urządzania i kształtowania terenów zieleni oraz zapewnianie ochrony walorowa krajobrazowych środowiska określa się na podstawie opracowań ekofizjograficznych, stosownie do rodzaju sporządzanego dokumentu, cech poszczególnych elementów przyrodniczych i ich wzajemnych powiązań. W orzecznictwie natomiast wskazuje się, że opracowanie takie jest przesłanka materialną ustaleń planistycznych studium i miejscowego planu, której naruszenie może powodować, w zależności od sytuacji, stwierdzenie nieważności aktu planistycznego. W związku z tym, organ planistyczny ma obowiązek dążyć do możliwie pełnej implementacji wymogów z opracowania ekofizjograficznego do planu, z uwzględnieniem specyfiki obu dokumentów. W przeciwnym wypadku sens przepisów art. 72 ust. 1 pkt 3 i 5 oraz ust. 4 p.o.ś. byłby wypaczony.
W rozdziale V opracowania ekofizjograficznego podstawowego do zaskarżonego miejscowego planu w uwarunkowaniach ekofizjograficznych i szczegółowych wytycznych przyjęto kierunki kształtowania i ochrony środowiska dla terenu będącego przedmiotem opracowania: maksymalne zachowanie drzewostanu: ograniczenie wysokości planowanej zabudowy nieprzekraczającej wysokości koron drzew. Natomiast na załączniku graficznym do opracowania ekofizjograficznego wskazano obszary planu, na których roślinność semileśna powinna zostać zachowana w całości. Wytyczne te zostały też uwypuklone poprzez powtórzenie ich w prognozie oddziaływania na środowisko projektu miejscowego planu oraz w uzasadnieniu.
Mimo tego, w samym planie nie zapewniono, że maksymalna wysokość planowanej zabudowy na terenie 001-U33 nie przekroczy wysokości koron drzew. Jednocześnie w żadnym z dokumentów przygotowanych w ramach procedury planistycznej (w tym z prognozy oddziaływania na środowisko) nie wyjaśniono przyczyn, dla których uznano, że wymóg określony w opracowaniu ekofizjograficznym będzie spełniony przy wysokości budynków wynoszącej na terenie 001-U33 w obszarze "b" aż 19 m (§ 9 ust. 7 pkt 5 lit. a) tiret drugie planu - wysokość liczona od podstawy), a w najwyższych punktach budynków - 22,5 m n.p.m. (§ 9 ust. 7 pkt 6 lit. b planu). W ocenie skarżącego w planie zabrakło więc dokumentacji, z której wynikałoby ponad wszelką wątpliwość, że określony wymóg dotyczący ochrony środowiska czy też ochrony widoku, został spełniony, jak wymaga tego art. 1 ust 3 u.p.z.p. Co więcej, istniejąca dokumentacja pozyskana przez skarżącego od Prezydenta Miasta, prowadzi do wniosku, że omawiany wymóg nie został spełniony. Organ planistyczny przeprowadził w latach 2007 i 2016 inwentaryzacje drzewostanu i zieleni porastającej teren planu, a w roku 2018 inwentaryzacja taka została sporządzona przez podmiot zewnętrzny. Z materiałów tych wynika zaś, że większość drzew, w tym drzew dojrzałych (kilkudziesięcioletnich), mierzy mniej niż 19 m. W konsekwencji, maksymalna wysokość planowanej zabudowy na terenie 001-U33 przekroczy wysokość koron drzew.
Wprawdzie Wojewoda zauważył, że opracowanie ekofizjograficzne nie wskazuje wprost, czy zabudowa ma być niższa jedynie od koron drzew porastających obszar planu, niemniej jednak, biorąc jednak pod uwagę oceny zawarte w samym opracowaniu ekofizjograficznym, a także specyfikę terenu stwierdził, że takie zawężenie nie miałoby uzasadnienia. Trzeba uznać, że wytyczne opracowania ekofizjograficznego odnoszą się również do koron drzew składających się na las między terenem planu a brzegiem morza (a więc na przedpolu planu). Jak bowiem wynika z tego opracowania, najcenniejszymi elementami krajobrazu w obrębie analizowanego terenu są obecnie kompleksy pokryte roślinnością drzewiastą. W przypadku widoków roztaczających się z północy - od strony wód zatoki, istotna składową krajobrazu tworzy piaszczysty pas plaży oraz roślinność porastająca pas wydm a także zlokalizowane nieco bardziej w głębi lądu skupiska zadrzewień, których fragmenty porastają przedmiotowy obszar. Również Pomorski Wojewódzki Konserwator Zabytków w pierwotnych postanowieniach o odmowie dokonania uzgodnień wskazywał na konieczność obniżenia wysokości zabudowy, ograniczenie powierzchni rzutów oraz jej rozczłonkowanie, ze względu na konieczność ochrony tzw. wielkoprzestrzennych elementów krajobrazu kulturowego, o których mowa w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta.
Odnosząc się dalej do analiz sporządzonych przez organ planistyczny na okoliczność wysokości lasu pomiędzy terenem planu a brzegiem morza, Wojewoda uznał, że są to jedynie wizualizacje i przedstawienia graficzne, które nie zawierają części opisowej sporządzonej przez osoby posiadające wiadomości specjalne z odpowiedniej dziedziny. Jednak nawet z tych analiz zdaje się wynikać, że znaczne obszary lasu mają wysokość niższą niż planowana zabudowa. Mianowicie, najwyższe punkty budynków mogą mieć, zależnie od obszaru wydzielonego w ramach terenu 001-U33: 19,5 lub 22,5 m n.p.m. (§ 9 ust. 7 pkt 6 lit. a i b planu). Tymczasem wysokość drzew na przedpolu planu, zależnie od miejsca, przybiera wartości pomiędzy 5 m n.p.m. a 27 m n.p.m. Organ skarżący zauważył też, że na załączniku 2.4 do pisma Prezydenta Miasta Gdańska z dnia 20 kwietnia 2021 r. (widok z morza) naniesiono jedynie linię pokazującą maksymalną wysokość zabudowy, lecz nie dokonano wizualizacji projektowanej zabudowy, przez co nie sposób stwierdzić, czy część wysokich drzew nie znajduje się za potencjalną zabudową. Na podstawie powyższego Wojewoda stwierdził, że w planie nie zapewniono ograniczenie wysokości planowanej zabudowy do wysokości koron drzew.
Ponadto Wojewoda zarzucił, że w planie nie zapewniono także wymogu maksymalnego zachowania drzewostanu. Wyłącznie bowiem na terenie 005-ZP63 wprost nakazano maksymalne zachowanie istniejącego drzewostanu, z dopuszczeniem wycinki drzew dla realizacji urządzeń rekreacyjno-sportowych i wypoczynkowych oraz ciągów pieszo-rowerowych (§ 13 ust. 11 pkt 4 miejscowego planu). Na pozostałych terenach takiego zapisu (lub podobnie brzmiącego) nie wprowadzono. Na największym terenie planu, tj. 001-U33, jedynie zalecono maksymalne zachowanie istniejącego drzewostanu (§ 9 ust. 19 pkt 1 planu), lecz zalecenie to nie ma charakteru wiążącego. Co istotne, na obszarze będącym częścią terenu 001-U33, wydzielonym liniami podziału wewnętrznego i oznaczonym literą "c" ustalono: zieleń do utrzymania lub wprowadzenia, jak na rysunku planu (§ 9 ust. 11 pkt 3 planu). Teren oznaczony literą "c" ma status szczególny z punktu widzenia ochrony drzewostanu, gdyż z załącznika graficznego do opracowania ekofizjograficznego wynika, iż znajdująca się na tym terenie roślinność semileśna powinna zostać zachowana w całości (a nie tylko maksymalnie, jak na pozostałej części planu). Tymczasem zapis: "...zieleń do utrzymania lub wprowadzenia" pozwala na wycinkę drzew na 1/5 terenu oznaczonego literą "c" pod ścieżki piesze i rowerowe, małą architekturę i place zabaw dla dzieci, drogi eksploatacyjne dla urządzeń infrastruktury technicznej, ciągi pieszo jezdne, dojazdy, ulice wewnętrzne - bez miejsc postojowych, co wynika wprost z definicji zawartej w § 2 pkt 12 planu. Na pozostałych terenach kwestii zachowania drzewostanu nie uregulowano w żaden sposób. Z treści miejscowego planu nie sposób więc wyprowadzić wniosku, że organ planistyczny zapewnił maksymalne zachowanie drzewostanu.
Mając to na uwadze Wojewoda wskazał, że opracowanie ekofizjograficzne oraz prognoza oddziaływania na środowisko są dokumentami fachowymi, sporządzonymi przez specjalistów, m.in. z zakresu ochrony środowiska. Zignorowanie zawartych tam wskazówek dowodzi, że w planie w sposób niewłaściwy wyważono wartości będące w konflikcie przy uchwalaniu planu, tj. konieczność ochrony środowisko i krajobrazu z jednej strony oraz dążenie do rozwoju urbanistycznego i umożliwienie swobodnego korzystania z prawa własności z drugiej strony. Przesądza to tym samym o naruszeniu przepisów ogólnych dotyczących planowania przestrzennego, tj. art. 1 ust. 2 pkt 2 i 3 u.p.z.p., zgodnie z którymi w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się walory krajobrazowe oraz wymagania ochrony środowiska, w tym ochrony gruntów leśnych. Ponadto, w procesie planistycznym nie zrealizowano dyrektyw art. 1 ust. 3 u.p.z.p., gdyż nie wykonano analiz, które w pełni wyjaśniałyby kwestię wysokości drzew na przedpolu planu, choć było to przedmiotem licznych uwag mieszkańców.
Ze względu zaś na nieuregulowanie dokładnej wysokości budynków naruszono z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., zgodnie z którym w planie miejscowym określa się obowiązkowo wysokość zabudowy. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem, pojęcie "zabudowy" jest pojęciem szerszym niż pojęcie "budynku" i obejmuje ono również obiekty budowalne inne niż budynki, tj.: budowle i obiekty małej architektury. W związku z tym, obowiązek określenia w planie zasad kształtowania zabudowy dotyczy również tego typu obiektów budowlanych. Wprawdzie przepis art. 15 ust. 2 u.p.z.p. stanowi normę o charakterze ius cogens, a więc możliwe jest pominięcie w planie miejscowym określonych ustaleń wymienionych w tym przepisie, wyłącznie w przypadku, gdy stan faktyczny obszaru objętego planem nie daje podstaw do zamieszczenia ich w planie. Tymczasem w przedmiotowym stanie faktycznym przyczyny pominięcia wysokości obiektów innych niż budynki nie zostały utrwalone w uzasadnieniu uchwały lub w materiałach planistycznych. Natomiast omawiany parametr był niezbędny z punktu widzenia ochrony walorowa krajobrazowych, tak istotnych na terenie objętym przedmiotowym planem.
W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Gdańska wniosła o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie, przedstawiając szeroką argumentację odnoszącą się do zarzutów organu nadzoru.
Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek podkreślił, że nie będąc związanym granicami ani zarzutami skargi, badając zaskarżoną uchwałę z urzędu, dostrzegł jej istotne wady ponad te, które wynikają z zarzutów skargi Wojewody, a stanowią o istotnym naruszeniu zasad sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Sąd wskazał, że skarga wniesiona została przez Wojewodę w trybie art. 93 ust. 1 w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 713, zwanej dalej u.s.g.). W wyniku przeprowadzonej kontroli zaskarżonej uchwały, obejmującej badanie zachowania procedury uchwalenia planu miejscowego Sąd stwierdził, że uchwała ta podjęta została z zachowaniem przepisanej ścieżki legislacyjnej. Niemniej jednak, zdaniem Sądu, merytoryczna weryfikacja zarzutów skargi doprowadziła do potwierdzenia naruszeń zasad sporządzania planu, polegających w pierwszej kolejności na istotnym naruszeniu ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p.) oraz braku dostatecznego uwzględnienia wymogów ochrony środowiska, stanowiących wartość obligatoryjnie uwzględnianą w ramach procesu uchwalania aktów prawa miejscowego, stosownie do treści art. 1 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. w zw. z art. 9 ust. 4 i art. 15 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. oraz art. 72 ust. 1 pkt 5 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 1973 ze zm., dalej jako p.o.ś.).
