II OSK 999/06

II OSK 999/06 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2007-07-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-06-30
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Barbara Adamiak
Małgorzata Stahl
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II SA/Ol 947/05 - Wyrok WSA w Olsztynie z 2006-04-12
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz /spr./ Sędziowie sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia NSA Małgorzata Stahl Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 4 lipca 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wójta Gminy K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 12 kwietnia 2006 r., sygn. akt II SA/Ol 947/05 w sprawie ze skargi Wójta Gminy K. na decyzję Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Olsztynie z dnia [...] listopada 2005 r., nr [...] w przedmiocie doprowadzenia mostu do odpowiedniego stanu technicznego oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2006 r. sygn. akt II SA/Ol 947/05 oddalił skargę Wójta Gminy K. na decyzję Warmińsko - Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Olsztynie z dnia [...] listopada 2005 r. Nr [...] w przedmiocie doprowadzenia mostu do odpowiedniego stanu technicznego.
Wyrok ten wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy : Decyzją z dnia [...] września 2005 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N., działające na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2003 r., Nr 207. poz. 2016 ze zm.), nakazał Agencji Nieruchomości Rolnych Oddziałowi Terenowemu w O:
1/ doprowadzić most na rzece S. w miejscowości M., gmina
K., powiat n., do odpowiedniego stanu technicznego zapewniającego
spełnienie wymagań podstawowych dotyczących bezpieczeństwa konstrukcji
i bezpieczeństwa użytkowania w terminie do dnia 1 sierpnia 2006 r. oraz
2/ wyłączyć ze skutkiem natychmiastowym przedmiotowy most z użytkowania
poprzez wykonanie trwałych zapór, wskazując jednocześnie, iż zakaz
użytkowania mostu powinien trwać do czasu usunięcia istniejących
nieodwracalnych uszkodzeń dyskwalifikujących jego przydatność użytkową.
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że most na rzece S.
leży w ciągu drogi G. Droga ta stanowi
wyodrębniony ewidencyjnie użytek gruntowy o komunikacyjnym, ogólnodostępnym
sposobie korzystania. Organ podniósł, iż z przedłożonego w toku postępowania
administracyjnego przez Agencję Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w
Olsztynie Gospodarstwo Skarbu Państwa w N. protokołu z okresowej
kontroli stanu technicznego i przydatności do użytkowania obiektu mostowego
oraz estetyki obiektu jak i jego otoczenia wynika, iż przedmiotowy most leży w
ciągu drogi wewnętrznej. Ani właściciel, ani zarządca gruntu, na którym znajduje się
most, nie posiadają dokumentacji technicznej tego mostu, inwentaryzacji
budowlanej, nie potrafią również wskazać roku budowy obiektu oraz tego czy i
kiedy były przeprowadzone przebudowy lub remonty mostu. Z protokołu kontroli
II OSK 999/06 3
wynika ponadto, że most jest stalowy, jego powierzchnia całkowita wynosi 26 m2, a długość - 4,55 m. Osoba dokonująca sprawdzenia stanu technicznego mostu, posiadająca odpowiednie uprawnienia mostowe, przyznała całemu obiektowi ocenę 1, a dokonując ogólnej oceny mostu stwierdziła, iż jest to obiekt o nieznanej nośności, w bardzo złym stanie technicznym, który ze względu na bezpieczeństwo wymaga natychmiastowego wyłączenia z użytkowania poprzez wykonanie trwałych zapór, uniemożliwiających wjazd pojazdów na most. Dodała, iż remont obiektu jest niecelowy oraz nieekonomiczny i dlatego zalecana jest jego rozbiórka i budowa nowego mostu.
W świetle powyższego, organ I instancji uznał za zasadne nakazanie doprowadzenia przedmiotowego mostu do odpowiedniego stanu technicznego oraz wyłączenie go z użytkowania poprzez wykonanie trwałych zapór, stwierdzając, że wykonane uprzednio przez Agencję zapory piaskowe nie są wystarczające.
W odwołaniu Agencja Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w O. podniosła, iż działki nr 28/13 i nr 28/12, których jest właścicielem, pomimo, że pełnią rolę drogi nie mają statusu drogi publicznej. Wskazała, iż Gmina K. nie jest zainteresowana przejęciem tych działek i nadaniem im statusu drogi gminnej, natomiast w interesie Agencji nie leży utrzymanie przedmiotowego przejścia przez rzekę. W konsekwencji Agencja wskazała, iż nie może zgodzić się z nałożonym na nią obowiązkiem doprowadzenia mostu do odpowiedniego stanu technicznego.