Sąd podał, że na terenie objętym kwestionowanym planem, zgodnie z uchwałą nr LI/1506/18 Rady Miasta Gdańska z dnia 23 kwietnia 2018 r. w sprawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Gdańska, zmienionej uchwałą nr XII/218/19 z dnia 27 czerwca 2019 r. (dalej w skrócie jako Studium), teren objęty planem położony jest w obszarze przeznaczonym pod usługi ponadpodstawowe oraz częściowo (tereny 001-U33 i 005-ZP63) znajduje się na obszarze płata strukturalnego Ogólnomiejskiego Systemu Terenów Aktywnych Biologicznie (OSTAB). Przeznaczenia analizowanego terenu objętego planem w Studium na usługi ponadpodstawowe wynika z załącznika graficznego do uchwały w przedmiocie Studium oraz analizy jego części tekstowej, gdzie określa się kierunki rozwoju dzielnicy Wrzeszcz jako rozwój zagospodarowania usługowo – rekreacyjnego kąpieliska w Brzeźnie (s. 299), a w dalszej części Studium jest mowa o odtworzeniu, wzbogaceniu i uzupełnieniu o nowe elementy zagospodarowania rekreacyjnego kąpieliska Brzeźno (s. 300). Co do funkcji jaką przewiduje Studium do wprowadzenia na terenie objętym planem nie ma więc większych wątpliwości – chodzi bowiem o funkcje usługowe – rekreacyjne (z zastrzeżeniem określenia ich jako ponadpodstawowe, o czym będzie mowa w dalszej części). Zarazem, przewidując objęcie części terenu objętego planem siecią OSTAB, Studium formułuje dodatkowe cele, założenia i uwarunkowania, które muszą znaleźć odzwierciedlenie w planie. W Studium przewiduje się bowiem (s. 243), że na terenach niezabudowanych wchodzących w skład płatów OSTAB (a taki charakter ma teren objęty skarżonym planem) możliwa będzie wyłącznie lokalizacja zabudowy mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem – w szczególności - równoczesnego zachowania co najmniej 70 % udziału powierzchni biologicznie czynnej zrealizowanej na poziomie terenu w ogólnej powierzchni inwestycji. Jednocześnie, zadeklarowanym w Studium celem OSTAB jest zachowanie, odtworzenie lub wzmocnienie ekologicznego ładu przestrzennego miasta i dążenie do powiązania ze sobą najbardziej wartościowych pod względem przyrodniczym terenów. OSTAB jest bowiem definiowany jako obszar niezwykle ważny dla mieszkańców miasta, ukierunkowany na realizację przez nich funkcji rekreacyjno – wypoczynkowej (s. 97 Studium). Te założenia związane z wprowadzeniem w Studium sieci OSTAB oraz przypisaniem jej tak zdefiniowanej funkcji nakładają na uchwałodawcę miejscowego konieczność uwzględnienia w planie, na obszarze nią objętym, wartości przyrodniczych, które – niezależnie od powyższego (a więc niezależnie od postanowień Studium) – właściwy organ uwzględnia w ramach ogólnych zasad wynikających z art. 1 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p., a związanych z obowiązkiem uwzględnienie wymagań ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych. W ten sposób, wymagania ochrony środowiska, w tym przyrody – przy uchwalaniu planów miejscowych dla terenów o tak unikatowej charakterystyce środowiskowej, z jaką mamy do czynienia w okolicznościach niniejszej sprawy, zyskują dwa niezależne normatywne źródła obowiązku ich uwzględnienia, powiązanego ze szczególnie wnikliwą analizą skutków wprowadzanych zmian – gdyż wynikają z ustawowych zasad ogólnych planowania przestrzennego, a także wiążącego charakteru aktu polityki przestrzennej, wykreowanego przez sam organ planistyczny.
Sąd wskazał, że zatrzymując się w pierwszej kolejności przy funkcji przewidzianej dla terenu objętego skarżonym planem w Studium, tj. usługi ponadpodstawowe i zestawiając to przeznaczenie z funkcją części terenów przewidzianych w planie, ujawnia się podstawowa i kluczowa sprzeczność obu aktów prawnych w określonej części.
Plan na terenach usługowych, a więc w § 9 ust. 3 zd. 2 (001-U33) oraz § 10 ust. 3 zd. 2 (002-KS/U33) uchwały, dopuszcza funkcję mieszkaniową w postaci mieszkań integralnie związanych z prowadzoną działalnością gospodarczą. Pojęcie to uchwałodawca lokalny zdefiniował w § 2 pkt 2 uchwały, który przewiduje, że takim mieszkaniem jest mieszkanie: właściciela podmiotu gospodarczego, stróża lub technologa (o ile działalność wymaga całodobowego nadzoru technologicznego), na działce wspólnej z obiektem, w którym jest prowadzona działalność gospodarcza. Dopuszcza się najwyżej dwa mieszkania (w odrębnym budynku mieszkalnym lub w budynku wspólnym z prowadzoną działalnością gospodarczą), przy czym łączna powierzchnia użytkowa mieszkań nie może przekraczać łącznej powierzchni użytkowej wykorzystywanej na cele działalności gospodarczej.
Z powyższego wynika, że na terenie przewidzianym w Studium li tylko na usługi ponadpodstawowe, Rada w planie dopuściła także zabudowę mieszkaniową, której w żadnym zakresie nie przewiduje Studium. Co więcej, według definicji zawartej w uchwale, taka zabudowa może mieć charakter odrębny, tj. jako zabudowa jednorodzinna, a nie wyłącznie jako lokal mieszkalny w budynku usługowym. Takie uregulowania, w ocenie Sądu pierwszej instancji, są sprzeczne z przeznaczeniem ustalonym przez Studium dla terenów oznaczonych w planie symbolami 001-U33 i 002-KS/U33 (a więc w odniesieniu do § 9 i 10 uchwały). Analiza załącznika nr 2 do Studium, zawierającego rysunek ujawniający kierunki zagospodarowania przestrzennego prowadzi bowiem do wniosku, że Studium wyraźnie odróżnia tereny, na których możliwa jest zabudowa mieszkaniowa z usługami podstawowymi, zabudowa mieszkaniowo-usługowa od terenów przeznaczonych pod usługi ponadpodstawowe. W tym ostatnim wypadku wyraźnie dopuszczono jedynie szczególny rodzaj usług, bez możliwości jednoczesnego realizowana zabudowy mieszkaniowej. W oparciu o powyższe postanowienia uchwały, w ocenie Sądu, w pełni dopuszczalna staje się realizacja na wskazanych jednostkach planistycznych funkcji mieszkaniowej obok usługowej, co z kolei przesądza o wprowadzeniu w planie funkcji nieprzewidzianej postanowieniami Studium. Jednocześnie Rada w żaden sposób nie wyjaśniła w uzasadnieniu do uchwały dopuszczenia przeznaczenia mieszkaniowego na tym terenie, mimo że uwagi w tym zakresie były podnoszone przez mieszkańców w toku procedury planistycznej. W rozstrzygnięciu składanych zastrzeżeń Rada wyjaśniała jedynie lakonicznie, że "w granicach obszaru objętego projektem planu nie dopuszczono zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, a jedynie szeroki wachlarz usług związanych z rekreacją, sportem, turystyką i ochroną zdrowia". Tymczasem dla zgodności ze Studium nie ma znaczenia, że plan nie przewiduje zabudowy wielorodzinnej, ale że w ogóle dopuszcza mieszkalnictwo na terenie stricte usługowym, a przy tym umożliwia realizację tej funkcji w odrębnym budynku. Kwestii tych Rada nie wyjaśniła także w odpowiedzi na skargę, natomiast analiza Studium, zdaniem Sądu, prowadzi do wniosku, że mieszkania nie są dopuszczalnym sposobem zagospodarowania przedmiotowego terenu.
W związku z tym Sąd uznał, że przewidziana na terenach oznaczonym symbolem 001-U33 i 002-KS/U33 zabudowa usługowa z zakresu turystyki oraz mieszkania integralnie związane z prowadzoną na tych terenach działalnością gospodarczą stanowi naruszenie postanowień Studium. Tego rodzaju naruszenie miało zaś charakter istotnego naruszenia zasad sporządzenia planu, które zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. skutkują nieważnością uchwały lub części jej postanowień. Świadczy bowiem o oczywistej i istotnej sprzeczności ww. postanowień planu z aktem polityki przestrzennej Miasta Gdańska, przesądzającej o istotnym naruszeniu zasad sporządzenia zaskarżonego planu (art. 28 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 i 20 ust. 1 u.p.z.p.). Z tych też względów Sąd uznał, że §§ 9 i 10 skarżonej uchwały, jako sprzeczne z postanowieniami Studium, w sposób istotny naruszają zasady sporządzenia planu i wymagają stwierdzenia ich nieważności.
Nadto, zaskarżony plan przewiduje dla terenów oznaczonych symbolem U przeznaczenie zabudowy usługowej z zakresu turystki, rekreacji, sportu, zdrowia, kultury, gastronomii i handlu. Wątpliwości Sądu wzbudziła więc również charakterystyka wszystkich wprowadzonych w planie funkcji usługowych z perspektywy ich kwalifikacji w rozumieniu Studium jako usług "ponadpodstawowych". Studium bowiem nie wyjaśnia, czym są "usługi ponadpodstawowe". Analiza załącznika nr 2 do Studium, zawierającego rysunek ujawniający kierunki zagospodarowania przestrzennego wskazuje, że takie przeznaczenie (usługi ponadpodstawowe) znajduje się na terenach, na których istnieją szkoły, przedszkola, szpitale, place sportowe, Politechnika Gdańska, Opera Bałtycka, Filharmonia i służąca obsłudze tych miejsc użyteczności mała gastronomia, obiekty handlowe, a także obiekty administracji, jak Wojewódzki Urząd Ochrony Zabytków oraz biura. Przy czym należy zauważyć, że część tych obiektów powstała na długo przed wprowadzeniem Studium z 2018 r., zaś pod rządami Studium z 2007 r. nie było przewidziane przeznaczenie pod usługi ponadpodstawowe. Mając to na uwadze, w ocenie Sądu, wątpliwości budzi przewidziane planem przeznaczenie terenu pod usługi w zakresie turystyki jako rodzaj "usług ponadpodstawowych" w rozumieniu Studium, tym bardziej że brak jest w nim jednoznacznej definicji "usług ponadpodstawowych", a w konsekwencji wnioski w tym zakresie można wysnuwać wyłącznie poprzez analizę załącznika graficznego. Te zaś nie wskazują, by na terenach przewidzianych w Studium na usługi ponadpodstawowe występowały usługi turystyczne. Uwagi te dotyczą także terenu 002-KS/U33, na którego części również przewidziano ww. usługi.
Sąd podkreślił, że analizując zgodność planu ze Studium w zakresie zgodności przeznaczenia terenów pod określone funkcje uwzględnił również, że teren oznaczony w planie symbolem 001-U33 położony jest na obszarze płata strukturalnego OSTAB – jest to przyrodniczy element struktury przestrzennej miasta zawierający: różnorodne formy zieleni (urządzonej i nieurządzonej), wody powierzchniowe i tereny do nich przyległe, wybrane tereny rolniczej przestrzeni produkcyjnej, obszary o odpowiednim udziale powierzchni biologicznie czynnej w obowiązujących planach miejscowych, wybrane rodzinne ogrody działkowe wskazane do zachowania lub przeznaczone pod zieleń publiczną czy zabudowę o określonym udziale powierzchni biologicznie czynnej. Celem OSTAB jest zachowanie, odtworzenie lub wzmocnienie ekologicznego ładu przestrzennego miasta i dążenie do powiązania ze sobą najbardziej wartościowych pod względem przyrodniczym terenów. Składa się on z: osnowy przyrodniczej miasta, płatów OSTAB i ciągów łączących OSTAB. Dla powyższych elementów OSTAB ustala się szczegółowe warunki i parametry, które będzie można wyjątkowo modyfikować w dostosowaniu do lokalnych uwarunkowań wynikających z istniejącego zagospodarowania lub obowiązującego planu miejscowego (s. 242 tekstu Studium). I tak, na terenach niezabudowanych wchodzących w skład płatów OSTAB możliwa będzie lokalizacja wyłącznie zabudowy mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem równoczesnego zachowania: a) co najmniej 70% udziału powierzchni biologicznie czynnej zrealizowanej na poziomie terenu w ogólnej powierzchni terenu inwestycji, b) odległości pomiędzy budynkami nie mniejszej niż 15 m, c) długości elewacji budynków nie większej niż 25 m (z wyjątkiem zabudowy rezydencjonalnej), d) ukształtowania zabudowy w sposób uwzględniający kierunek powiązań przyrodniczych. Dopuszcza się zmianę płata OSTAB na ciąg łączący OSTAB, jeśli aktualne zagospodarowanie uniemożliwia spełnienie warunków określonych dla płata OSTAB (s. 243 tekstu Studium), co biorąc pod uwagę aktualne zagospodarowanie terenu objętego planem, tj. brak na nim zabudowy – nie wchodzi w grę.
W ocenie Sądu Wojewódzkiego, omawiany teren ma więc szczególne znaczenie i walory przyrodnicze, co zostało odzwierciedlone w Studium przez objęcie go płatem strukturalnym OSTAB. Na obszarze tym zabudowa musi zaś spełniać określone warunki, aby nie doprowadzić do degradacji tego systemu przyrodniczego miasta. Jak bowiem zauważono w Studium, niektóre inwestycje na drugorzędnych elementach OSTAB już doprowadziły do nieodwracalnego w wielu miejscach przerwania ciągłości tego systemu przyrodniczego lub pogorszenia jego funkcjonowania w wyniku nieprawidłowego kształtowania zabudowy. Skutkowało to tym, że system OSTAB na wielu terenach przestał pełnić przypisaną mu podstawową funkcję przyrodniczą. W całym systemie OSTAB nastąpiło zmniejszenie jego powierzchni i wartości przyrodniczych, a miejscami doszło nawet do ich utraty. Równocześnie zabudowa terenów przyległych do granic miasta wpłynęła na miejscowe osłabienie powiązań przyrodniczych systemu OSTAB z obszarami cennymi przyrodniczo położonymi poza jego granicami. OSTAB powinien pełnić niezwykle ważne dla mieszkańców miasta funkcje rekreacyjno-wypoczynkowe i sportowe. Zbyt słabe zaakcentowanie tych funkcji doprowadziło do częstego utożsamiania przez inwestorów płatów strukturalnych OSTAB z terenami biologicznie czynnymi, których minimalny udział w powierzchni terenu inwestycyjnego dla wybranych funkcji jest ściśle określony. Powszechna praktyka rozczłonkowania powierzchni biologicznie czynnej skutkowała eliminacją rekreacyjnego korzystania z tych terenów (zob. s. 97 tekstu Studium). Podkreślana jest więc w Studium wyjątkowość OSTAB i jego rola rekreacyjno-wypoczynkowa i w tym kontekście, w ocenie Sądu, należy wykładać pojęcie usług ponadpodstawowych, przyjęte w Studium. Usługi takie na terenie objętym OSTAB mogą więc mieć szerszy wachlarz, natomiast na tym szczególnym obszarze powinny one służyć zachowaniu OSTAB, a więc wyłączone będą takie usługi jak obiekty administracyjne, czy handlowe, gdyż nie będą one służyć poprawie warunków rekreacji i wypoczynku mieszkańców (s. 202 Studium, pkt 10). Słownik Języka Polskiego definiuje rekreację jako "aktywny wypoczynek na świeżym powietrzu". Wielki Słownik Języka Polskiego (http://www.wsjp.pl/) za rekreację uznaje "ruchową aktywność w czasie wolnym od pracy, mającą służyć zdrowiu i dobremu samopoczuciu", natomiast Słownik wyrazów obcych i zwrotów obcojęzycznych z almanachem Władysława Kopalińskiego (Świat Książki, Warszawa 2000) definiuje rekreację jako "odpoczynek, rozrywka, wytchnienie, pochodzące od łacińskiego "recreatio", czyli powrót do zdrowia, sił". Z kolei wypoczynek to "pozbywanie się zmęczenia po pracy, w przerwie w pracy, nabieranie sił; odpoczynek" (Słownik języka polskiego PWN, Warszawa 1999, tom R-Z, s. 774). Wprawdzie, w ogólnym ujęciu wypoczynek jako usługa rozumiany jest jako hotelarstwo, pensjonaty, wynajem pokoi, jednakże także i w tym wypadku należy uwzględnić założenia płata strukturalnego OSTAB, a więc wypoczynek, który ma służyć mieszkańcom. Studium akcentuje więc rozwój analizowanego terenu dla mieszkańców miasta – w celach rekreacji, co nie jest jednoznaczne z jego rozwojem w kierunku usług turystycznych, dla których wiodącą funkcja jest zapewnienie miejsc noclegowych przede wszystkim turystom, obok zapewnienia bazy żywieniowej – gastronomii. Przy czym, w odniesieniu do samej funkcji gastronomicznej nie budziło większych wątpliwości Sądu, że co do samej zasady, wpisuje się ona w wachlarz usług, mogących służyć także wypoczynkowi mieszkańców.
Sąd zaznaczył, że takie rozumienie przeznaczenia analizowanych terenów spójne jest z całą koncepcją zagospodarowania przestrzennego miasta Gdańska przewidzianą w Studium, która z jednej strony ma na celu promowanie miasta poprzez rozwijanie miejsc atrakcyjnych turystycznie, a tym samym także realizowanie zabudowy służącej turystom, jak miejsca noclegowe i miejsca żywienia, z drugiej zaś dąży do zachowania ważnych przyrodniczo elementów przestrzeni miejskiej. Nie każde bowiem miasto w Polsce posiada tak bogate uwarunkowania przyrodnicze obejmujące z jednej strony lasy (Trójmiejskiego Parku Krajobrazowego, Lasy Otomińskie, Jaśkowy Las oraz tereny leśne na Wyspie Sobieszewskiej, wyspie Stogi, w Pasie Nadmorskim Zachodnim), a z drugiej rzeki (Martwa Wisła z Wisłą Śmiałą, Motława i Radunia oraz Przekop Wisły) i morze, które pełnią nadrzędne funkcje przyrodnicze (klimatyczne, biologiczne, hydrograficzne). Ta osnowa przyrodnicza korzystnie wpływa na środowisko miasta, na jego stan aerosanitarny i lokalne warunki bioklimatyczne – jest istotnym elementem krajobrazu miasta (s. 242 tekstu Studium). To właśnie te walory umożliwiają rozwój turystyki (s. 69 tekstu Studium).
Sąd zauważył, że w ramach Planu zagospodarowania przestrzennego województwa pomorskiego 2030 opracowano Plan zagospodarowania przestrzennego Obszaru Metropolitalnego Gdańsk–Gdynia–Sopot 2030 (plan zagospodarowania przestrzennego miejskiego obszaru funkcjonalnego ośrodka wojewódzkiego; uchwała Nr 318/XXX/16 Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia 29 grudnia 2016 r.). W tym dokumencie wskazano trzy cele z Planu zagospodarowania przestrzennego województwa i kierunki polityki przestrzennego zagospodarowania obszaru metropolitalnego, które należy uwzględniać, opracowując Studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Obecnie obowiązujące Studium zostało opracowane w zgodzie ze Strategią Rozwoju Miasta Gdańska 2030 Plus (uchwała nr XVII/514/15 Rady Miasta Gdańska z 17 grudnia 2015 r. w sprawie przyjęcia dokumentu pn. Gdańsk Programy Operacyjne 2023). Podstawy, kierunki i zasady rozwoju obejmują kilka najważniejszych dla Gdańska wartości: współpracę, otwartość, mobilność i kształcenie. Najważniejszym jednak podmiotem rozwoju są mieszkańcy, dlatego w programach operacyjnych zawarte są wskazane przez nich potrzeby i sposoby ich zaspokojenia. Ponadto zakłada się w nich również działania rewitalizacyjne obszarów zdegradowanych, dążenie do wdrożenia zasady równych szans (integracja, szczególnie osób niepełnosprawnych i starszych), wspieranie aktywności społecznych, polepszanie bezpieczeństwa mieszkańców i ochrony środowiska oraz dalszy rozwój Gdańska w duchu idei miasta inteligentnego, tzw. Smart City. Jednym z aspektów tych planów odnoszących się bezpośrednio do Studium są cele strategiczne realizowane w ramach programów operacyjnych infrastruktura, mobilność i transport oraz przestrzeń publiczna. Są to m.in.: wzrost jakości życia, wzrost liczby mieszkańców zadowolonych z przestrzeni publicznej, poprawa jakości i dostępności terenów rekreacyjnych, wzrost udziału transportu publicznego, pieszego i rowerowego w podróżach mieszkańców, zrównoważone gospodarowanie i ochrona środowiska przyrodniczego, wzrost zadowolenia mieszkańców z dostępności i jakości usług publicznych (s. 31-32 tekstu Studium).
Nie ulega wątpliwości, że definiowanie przeznaczenia pod "usługi ponadpodstawowe" nie może odbywać się w oderwaniu od uwarunkowań płata strukturalnego OSTAB, który przebiega przez tereny oznaczone w planie symbolem m. in. 001-U33. Obszar ten i jego uwarunkowania są wyrazem założeń Studium, które choć zakłada rozwój turystyki i usług z nią związanych w mieście Gdańsku, to jednocześnie preferuje mieszkańców i ich potrzeby rekreacyjno-wypoczynkowe związane z zachowaniem walorów środowiska. Wszystkie te elementy powinny więc zostać uwzględnione przy ustalaniu zagospodarowania w planie miejscowym, lecz – w ocenie Sądu – organ uchwałodawczy tego nie dokonał w rozważanym wypadku, dopuszczając na terenie U33 tak szeroki wachlarz usług ponadpodstawowych. Nie uwzględniono więc tego, że takie usługi mają służyć przede wszystkim mieszkańcom i ich rekreacji oraz wypoczynkowi. Powyższa analiza prowadziła do wniosku, że tym bardziej uzasadnione były wątpliwości co do tego, że zabudowa o charakterze usług turystycznych, a więc z pewnością hotele, miejsca noclegowe, nie jest zgodna ze Studium w przedstawionym wyżej rozumieniu, co stanowi kolejny argument, wskazujący na sprzeczność zaskarżonego planu ze Studium, również i w tym aspekcie.
Odnosząc się do problematyki zgodności skarżonego planu ze Studium, Sąd wskazał dodatkowo, że w Studium teren oznaczony w planie symbolem 001-U33 znajduje się na obszarze płata strukturalnego OSTAB, na którym zabudowa jest możliwa pod warunkiem łącznego spełnienia kilku warunków. Jednym z nich jest wymóg długości elewacji budynków nie większej niż 25 m (z wyjątkiem zabudowy rezydencjonalnej). W związku z tym, aby zapewnić zgodność zabudowy przewidzianej w planie z ww. postanowieniami Studium, zasadne było ustalenie w uchwale także parametru szerokości elewacji budynków, która nie będzie przekraczać długości 25 m. Brak takich ustaleń oznacza, że plan nie spełnia wymogów z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., a przy tym nie realizuje obowiązku określonego w art. 9 ust. 4 u.p.z.p., co również – z tych dodatkowych względów - przesądza o konieczności stwierdzenia nieważności postanowień § 9 dla terenu 001-U33.
Z kolei, w odniesieniu do postanowień uchwały odnoszących się do jednostki planistycznej objętej symbolem 003-ZP62 (§ 11 zaskarżonej uchwały), przeznaczającej objęty nią obszar pod "teren miejskiej zieleni urządzonej ogólnodostępnej", Sąd dostrzegł istotne naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., wyrażające się w braku określenia linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu (zieleni urządzonej od usług), wewnętrzną sprzeczność planu, jak też rozbieżność części tekstowej planu z częścią graficzną. Mianowicie, teren jednostki 003-ZP62 podzielony jest na dwie strefy – oznaczone literą "a" i "b". Część tekstowa planu wskazuje, że na terenie 003-ZP62 w zakresie strefy "a" - teren przeznaczony jest na "zabudowę obsługującą użytkowników", tj. na przykład - gastronomię, szalety, itd. Oznacza to, że w uchwale w odniesieniu do jednostki 003-ZP62 w strefie "a" wprowadzono funkcję usługową, której jednak nie ujawniono w części graficznej planu. Patrząc bowiem na plan od strony graficznej na terenie, którego przeznaczenie oznaczono symbolem 003-ZP62 – teren miejskiej zieleni urządzonej ogólnodostępnej – jednostkę tą oznaczono kolorem zielonym. Tymczasem z części tekstowej planu w odniesieniu do strefy "a" (§ 11 ust. 3 pkt 1 i 2) wynika przeznaczenie wykluczające realizację tak określonej funkcji – gdyż przeznaczenie usługowe – "budynki obsługujące użytkowników, np. gastronomia, szalety, wypożyczalnie sprzętu turystycznego oraz obiekty obsługujące użytkowników: niewymagające pozwolenia na budowę". Sąd Wojewódzki podkreślił, że tereny usługowe w planie oznaczone są symbolem U (w innych jednostkach planistycznych) i zaznaczone na załączniku graficznym kolorem pomarańczowym. W części graficznej planu dla jednostki 003-ZP62 zabrakło więc prawidłowego oznaczenia analizowanej strefy "a" właściwą literą (U), prawidłowo definiującą funkcję terenu przypisaną w części tekstowej planu, wrysowania jej w linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu oraz oznaczenia odpowiednim kolorem. W tym zakresie Sąd dostrzegł wewnętrzną niespójnością planu, ale też sprzeczność części tekstowej planu z częścią graficzną. Na terenie przeznaczonym w całości pod zieleń miejską urządzoną uchwałodawca lokalny dopuścił w strefie "a" dodatkową funkcję - usługową gastronomiczną, której nie ujawnił w części graficznej planu, a która wyklucza w tej strefie realizację funkcji podstawowej, wprowadzonej w planie dla tej jednostki, a związanej z pozostawieniem istniejącej zieleni i zadrzewień, bądź jej urządzeniem. Stwierdzona w ten sposób wadliwość planu w odniesieniu do § 11 uchwały przesądziła, w ocenie Sądu, o istotnym naruszeniu zasad sporządzania planu, dyskwalifikującym możliwość pozostawienia go w obrocie prawnym.
Odnosząc się do zarzutów postawionych skarżonej uchwale w skardze Wojewody, a związanych z naruszeniem art. 72 ust. 1 pkt 3 i 5 p.o.ś. oraz art. 1 ust. 2 pkt 2 i 3 i art. 1 ust. 3 u.p.z.p. Sąd uznał je co do zasady za uzasadnione.
Sąd zaznaczył, że istotnym dokumentem wpływającym na procedurę planistyczną i zasadność przyjętych decyzji odnośnie do przeznaczenia terenu objętego planem jest prognoza oddziaływania na środowisko. Prognoza ta ma na celu przedstawienie skutków realizacji uchwalanego aktu na środowisko, w tym także na zdrowie ludzi. Pozwala przede wszystkim na ocenę, czy proponowane do realizacji działania, bądź wskazane kierunki rozwoju uwzględniają we właściwym stopniu kwestie związane z ochroną środowiska, rozumianą w tym przypadku jako wartość realizującą interes publiczny. Prognoza analizuje czy istnieją inne, alternatywne do wskazanych, rozwiązania umożliwiające osiągniecie zamierzonego celu, których negatywny wpływ realizacji byłby mniejszy aniżeli zawartych w prognozowanym dokumencie. Równie istotne w tym zakresie znaczenie ma opracowanie ekofizjograficzne, gdyż jego ustalenia mogą posłużyć jako uzasadnienie i wyjaśnienie rozwiązań przyjętych w planie (zob. wyrok NSA z 24 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 639/12, dostępny w CBOSA). Opracowanie ekofizjograficzne stanowić ma dokument branżowy, stanowiący podstawę faktyczną dla uwzględnienia wartości jaką jest ochrona środowiska w procesie planistycznym. Zauważyć przy tym należy, że uwzględniając w planowaniu przestrzennym zasadę zrównoważonego rozwoju jako podstawę działań w tym obszarze (art. 1 ust. 1 u.p.z.p.), a także wymóg uwzględnienia ochrony środowiska jako wartości mającej na celu ochronę interesu publicznego (art. 1 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p.), opracowanie ekofizjograficzne wraz z prognozą oddziaływania na środowisko zyskują szczególne znaczenie. Są to bowiem jedyne dokumenty, które dają szansę organowi planistycznemu na prawidłowe zidentyfikowanie walorów środowiskowych, w tym przyrodniczych i krajobrazowych towarzyszących terenowi, o którego przeznaczeniu decyduje, a więc i prawidłowe "przełożenie" powyższych zasad na normy przyjęte ostatecznie w planie. Sąd nie neguje tezy, że oba powyższe dokumenty mają charakter informacyjny, a nie normatywny (por. m.in. wyrok WSA w Olsztynie z 17 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Ol 1019/11, dostępny j.w.), w związku z czym nie wiążą bezwzględnie organu przy ustalaniu projektu planu zagospodarowania przestrzennego. Nie oznacza to jednak, że zawarte w nich ustalenia i oceny, w tym także zalecenia, mogą pozostawać bez wpływu na ustalenia związane z zagospodarowaniem terenów objętych procedurą planistyczną. Co więcej, zdaniem Sądu, nie bez znaczenia dla zakresu tego związania pozostaje sam teren, będący przedmiotem procedury planistycznej. Jeżeli jest to teren niezabudowany o szczególnych walorach przyrodniczych dla mieszkańców miasta, jak to ma miejsce w analizowanej sprawie, co nie jest przedmiotem sporu, to znaczenie ww. dokumentów środowiskowych z perspektywy postulowanych w nich wskazań, służących ochronie środowiska i przyrody, w ocenie Sądu, zyskuje dodatkowe znaczenie z perspektywy ogólnej zasady planowania przestrzennego, nakazującej uwzględnienie wymogów ochrony środowiska oraz zasady zrównoważonego rozwoju, której wdrożeniu służą właśnie opracowania ekofizjograficzne i prognoza oddziaływania na środowisko. W tym też zakresie można przychylić się do argumentacji skargi, że choć dokumenty te nie mają od strony formalnej wiążącego charakteru dla organu uchwalającego plan, to wynikające z nich treści – ze względu na realizację ww. zasad – powinny być w jak najszerszym zakresie uwzględnione w przyjętych postanowieniach planu. Zauważyć bowiem należy, że to właśnie dzięki tym dokumentom i tylko nim - możliwe jest wyważenie przeciwstawnych wartości, takich jak ochrona środowiska służąca realizacji interesu publicznego a prawem własności, czy swobodą przedsiębiorczości, służącym realizacji interesu indywidualnego. Tym bardziej zaś, wynikające z tych dokumentów wymogi ochrony środowiska powinny być uwzględnione w okolicznościach niniejszej sprawy w sytuacji, gdy sam organ deklaruje ich przestrzeganie, postrzegając je jako kierunek dla kształtowania nowej zabudowy na terenie objętym opracowaniem. Wniosek ten zdaje się zresztą formułować organ uchwałodawczy, który wskazuje, że w planie uwzględniono zalecenie wynikające z opracowania ekofizjograficznego dotyczące 1) zachowana drzewostanu i 2) realizacji zabudowy nieprzekraczającej koron drzew. Te dwa aspekty pogodzenia walorów przyrodniczych z kształtowaniem zasad wprowadzenia na analizowanym terenie nowej zabudowy usługowej pozostają osią sporu pomiędzy Wojewodą, a Radą Miasta Gdańska.
W odniesieniu do kwestii realizacji zabudowy w wysokości nieprzekraczającej korony drzew organ powołuje się na przygotowane w ramach procedury planistycznej specjalistyczne analizy, służące wykazaniu, że ww. zalecenie będzie zachowane przy zastosowaniu ustalonych planem parametrów co do wysokości zabudowy. Przy czym, zgodnie z ustaleniami planu dla terenu 001-U33, w § 9 ust. 7 pkt 5 lit. a tiret pierwsze i drugie planu, maksymalna wysokość zabudowy dla wydzielonego obszaru oznaczonego literą "a" będzie mogła wynosić 16 m, zaś dla obszaru "b" – 19 m. Należy też zauważyć, że plan dopuszcza maksymalną wysokość do 19,5 m na wewnętrznym obszarze terenu U33 oznaczonym literą "a" i do 22,5 m na obszarze oznaczonym literą "b" dla poziomów najwyższego punktu attyk, szyldów oraz pokrycia nadbudówek nad dachami budynków (np. maszynownie dźwigów, centralne wentylacyjne, klimatyzacyjne, kotłownie). Takie wysokości, przy ogólnej dopuszczalności zabudowy usługowej odpowiednio 16 i 19 m oznacza, że wskazane w § 9 ust. 7 pkt 6 lit. a i b planu elementy (attyki, szyldy itd.) będą mogły mieć wysokość do 3,5 m, co de facto oznacza, że wysokość budynków w strefach "a" i "b", nie będzie wynosiła 16 i 19 m, lecz 19,5 m i 22,5 m.
W ocenie Sądu przedłożone analizy nie stanowiły dostatecznie przekonujących argumentów w wykazaniu, że istotnie zabudowa w wyżej wskazanej wysokości nie będzie przekraczać linii koron drzew, bowiem ich zestawienie z innymi dokumentami złożonymi w aktach planistycznych, w szczególności z dokumentami inwentaryzacji drzewostanu, prowadzą do innych wniosków, a w konsekwencji - przyjęte parametry wysokości zabudowy stanowią o przekroczeniu przez gminę władztwa planistycznego.
Sąd pierwszej instancji zauważył, że w przeprowadzonych badaniach wysokości drzewostanu na terenach przewidzianych pod zabudowę organ badał widoczność budynków z perspektywy mola w Brzeźnie i plaży, co nie mogło przesądzać o tym, że budynki nie będą przekraczać swoją wysokością koron drzew. Ponadto, nie sposób zaakceptować, by dla przyjętych ustaleń planu odnośnie do projektowanej wysokości zabudowy znaczenie mogła mieć w zasadzie wyłącznie najwyższa wysokość drzew na analizowanym terenie. W ocenie Sądu zalecenie nieprzekraczania koron drzew przez zabudowę należy odnosić nie do drzew najwyższych, jak twierdzi Rada Miasta, lecz drzew o takiej wysokości, która przeważa, a więc średniej. Sąd w tym zakresie swoje wnioski oparł nie tyle na znajdujących się w aktach planistycznych analizach i wizualizacjach linii korony drzew w kierunku zabudowy z różnych poziomów, ani również na przedłożonej wraz ze skargą przez Wojewodę ekspertyzie Aurea Porta, bowiem wynikające z nich wnioski i ustalenia są rozbieżne. W tej sytuacji, obok mapy wysokości korony drzew, wykonanej na podstawie danych pochodzących z lotniczego skaningu laserowego z 2018 r. oraz modelu pokrycia terenu, sporządzonego na podstawie tego skaningu, najbardziej wiarygodnym i kompleksowym źródłem dowodowym, pozwalającym na weryfikację zakresu realizacji zalecenia wynikającego z opracowania ekofizjograficznego w analizowanym zakresie, są inwentaryzacje zieleni, znajdujące się w aktach planistycznych. Sporządzane one bowiem były cyklicznie w 2007, 2016 i 2018 roku, przez różne osoby, przy czym za każdym razem były to osoby legitymujące się wykształceniem branżowym. Analiza tych dokumentów prowadzi do wniosku, że średnią wysokość koron drzew na obszarze planu można określić jako 14-16 m. Oczywiście, inwentaryzacje ujawniają również jednostkowe drzewa o wysokości 26 m, podobnie jak i drzewa o wysokości 9 m. Rzecz więc w tym, by decydując o tak istotnych parametrach wprowadzanej zabudowy na terenie praktycznie całkowicie zalesionym, w warunkach deklarowanej przez organ planistyczny woli maksymalnego uwzględnienia kryteriów o charakterze przyrodniczym, w tym właśnie w szczególności – nieoczywistego kryterium nieprzekroczenia przez zabudowę wysokości korony drzew, ustalić tą wysokość w sposób jednoznaczny, wiarygodny i przekonywujący. Z taką zaś sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie.
Sąd podkreślił, że z inwentaryzacji zieleni wynika, że na terenie nimi objętym (nie zawsze były to te same działki, co jednak nie wyklucza wynikających z nich ustaleń) występuje około 20 % drzew o wysokości 20 m i powyżej. Wysokość pozostałych drzew waha się pomiędzy 8 m - 18 m (rok 2016). W roku 2007 w ogóle nie odnotowano drzew wyższych niż 16 m. Z kolei z inwentaryzacji z 2018 roku wynika, że na obszarze nią objętą drzew powyżej 20 m występuje około 15 % (około 35 drzew na 249). Prowadzi to do wniosku, że zalecenie dotyczące odniesienia wysokości zabudowy do wysokości drzew nie zostało wypełnione. Należy przy tym uwzględnić, że poprzez wycinkę drzew w celach realizacji zabudowy zmianie ulegnie struktura wysokościowa drzew, w konsekwencji czego może okazać się, że w rzeczywistości zabudowa również i z tego względu będzie wykraczać poza korony pozostawionych drzew i w ten sposób stanowić dominantę kompozycyjną na terenie, który – przypomnijmy – zgodnie ze Studium posiada istotne walory przyrodnicze, w tym zieleń. Co więcej, Studium przewiduje szczególny charakter zieleni, wyodrębnionej w ramach OSTAB, którego celem jest zachowanie, odtworzenie lub wzmocnienie ekologicznego ładu przestrzennego miasta i dążenie do powiązania ze sobą najbardziej wartościowych pod względem przyrodniczym terenów. Takim celom co do zasady sprzeciwiałaby się zabudowa dominująca w tym krajobrazie, za jaką należy uznać zabudowę o wysokości przewidzianej w planie - dla terenu 001-U33 – maksymalnie do wysokości 19,5 m oraz 22,5 m.
W ocenie Sądu fakt, że zgodnie z uwzględnionymi przez organ zaleceniami zabudowa ma nie przekraczać koron drzew nie oznacza, że musi zostać dopuszczona zabudowa, która plasować się będzie w najwyższych występujących jednostkowo w terenie wartościach wysokości koron drzew, nie przekraczając ich. Organ winien bowiem uwzględnić nie tylko to zalecenie, ale także uwarunkowania związane z położeniem terenu 001-U33 na obszarze płata strukturalnego OSTAB i rozważyć, czy dopuszczenie zabudowy, która będzie miała wysokość pozwalającą na – zgodnie z przedstawionymi przez organ koncepcjami – aż 6 kondygnacji wpisywać się będzie w założenia i cele płata strukturalnego OSTAB. Tego typu zabudowa jest charakterystyczna dla obszarów ściśle przeznaczonych pod usługi, w centrum miasta, nie zaś dla obszarów istotnych przyrodniczo i krajobrazowo i tak cennych dla mieszkańców miasta Gdańska ze względów rekreacyjnych. Organ planistyczny nie wyważył więc dokładnie interesu społecznego, rozumianego jako zachowanie walorów przyrodniczych i krajobrazu, z interesem prywatnym podmiotu mającego realizować zabudowę usługową (i mieszkaniową uzupełniająco), gdyż nie rozważył, czy zabudowa o niższej wysokości również będzie w stanie realizować interes ewentualnego inwestora. Trudno w takich uwarunkowaniach przyrodniczych uznać, że cele usług ponadpodstawowych będzie w stanie na tym terenie zrealizować wyłącznie zabudowa 6-kondygnacyjna, a jej dopuszczenie jest konieczne w sytuacji, gdy – jak wielokrotnie podkreślano – obszar płata strukturalnego OSTAB powinien przyczyniać się do poprawy warunków rekreacji i wypoczynku mieszkańców. Takiej poprawie może wprawdzie służyć przewidziana planem zabudowa, lecz dla ociągnięcia zamierzonego w Studium celu nie jest niezbędne, aby była to zabudowa wysoka.
Sąd podzielił również zarzut skargi dotyczący naruszenia, wynikającego z opracowania ekofizjograficznego, wymogu maksymalnego zachowania istniejącego drzewostanu, co ostatecznie prowadzi do naruszenia zasady, wynikającej z art. 1 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. oraz zasady zrównoważonego rozwoju (art. 1 ust. 1 u.p.z.p.). Słusznie wskazuje się, że na załączniku graficznym do opracowania ekofizjograficznego jednoznacznie wskazano obszary planu, na których roślinność semileśna powinna zostać zachowana w całości, co nie zostało uwzględnione w planie, który dopuszczając zabudowę – w istocie dopuszcza wycinkę cennego drzewostanu. Rada Miasta nie przeczy zarazem, że temu wymogowi nie sprostała. Argumentuje, że w planie nie uwzględniono jako zieleni do zachowania zaledwie 955 m2, tj. 3,84 % całkowitej powierzchni terenu, na której znajduje się roślinność semileśna wskazana do zachowania w opracowaniu ekofizjograficznym. Podkreśla też, że w planie przyjęto istotne poszerzenie zasięgu obszarowego zieleni do zachowania, wskazując do utrzymania lub wprowadzenia zieleń w znacznie szerszym zakresie niż wyznaczony w ww. opracowaniu, co dotyczy terenu 001-U33 oraz 005-ZP62. W ocenie Rady, zalecenie dotyczące maksymalnego zachowania istniejącego drzewostanu należy rozpatrywać łącznie z zawartymi w planie ustaleniami dotyczącymi udziału powierzchni biologicznie czynnej. Zdaniem Sądu ta argumentacja była całkowicie chybiona. Błędem jest utożsamianie wymogu zachowania na określonym poziomie powierzchni biologicznie czynnej w związku z wprowadzaniem możliwości zabudowy z wymogiem zachowania na określonym terenie istniejącego drzewostanu. Utrzymanie powierzchni biologicznie czynnej na określonym poziomie, nawet wysokim, nie wyklucza bowiem wycinki drzew, które powinny zostać zachowane ze względu na ich unikatową wartość przyrodniczą, zdiagnozowaną w dokumentacji przyrodniczej. Być może właśnie z tego błędnego podejścia wynika niedochowanie przez organ planistyczny wymogów, wynikających z opracowania ekofizjograficznego, świadczących o niedostatecznym uwzględnieniu wymogów ochrony przyrody. Zalecenie zachowania istniejącego drzewostanu jest efektem uwzględnienia unikatowego charakteru drzewostanu porastającego obszar objęty planem. Z opracowania ekofizjograficznego wynika, że najcenniejszymi komponentami krajobrazu w obrębie terenu objętego planem są właśnie kompleksy pokryte roślinnością drzewiastą. Nie budziło wątpliwości Sądu, że biorąc pod uwagę wiek tych drzew (15 – 100 lat, z przewagą drzew w stanie rozwojowym starszym i dojrzałym), różnorodność gatunkową (przewaga sosny pospolitej, ale także brzoza brodawkowata, jesion, topola, dąb czerwony) oraz usytuowanie w bliskim sąsiedztwie linii brzegowej morza i związaną z tym funkcję ochronną, potrzeba ich zachowania, zadeklarowana w opracowaniu oraz prognozie oddziaływania na środowisko, jest kluczowa dla realizacji wymogu uwzględnienia wymogów ochrony środowiska w planowaniu przestrzennym, w tym także szczególnie istotnego w obecnym czasie wymogu ochrony klimatu nieodłącznie związanego z zachowaniem cennego gatunkowo i dojrzałego drzewostanu. Sąd uznał, że wprowadzone w planie rozwiązania, skutkujące wycinką drzew, objętych zaleceniem ich zachowania, mają charakter dowolny, niepoparty dostatecznie wnikliwą analizą związaną z wyważeniem wartości i dóbr, uwzględniających ochronę środowiska w planowaniu przestrzennym, a tym samym istotnie naruszają zasady, których mowa w art. 28 u.p.z.p.
Sąd podzielił także po części – w zakresie dotyczącym budowli - zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w odniesieniu do jednostek planistycznych: 001-U33, 003-ZP62 oraz 002-KS/U33, przez niezgodne z powyższym przepisem określenie maksymalnej wysokości zabudowy w zakresie obiektów niebędących budynkami, jako dowolnej (por. § 9 ust. 7 pkt 5 lit. b, § 10 ust. 7 pkt 5 lit. b oraz § 11 ust. 7 pkt 5 lit. b). Określenie maksymalnej wysokości zabudowy jest obligatoryjnym elementem treści planu miejscowego, co wynika wprost z brzmienia cytowanego wyżej przepisu art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., który stanowi, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo (m. in.) maksymalną wysokość zabudowy, a więc nie tylko budynków. Określenie maksymalnej wysokości wiąże się z ustaleniem pewnej granicznej (górnej) wielkości tego parametru, czego uchwałodawca miejscowy nie uczynił. W sytuacji, gdy w odniesieniu do tego parametru istnieją określone ograniczenia, wynikające z wyżej opisanych uwarunkowań związanych z ochroną środowiska (odzwierciedlonych w opracowaniu ekofizjograficznym), dopuszczenie w postanowieniach planu budowli o dowolnej wysokości, niewątpliwie narusza powołany przepis u.p.z.p., jak również świadczy o niezgodności postanowień planu w tym aspekcie z wymogiem uwzględnienia zasad ochrony środowiska. Dotyczy to w szczególności wskazanych w skardze Wojewody masztów telefonii komórkowej, których wysokość – biorąc pod uwagę treść planu – byłaby nieograniczona (dowolna). Zarazem, wbrew argumentacji Rady Miasta, chybiony był argument, zgodnie z którym treść art. 46 ustawy z dnia 7 maja 2019 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 777 ze zm.) sprzeciwia się określeniu maksymalnej wysokości tego typu budowli. Zgodnie z treścią art. 46 ust. 1 powołanej ustawy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Treść zacytowanego przepisu co do zasady nie pozbawia gminy prawa kształtowania przestrzeni poprzez wprowadzanie zakazów czy ograniczeń zabudowy urządzeń łączności publicznej, w tym telefonii komórkowej. Organ planistyczny może więc, nie wykluczając możliwości realizacji inwestycji telekomunikacyjnych na obszarze objętym planem co do samej zasady, wprowadzić określone ograniczenia dotyczące w szczególności maksymalnej wysokości tego typu budowli, które są istotne ze względów, wynikających z zasad planowania przestrzennego, w tym np. wynikających z art. 1 ust. 2 pkt 2 i 3 u.p.z.p. Wprowadzenie takiego ograniczenia – co do maksymalnej wysokości - nie oznacza naruszenia przepisu odrębnego, jakim jest powołany art. 46 cytowanej ustawy.
Sąd podzielił natomiast argumentację Rady Miasta, że w szczególnych przypadkach związanych ze specyfiką określonego terenu wskazywanie wysokości zabudowy nie jest obligatoryjne, a zatem nie było obowiązku określania wskaźnika maksymalnej zabudowy w odniesieniu do obiektów małej architektury, takich jak ławki, śmietniki, zadaszenia, tablice informacyjne. Obiekty takie - ze swej istoty - nie wymagają określania w miejscowym planie ich parametrów, dlatego pominięcie ich nie może być uznane za naruszenie prawa, niezależnie od tego, że są przedmiotem odrębnej regulacji w uchwale Rady Miasta Gdańska nr XLVIII/1465/18 z dnia 22 lutego 2018 r. sprawie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, na terenie Miasta Gdańska, co wyklucza objęcie ich przedmiotem regulacji w zaskarżonym planie. W tym zakresie zatem nie nastąpiło naruszenie zasad sporządzenia planu.
Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., dostrzegając istotne wadliwości zaskarżonej uchwały w części, będące przedmiotem powyższych rozważań, orzekł jak w sentencji wyroku, stwierdzając nieważność §§ 9, 10 i 11 zaskarżonego planu. W zakresie pozostałych postanowień zaskarżonej uchwały Sąd nie stwierdził istotnych naruszeń zasad, o których mowa w art. 28 u.p.z.p., a ponadto nie były one przedmiotem zarzutów skargi. Wojewoda bowiem alternatywnie wniósł o stwierdzenie nieważności całej uchwały lub jej części co do której zachodzą przesłanki istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, o których mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p.
Rada Miasta Gdańska złożyła skargę kasacyjną, którą zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji naruszenie:
1. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:
1) art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.p.z.p. ) przez błędne uznanie przez WSA w Gdańsku, że ustalenia zaskarżonego planu istotnie naruszają ustalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Gdańska i przyjęcie tego ustalenia za podstawę stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu;
2) art. 133 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na nieuzasadnionym i bezpodstawnym pominięciu przez WSA w Gdańsku istotnej części akt sprawy w postaci ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Gdańska w szczególności w zakresie kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz analiz krajobrazowych i przestrzennych oraz stanowiących podstawę do ustalenia wysokości koron drzew dołączonych do akt sprawy;
3) art. 133 § 1 p.p.s.a. przez oparcie zaskarżonego orzeczenia na własnych ustaleniach i faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy;
4) art. 133 § 1 p.p.s.a. przez wydanie zaskarżonego wyroku na podstawie dokumentów nie będących aktami sprawy tj. Planu Zagospodarowania przestrzennego Obszaru Metropolitalnego Gdańsk-Gdynia- Sopot 2030 oraz Strategii Rozwoju Miasta Gdańska 2030 Plus oraz Gdańskich Programów Operacyjnych 2023 przy jednoczesnym pominięciu istotnej części akt sprawy w postaci Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Gdańska;
5) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku polegające na braku ustosunkowania się do stanowiska Rady Miasta Gdańska przedstawionego w odpowiedzi na skargę w zakresie analiz stanowiących podstawę do ustalenia wysokości oraz zakresu i stopnia uwzględnienia zaleceń zawartych w opracowaniu ekofizjograficznym oraz nieprzedstawienie ich oceny i niewyjaśnienie podstawy rozstrzygnięcia;
6) art. 147 § 1 p.p.s.a. polegające na stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały w części mimo braku istnienia podstaw do takiego rozstrzygnięcia.
2. Naruszenie przepisów prawa materialnego:
1) art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że zaskarżona uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego;
2) art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że zaskarżona uchwała nie jest zgodna ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Gdańska, co w konsekwencji spowodowało, że w wyniku jej podjęcia nastąpiło naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego;
3) art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. przez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że zaskarżona uchwała narusza ustalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Gdańska;
4) art. 72 ust. 1 pkt 5, ust. 3 i ust. 4 ustawy Prawo ochrony środowiska przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że w przedmiotowej sprawie zachodziła w pełni konieczność uwzględnienia zaleceń wynikających z opracowania efofizjograficznego;
5) art. 72 ust. 1 pkt 5, ust. 3 i ust. 4 ustawy Prawo ochrony środowiska przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że w opracowaniu ekofizjograficznym ustalone zostały wymogi, które powinny być uwzględnione w planie miejscowym, a nie zalecenia;
6) naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. w związku z art. 9 ust. 4 i 15 ust. 2 pkt 3 oraz art. 72 ust. 1 pkt 5 Prawa ochrony środowiska przez błędną wykładnię i uznanie, że w zaskarżonej uchwale nie zostały w sposób dostateczny uwzględnione wymogi ochrony środowiska.
Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia lub o zmianę zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Pomorski wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.
Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.
Zasadniczo trafne okazały się zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 15 ust. 1 i art. 20 u.p.z.p. oraz art. 133 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a., w których zakwestionowano ocenę Sądu Wojewódzkiego co do sprzeczności pomiędzy ustaleniami zaskarżonego planu miejscowego a zapisami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gdańska (dalej: Studium), a w konsekwencji uznania ich za przesłankę do stwierdzenia nieważności przedmiotowej Uchwały.
Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że wobec braku ze strony Wojewody zarzutu w zakresie niezgodności planu ze Studium, organ uchwałodawczy nie odnosił się do tego zagadnienia w odpowiedzi na skargę.
W rezultacie podjęta z urzędu przez Sąd analiza ustaleń planu w relacji do zapisów Studium dokonana została bez uwzględnienia stanowiska Rady Miasta, jak też z pominięciem istotnych treści Studium.
Z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. wynika, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Z kolei art. 15 ust. 1 u.p.z.p. nakłada na organ wykonawczy gminy obowiązek sporządzenia projektu planu miejscowego "zgodnie z zapisami studium".
Stosownie zaś do art. 20 ust. 1 u.p.z.p. obligatoryjnym elementem uchwaleniu planu jest dokonanie przez radę gminy oceny nienaruszenia ustaleń studium.
Jak przyjmuje się w orzecznictwie, określony w art. 9 ust. 4 oraz art. 15 ust. 1 u.p.z.p. warunek zachowania zgodności ustaleń planu z kierunkami zagospodarowania przestrzennego ustanowionymi w studium tworzy zasadę sporządzania planu miejscowego, której naruszenie, stosownie do art. 28 ust. 1, wywołuje skutek w postaci nieważności planu miejscowego w całości lub w części (por. wyrok NSA z 22 marca 2019 r. II OSK 1155/17).
Aktualny pozostaje wielokrotnie wyrażany w wyrokach sądów administracyjnych pogląd, że w ujęciu systemowym zgodność między treścią studium, a treścią planu miejscowego powinno się postrzegać jako kontynuację zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium i podlegających sprecyzowaniu w planie miejscowym. Plan miejscowy ma jedynie doprecyzować te zasady i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji (por. wyroki NSA z 22 marca 2019 r. II OSK 1155/17, 24 stycznia 2018 r. II OSK 1429/17 i powołane tam wyroki NSA i WSA).
W rozpoznawanej sprawie Sąd Wojewódzki wywiódł błędnie, że zachodzi sprzeczność części ustaleń zaskarżonego planu dopuszczających usługi w zakresie turystyki z wyznaczoną dla tego terenu w zapisach Studium funkcją usługowo-rekreacyjną o znaczeniu ponadpodstawowym.
W szczególności mylnie przyjął Sąd Wojewódzki, że na terenach przewidzianych w Studium na usługi ponadpodstawowe nie występują usługi turystyczne.
Tymczasem według szkicu zamieszczonego w Studium (str. 226-227) na terenie objętym planem wskazane są usługi w zakresie turystyki i rekreacji (piktogramy).
Zasadnie w skardze kasacyjnej podniesiono, że w tekście Studium (str. 294-295), w części wprowadzającej do szczegółowych kierunków rozwoju dla poszczególnych dzielnic wskazano na rozwój funkcji metropolitalnych przez wykorzystanie potencjału gospodarki morskiej, technologicznie zaawansowanej produkcji oraz usług, w tym: otoczenia biznesu, turystyki, sportu, kultury i nauki. Realizacja zaś tego kierunku rozwoju miasta ma odbywać się dzięki zaplanowaniu dużych powierzchni dla rozwoju funkcji metropolitalnych, m.in. "zieleni rekreacyjnej o znaczeniu ponadlokalnym dla rozwoju turystyki, sportu rekreacji i zielonej infrastruktury m.in. Pas Nadmorski Zachodni, Wyspa Sobieszewska. (...)".
Przytoczony zapis Studium na istotne znaczenie zważywszy, że obszar objęty planem znajduje się w granicach Pasa Nadmorskiego Zachodniego, dla którego przewidziano kierunek rozwoju usług z zakresu turystyki rekreacyjnej i sportu w ujęciu ponadlokalnym, a więc wykraczającym poza potrzeby mieszkańców.
Nie można było ponadto zaakceptować wnioskowania Sądu, że według zapisów Studium w przedmiocie płata strukturalnego OSTAB (Ogólnomiejskiego Systemu Terenów Aktywnych Biologicznie) obszar objęty planem powinien pełnić ważne dla mieszkańców miasta funkcje rekreacyjno-wypoczynkowe i sportowe, z wyłączeniem usług turystycznych, dla których wiodącą funkcją jest zapewnienie miejsc noclegowych przede wszystkim turystom, obok zapewnienia bazy żywieniowej-gastronomii. Taka konstatacja Sądu nie znajduje oparcia w przywołanych wyżej kierunkach zagospodarowania przestrzennego danego obszaru.
Warto zauważyć, że już w odpowiedzi na skargę zaznaczono, że teren objęty zaskarżonym planem położony jest w Pasie Nadmorskim, pełniącym funkcje metropolitalne. Akcentowano, że jest to obszar charakteryzujący się znacznymi walorami przyrodniczymi, a także jedno z ważniejszych miejsc rekreacji i wypoczynku zarówno mieszkańców jak i turystów.
Z uwagi na to, że teren przylega do głównego bulwaru spacerowego w kierunku mola w Brzeźnie, może być on zagospodarowany w sposób umożliwiający dalszy rozwój funkcji turystyki i sportu, z zapewnieniem należytego zaplecza usługowego. Rada Miasta wyjaśniła również, że dążąc do realizacji zapisanych w Studium kierunków zagospodarowania przestrzennego dla kąpieliska w Brzeźnie, połowę terenów objętych planem przeznaczono pod usługi związane z turystyką, które mają stanowić uzupełnienie oferty rekreacyjno-sportowej dla szerokiej rzeszy użytkowników Zachodniego Pasa Nadmorskiego, w tym Parku Reagana oraz plaż.
Nadto słusznie zauważono w skardze kasacyjnej, że Sąd Wojewódzki przyjął niewłaściwe założenie, iż realizacja zagospodarowania w granicach terenu 001-U33 związanego m.in. z funkcją turystyczną, rekreacyjną, sporu, zdrowiem, kulturą, gastronomią czy handlem wyklucza równocześnie możliwość pełnienia przez ten teren funkcji rekreacyjno-wypoczynkowej, tak ważnej dla mieszkańców miasta.
Zaznaczono, że w obszarze objętym planem przewidziano także tereny miejskiej zieleni urządzonej czy urządzonych ogólnodostępnych parków leśnych, które wraz z terenem usług zapewniają realizację w pełni funkcjonalnego kompleksu zagospodarowania rekreacyjno-wypoczynkowego, który miałby służyć także mieszkańcom miasta, a nie tylko turystom.
W skardze kasacyjnej trafnie też podniesiono, że Sąd Wojewódzki powołując się na Plan Zagospodarowania Przestrzennego Obszaru Metropolitalnego Gdańsk-Gdynia-Sopot 2030, Strategię Rozwoju Miasta Gdańska 2030Plus oraz Gdańskie Programy Operacyjne 2023 nie dostrzegł, że zakłada się w tych dokumentach dalszy konsekwentny rozwój turystyki ze względu na położenie Gdańska oraz jego zabytki, dziedzictwo, plaże, lasy, sąsiedztwo Żuław i Kaszub.
Na uwzględnienie zasługiwały argumenty ze skargi kasacyjnej, podważające twierdzenia Sądu, iż w planie nie zastosowano koniecznych warunków odnoszących się do lokalizacji zabudowy usługowej i mieszkaniowej na terenach niezabudowanych wchodzących w skład płatów OSTAB.
W uzasadnieniu wyroku brak jest bowiem ustaleń odnoszących się do zgromadzonego w aktach materiału dowodowego, pozwalających na zakwalifikowanie terenu objętego planem, jako terenu "niezabudowanego" w kontekście podanym w treści Studium.
W skardze kasacyjnej zwrócono uwagę, że teren 001-U33 jest częścią zainwestowania miejskiego a nie, jak przyjął Sąd, terenem niezabudowanym, w obrębie którego priorytetem jest ochrona cennych wartości przyrodniczych. Organ powołał się przy tym na materiały kartograficzne ujawniające elementy zainwestowania oraz gęstą sieć infrastrukturalną, które nie były analizowane przez Sąd. W rezultacie podane okoliczności powinny być zweryfikowane przy ponownym rozpoznaniu sprawy.
W przeciwieństwie do przedstawionych powyżej zagadnień, na akceptację zasługiwała ocena Sądu Wojewódzkiego, że sprzeczne ze Studium są postanowienia planu dopuszczające na terenie 001-U33 i 002-KS/U33 funkcję mieszkalną w postaci mieszkań integralnie związanych z prowadzoną działalnością gospodarczą (§9 ust. 3, §10 ust. 3 Uchwały).
Zasadnie Sąd Wojewódzki wskazał na rozróżnienie w Studium terenów: (1) zabudowy mieszkaniowej z usługami podstawowymi, (2) zabudowy mieszkaniowo-usługowej, (3) usług ponadpodstawowych, wywodząc, że na terenie przewidzianym na usługi ponadpodstwowe nie jest dopuszczona zabudowa mieszkaniowa, zwłaszcza w takim zakresie jaki wynika z § 2 pkt 2 Uchwały.
O ile co do zasady nie można wykluczyć wprowadzenia na terenie zabudowy usługowej "mieszkań integralnie związanych z planowaną działalnością gospodarczą", to jednak nie może to polegać na dopuszczeniu takich mieszkań w odrębnym budynku mieszkalnym i w dodatku o tak znacznej ich powierzchni (w zestawieniu z powierzchnią wykorzystywaną na cele działalności gospodarczej), jak nastąpiło to w przedmiotowej Uchwale.
W rezultacie uprawnione było stwierdzenie Sądu Wojewódzkiego, że w tym przedmiocie zaistniała sprzeczność pomiędzy ustaleniami planu i zapisami Studium, stanowiąca istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.), co powinno być uwzględnione przy ponownym rozpoznaniu sprawy.
Z kolei zasadny okazał się zarzut kasacyjny dotyczący zakwestionowanych przez Sąd Wojewódzki ustaleń w zakresie wydzielonego obszaru oznaczonego literą "a" w terenie 003-ZP62, przeznaczonym pod miejską zieleń urządzoną ogólnie dostępną. Rację ma organ uchwałodawczy, że wprowadzenie na tym terenie budynków i obiektów obsługujących użytkowników (np. gastronomia, szalety, wypożyczalnie sprzętu turystycznego) zgodne jest z ustaleniami Studium, w których przewidziano taką funkcję uzupełniającą m.in. w parkach miejskich, zieleńcach, skwerach (str. 244 Studium). Ponadto nie ma racji Sąd Wojewódzki, że doszło do istotnego naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w następstwie braku na rysunku planu dla strefy "a" oznaczenia identyfikującego funkcję usługową, podczas gdy wydzielony obszar "a" dotyczy wyłącznie funkcji uzupełniającej względem głównego przeznaczenia, jakim jest zieleń urządzona. Nie bez znaczenia jest również to, że w aktualnym Rozporządzeniu Ministra Rozwoju i Technologii z 23 grudnia 2021 r. w sprawia wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z regulacją § 9 ust. 1 w zw. z pkt 5 Działu II załącznika Nr 1, określenie nazw klas przeznaczeń uzupełniających dokonuje się w części tekstowej projektu planu miejscowego. W rezultacie trudno byłoby uznać za istotne naruszenie zasad sporządzenia planu to, że opisana w tekście funkcja uzupełniająca strefy "a" nie została odpowiednio ujawniona na rysunku planu, skoro łączne odczytanie tekstowej i graficznej części Uchwały pozwala na jednoznaczne ustalenie przeznaczenia terenu 003-ZP62.
Wobec powyższego na uwzględnienie – w omówionym wyżej zakresie – zasługiwały zarzuty sformułowane w punktach I. 1,2,3,4,6, II. 2.3 podstaw kasacyjnych oraz sprecyzowany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzut odnoszący się do naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.
Trafne okazały się także zarzuty skargi kasacyjnej, w których podniesiono naruszenie art. 133 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niewystarczające uwzględnienie przez Sąd Wojewódzki przedstawionego w odpowiedzi na skargę stanowiska Rady Miasta odnoszącego się do zarzutów Wojewody oraz załączonego materiału dowodowego.
Przypomnieć należy, że w ramach zarzutu naruszenia art. 72 ust. 1 pkt 3 i 5 w zw. z ust. 4 p.o.ś. oraz art. 1 ust. 2 pkt 2 i 3 i art. 1 ust. 3 u.p.z.p. Wojewoda podniósł, iż w uchwalonym planie miejscowym nie zostały zapewnione wynikające z opracowania ekofizjograficznego wymogi dotyczące (1) wysokości zabudowy oraz (2) zachowania drzewostanu (Rozdział V Opracowania Ekofizjograficznego).
Zdaniem organu nadzoru dokumenty przygotowane w ramach procedury planistycznej nie potwierdzają, że wspomniany wymóg określony w opracowaniu ekofizjograficznym będzie spełniony przy wysokości budynków wynoszącej na terenie 001-U33 w obszarze "b" aż 19 m (§ 9 ust. 7 pkt 5 lit. a) tiret drugie Uchwały, a w najwyższych punktach budynków – 22,5 m n.p.m. (§9 ust. 4 pkt 6 lit b) Uchwały).
W szczególności wskazał, że z inwentaryzacji drzewostanu przeprowadzonych w latach 2007, 2016 i 2018 wynika, że większość drzew mierzy mniej niż 19 m, tak więc zaplanowana maksymalna wysokość zabudowy na tym terenie przekroczy wysokość koron drzew. Organ nadzoru poczynił też zastrzeżenia co do przydatności analiz w zakresie wysokości lasu pomiędzy terenem planu a brzegiem morza.
Sąd Wojewódzki uznając z trafny powyższy zarzut zaznaczył, że faktycznie wysokość budynków na terenie 001-U33 w strefach "a" i "b" nie będzie wynosiła 16 i 19 m, lecz 19.5 i 22,5 m z uwagi na taką maksymalną wysokość dopuszczoną dla najwyższych punktów, attyk, szyldów oraz pokrycia nadbudówek nad dachami budynków (maszynownie dźwigów, centralne wentylacje, klimatyzacje, kotłownie).
Zdaniem Sądu przedstawione przez organ analizy nie pozwalają uznać, że ustalona w planie wysokość zabudowy nie będzie przekraczać linii koron drzew, zwłaszcza że z dokumentów zawierających inwentaryzację drzewostanu (z lat 2007, 2016, 2018) wynika, iż średnia wysokość koron drzew na obszarze planu wynosi 14-16m. Sąd wskazał przy tym, że dopuszczenie budynków 6-kondygnacyjnych świadczy o pominięciu uwarunkowań związanych z obszarem płata strukturalnego OSTAB, jak też o niewłaściwym wyważeniu interesu społecznego (rozumianego jako zachowanie walorów przyrodniczych i krajobrazu) z interesem prywatnym podmiotu mającego realizować zabudowę usługową (i mieszkaniową uzupełniająco) na terenie 001-U33.
Powyższa ocena Sądu Wojewódzkiego została skutecznie podważona w skardze kasacyjnej, z uwagi na brak ustosunkowanie się w uzasadnieniu wyroku do stanowiska Rady Miasta Gdańska przedstawionego w odpowiedzi na skargę w zakresie analiz stanowiących podstawę do ustalenia wysokości zabudowy oraz zakresu i stopnia uwzględnienia zaleceń zawartych w opracowaniu ekofizjograficznym.
Trafnie w skardze kasacyjnej zwrócono uwagę na niewystarczającą ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawia, a w konsekwencji wadliwe stwierdzenie Sądu Wojewódzkiego, że najbardziej wiarygodnym i kompleksowym źródłem dowodowym są inwentaryzacje zieleni, pozwalające na ustalenie wysokości korony drzew na obszarze planu. Tymczasem weryfikacja spornego zagadnienia wymagała bardziej wnikliwej i wszechstronnej oceny całej dokumentacji zgromadzonej przez organ Miasta Gdańska w trakcie procedury planistycznej i w toku postępowania sądowego. Fakt, iż ustalenia wynikające z dokumentacji zawartej w aktach planistycznych są rozbieżne wobec wniosków ekspertyzy dołączonej do skargi Wojewody, nie zwalniał Sądu od rzetelnej weryfikacji całości materiału dowodowego oraz odniesienia się do szerokich wyjaśnień zawartych w odpowiedzi na skargę. Zauważyć bowiem trzeba, że weryfikacja ustalonej w planie wysokości zabudowy w kontekście wytycznych opracowania ekofizjograficznego, wymagała uwzględnienia całokształtu uwarunkowań o charakterze urbanistycznym.
Zgodnie z art. 72 ust. 1 p.o.ś., w planach miejscowych zapewnia się warunki utrzymania równowagi przyrodniczej i racjonalną gospodarkę środowiskową, w szczególności przez: (pkt 3) zapewnienie kompleksowego rozwiązania problemów zabudowy miast i wsi, z uwzględnieniem m.in. urządzenia i kształtowania terenów zieleni; a także (pkt 5) zapewnienia ochrony walorów krajobrazowych środowiska i warunków klimatycznych. Stosownie do art. 72 ust. 5, opracowanie ekofizjograficzne sporządzane na potrzeby planu miejscowego zawiera dokumentację charakteryzującą poszczególne elementy przyrodnicze na obszarze objętym planem i ich wzajemne powiązania.
W rozpoznawanej sprawie sporne stało się to, czy sformułowane w opracowaniu ekofizjograficznym uwarunkowania i wytyczne zostały we właściwy sposób zaimplementowane w uchwalonym planie miejscowym.
Jednym ze wskazanych w opracowaniu kierunków kształtowania i ochrony środowiska jest: "ograniczenie wysokości planowanej zabudowy nieprzekraczającej wysokości koron drzew".
Jak słusznie zauważył Sąd Wojewódzki, opracowanie ekofizjograficzne jest dokumentem branżowym stanowiącym podstawę faktyczną do uwzględnienia w planie wymogów ochrony środowiska, a zawarte w nim zalecenia nie wiążą bezwzględnie organu przy ustalaniu treści projektu planu. Rację ma również Sąd Wojewódzki wskazując, że chociaż opracowanie ekofizjograficzne i prognoza odziaływania na środowisko nie mają formalnie wiążącego charakteru, to wynikające z nich treści powinny być w jak najszerszym zakresie uwzględnione w postanowieniach planu w celu realizacji zasady zrównoważonego rozwoju (art. 1 ust. 1 u.p.z.p.) oraz wymagań ochrony środowiska (art. 1 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p.).
Z drugiej jednak strony dodać trzeba, że treść ustaleń planistycznych powinna być kształtowana w sposób uwzględniający również inne wartości określone przepisem art. 1 ust. 2 u.p.z.p. które powinny być w realiach konkretnego terenu odpowiednio wyważone.
Ponadto dla weryfikacji zakwestionowanych postanowień planu nie bez znaczenie było to, że – jak słusznie zaznaczył Sąd Wojewódzki – w opracowaniu ekofizjograficznym zastosowano nieoczywiste kryterium nieprzekroczenia przez zabudowę "wysokości koron drzew", skutkiem czego sporne stało się, czy wyznaczona w planie wysokość zabudowy powinna być odnoszona do korony najwyższych drzew, czy do średniej wysokości drzew.
W odpowiedzi na skargę wskazano, że przy określaniu parametru wysokości zabudowy odnoszona się do "drzew budujących wysokościowy kontur koron zadrzewień". Niewątpliwie wskazane przez organ kryterium o charakterze urbanistycznym wymagało kompleksowego podejścia, nie ograniczającego się tylko do matematycznych wyliczeń średniej wysokości drzew na danym obszarze, opartych na danych zawartych w dokumentach inwentaryzacji drzewostanu. Dlatego konieczna była wnikliwa weryfikacja stanowiska organu, który w odpowiedzi na skargę przedstawił obszerne wyjaśnienia w tym przedmiocie.
Mianowicie istotne znaczenie miała argumentacja organu, że charakterystyka i rozpoznanie cech krajobrazowych opiera się na analizach przestrzennych, wykonywanych przez osoby o fachowych kwalifikacjach (dyplomowani geodeci z certyfikatami z zakresu skanowania laserowego). Organ wskazał na udokumentowane analizy wysokości drzew wykonane na podstawie lotniczego skaningu laserowego oraz sporządzone opinie i analizy, które zdaniem organu dowodzą, iż ustalona w planie wysokość oraz kształt zabudowy nie wystają ponad linię, którą tworzą korony drzew na danym terenie. W odpowiedzi na skargę wymieniono dokumenty wykorzystane w trakcie prac planistycznych, tj. (1) mapę wysokościową koron drzew, (2) numeryczny model pokrycia terenu, (3) wizualizacje udostępnione Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków, (4) analizy wysokości potencjalnych budynków na działce objętej planem, (5) widok z góry na budynku, (6) widok z plaży, (7) widok z mola.
Zgodzić się należało z zarzutem skargi kasacyjnej, że zaoferowany przez organ Miasta materiał odwodowy nie został przez Sąd Wojewódzki należycie oceniony, a jego lakoniczna analiza w uzasadnieniu wyroku nie poddawała się kontroli instancyjnej. Przede wszystkim należy zauważyć, że w sytuacji gdy weryfikacja postanowień planu odnosi się do parametrów urbanistycznych, wynikających ze specjalistycznej wiedzy, pożądane jest, aby Sąd przy ocenie poszczególnych dokumentów skorzystał z wyjaśnień pracowników organu na rozprawie (art. 106 § 2 p.p.s.a.), a nawet w razie potrzeby dokładniejszego wyjaśnienia sprawy zarządził stawienie się pełnomocnika, będącego pracownikiem organu administracji (art. 91 § 3 p.p.s.a.).
Nieskorzystanie z tej możliwości przez Sąd Wojewódzki skutkowała brakiem wymaganej analizy materiału przedstawionego przez Radę Miasta w toku postępowania sądowego. Konieczna jest zatem ponowna ocena zgromadzonej w aktach dokumentacji, z udziałem na rozprawie pracowników reprezentujących Radę Miasta, posiadających wiedzę specjalistyczną, jak też z uwzględnieniem dowodu w postaci fragmentu Krajowej Mapy Koron Drzew, powołanego w skardze kasacyjnej.
Zasadniczo te same uwagi należy odnieść do oceny Sądu Wojewódzkiego w zakresie ustaleń planu w relacji do zawartego w opracowaniu ekofizjograficznym zalecenia maksymalnego zachowania drzewostanu.
Skoro przedmiotowe zalecenie nie ma charakteru bezwzględnie wiążącego, lecz jest jednym z kierunków kształtowania i ochrony środowiska sformułowanych w opracowaniu ekofizjograficznym, to pogłębionej oceny wymagało to, czy jest istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.) okoliczność, iż w przedmiotowej Uchwale nie uwzględniono jako zieleni do zachowania 3,84% całkowitej powierzchni terenu, na której znajduje się roślinność semileśna wskazana do zachowania w ww. opracowaniu.
Wprawdzie prawidłowo uznał Sąd Wojewódzki, że błędem jest utożsamianie wymogu zachowania istniejącego drzewostanu z określonym w planie poziomem powierzchni biologicznie czynnej w związku z planowaną zabudową, to jednak sporne zagadnienie nie sprowadzało się tylko do tej kwestii. Niezbędne było bowiem rozważenie argumentacji Rady Miasta, że w planie ustalono szereg dyspozycji, które wypełniają treść przedmiotowego zalecenie i stwarzają warunki do zachowania drzewostanu. Mianowicie wyznaczono tereny zieleni do utrzymania lub wprowadzenia w ramach terenu usługowego, wskazano pojedyncze drzewa do zachowania, wyznaczono tereny zieleni parkowej. W odpowiedzi na skargę zaznaczono, że zakres obszarowy roślinności semileśnej wskazanej w opracowaniu do zachowania został niemal w całości przeniesiony do planu, konkretnie znalazł się w granicach terenu 001-U33 jako zieleń do utrzymania lub wprowadzenia (§ 2 Uchwały), a także w granicach terenu ogólnodostępnego parku leśnego 005-ZP63.
Z uzasadnienia wyroku nie wynika, aby Sąd przy ocenie omawianego zagadnienia uwzględnił całość ustaleń planu w kontekście zalecenia maksymalnego zachowania drzewostanu, zwłaszcza zaś nie wykazał w sposób przekonujący, iż dostrzeżona nieprawidłowość planu w tym przedmiocie stanowiła istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego.
Wobec powyższego konieczne jest przeprowadzenie ponownej oceny ustaleń planu w zakresie potrzeby maksymalnego zachowania drzewostanu.
Tym samym trafne okazały się zarzuty z punktów I.2,5 skargi kasacyjnej.
Z kolei niezasadnie zarzucono Sądowi Wojewódzkiemu błędną wykładnię art. 72 ust. 2 pkt 5, ust. 3 i ust. 4 p.o.ś., podczas gdy w skardze kasacyjnej zanegowana została w istocie ocena dotycząca zastosowania tych przepisów w sprawie. Jak zauważone zostało wyżej, Sąd Wojewódzki przyjął prawidłowe założenia co do charakteru zaleceń opracowania ekofizjograficznego, lecz nie uwzględnił ich w sposób właściwy na dalszym etapie weryfikacji ustaleń planu miejscowego. Wobec uwzględnienia zrzutów dotyczących naruszenie przepisów postępowania i potrzeby dokonania poszerzonej analizy materiału aktowego, przedwczesny okazał się zarzut odnoszący się do naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p.
Natomiast w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. zasadnie Rada Miasta podniosła, że Sąd Wojewódzki nie odniósł się w całości do przedstawionych w odpowiedzi na skargę wyjaśnień dotyczących regulacji § 9 ust. 7 pkt 5 lit. b), § 10 ust. 7 pkt 5 lit. b) oraz § 11 ust. 7 pkt 5 lit. b) zaskarżonej Uchwały
Mianowicie prawidłowo Sąd Wojewódzki wskazał, że przeszkodą do określenia w myśl art. 15 ust. 2 pkt. 6 u.p.z.p. maksymalnej wysokości zabudowy (innej niż budynki), w szczególności masztów telekomunikacji komórkowej, nie jest przepis art. 46 stawy z dnia 7 maja 2019 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych.
Zasadnie stwierdził Sąd Wojewódzki, że treść wymienionego przepisu co do zasady nie pozbawia gminy prawa kształtowania przestrzeni poprzez wprowadzanie zakazów czy ograniczeń zabudowy urządzeń łączności publicznej, w tym telefonii komórkowej. Organ planistyczny może więc, nie wykluczając możliwości realizacji inwestycji telekomunikacyjnych na obszarze objętym planem co do samej zasady, wprowadzić określone ograniczenia dotyczące w szczególności maksymalnej wysokości tego typu budowli, które są istotne ze względów, wynikających z zasad planowania przestrzennego, w tym np. wynikających z art. 1 ust. 2 pkt 2 i 3 u.p.z.p. Wprowadzenie takiego ograniczenia – co do maksymalnej wysokości - nie oznacza naruszenia przepisu odrębnego, jakim jest powołany art. 46 cytowanej ustawy.
Warto zauważyć, że wyrażone przez Sąd Wojewódzki stanowisko znajduje oparcie w orzecznictwie, w którym przyjmuje się jednolicie, że organy gminy mogą w sposób władczy, przy zachowaniu przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, określać warunki zagospodarowania terenu, a ich władztwo zostało regulacją ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych jedynie ograniczone, a nie wykluczone, w zakresie decydowania o zakazie lokalizacji stacji bazowych telefonii komórkowych i ich warunkach (por. wyroki NSA z 18 kwietnia 2019 r. II OSK 1508/17, 28 listopada 2018 r. II OSK 19/17, 22 stycznia 2020 r. II OSK 568/18).
Kierując się powyższymi względami Sąd Wojewódzki stwierdził wadliwość zakwestionowanych ustaleń Uchwały, jednak uczynił to przedwcześnie, bowiem nie uwzględnił całości wyjaśnień organu przedstawionych w odpowiedzi na skargę. Tymczasem organ uchwałodawczy wskazał, że jego zdaniem brak określenia wysokości przedmiotowych budowli nie narusza przepisu art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. gdyż wystarczające były ustalone w planie zasady kształtowania krajobrazu, zgodnie z którymi części naziemne i nadziemne infrastruktury telekomunikacyjnej należy realizować w sposób zamaskowany np.: ukryte w kubaturze, na dachach w formie kominów lub wieżyczek, w formie słupów oświetleniowych, ogłoszeniowo-reklamowych, małej architektury, a także w formie innych elementów zagospodarowania występujących zwyczajowo w terenach zielonych.
Wobec powyższego należało przyjąć, że Sąd Wojewódzki rozważając sporną kwestię powinien wziąć pod uwagę unormowanie zawarte w § 9 ust. 12 pkt. 3, § 10 ust. 12 pkt 3, § 11 ust. 12 pkt 2 planu miejscowego, czego nie uczynił.
W rezultacie również w tym zakresie konieczna jest ponowna ocena Sądu Wojewódzkiego.
Z tych wszystkich względów orzeczono o uchyleniu zaskarżonego wyroku i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania, zgodnie z art. 185 p.p.s.a.
Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego znajduje oparcie w przepisie art. 207 § 2 p.p.s.a.
-----------------------
2