Warmińsko-Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Olsztynie, decyzją z dnia [...] listopada 2005 r., sprostowaną postanowieniem z dnia 14 grudnia 2005 r., uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej nałożenia na Agencję Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w O. obowiązku doprowadzenia mostu na rzece S. do odpowiedniego stanu technicznego i w tym zakresie przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, natomiast w pozostałej części utrzymał decyzję organu I instancji w mocy.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z art. 61 ustawy - Prawo budowlane, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2. tj. zgodnie z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie
II OSK 999/06 4
dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej. Zauważył, iż stosownie do art. 66 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy, w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym, właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. W skrajnych przypadkach, na podstawie wskazanego przepisu, można również nakazać wyłączenie obiektu z użytkowania do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. W świetle powyższego, organ odwoławczy stwierdził, iż niedopuszczalne jest ogólne stwierdzenie organu I instancji nakazujące "...doprowadzenie mostu na rzece S. w miejscowości M. do odpowiedniego stanu technicznego zapewniającego spełnienie wymagań podstawowych dotyczących bezpieczeństwa konstrukcji i bezpieczeństwa użytkowania...", bowiem organ musi nakazać właścicielowi lub zarządcy obiektu konkretne obowiązki jakie należy wykonać, żeby obiekt budowlany doprowadzić do odpowiedniego stanu technicznego. Mając natomiast na uwadze zawartą w przedłożonym przez Agencję protokole z kontroli technicznej mostu ocenę przydatności do użytkowania, organ odwoławczy uznał, iż uzasadnione było rozstrzygnięcie organu I instancji zawarte w punkcie 2 zaskarżonej decyzji.
Skargę do sądu administracyjnego na w/w decyzję, wniósł Wójt Gminy K. i domagając się jej uchylenia , zarzucił rażące naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 kpa poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, co skutkowało rażącym naruszeniem interesu mieszkańców Gminy K., gdyż organ nie uwzględnił faktu, iż przedmiotowy most stanowi jedyny dojazd między miejscowościami G. i S. oraz art. 107 § 3 kpa poprzez brak uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia, brak powołania i wskazania dowodów oraz podstawy prawnej, na której organ oparł się uchyiając decyzję w części, a ponadto rażące naruszenie prawa materialnego, tj. art. 66 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 2 ustawy - Prawo budowlane poprzez bezpodstawne uznanie, iż w sprawie nie zachodzą przesłanki do nakazania Agencji doprowadzenia mostu do odpowiedniego stanu technicznego.
W odpowiedzi na skargę, Warmińsko-Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Olsztynie wniósł o jej oddalenie. Organ odwoławczy podniósł ponadto, iż Wójt Gminy K. nie ma w niniejszej sprawie przymiotu strony, gdyż jest jedynie organem samorządowym, na którego terenie objętym
II OSK 999/06 5
działalnością zlokalizowany jest przedmiotowy most.
W piśmie procesowym z dnia 22 grudnia 2005 r. pełnomocnik Wójta Gminy K., podtrzymując wywody skargi, podniosła, iż Wójt jest stroną postępowania nie tylko ze względu na fakt, iż przedmiotowy most leży na terenie Gminy K. lecz także dlatego, że ma interes prawny w pozytywnym dla mieszkańców gminy rozpoznaniu skargi przez Sąd. Wskazała ponadto, iż zarówno decyzja organu I jak i II instancji została mu doręczona , co oznacza, że organy nadzoru budowlanego uznały go za stronę toczącego się postępowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie rozpoznając wniesioną skargę uznał ,iż zaskarżona decyzja nie dotyczy interesu prawnego Gminy K. i w konsekwencji skargę złożoną przez Wójta Gminy K. oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).
Sąd I instancji uznał ,że zobowiązany jest skontrolować, czy jest skarga wniesiona została przez uprawniony podmiot. Stosownie do art. 50 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny; prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Podkreślono , że interes prawny w przeprowadzeniu sądowej kontroli zgodności z prawem konkretnego aktu musi być oparty na normach administracyjnego prawa materialnego, kształtujących istotę sprawy administracyjnej, w której skarga jest wnoszona. W ocenie Sądu I instancji , Wójt Gminy K. nie legitymuje się tak rozumianym interesem prawnym.
Podniesiono, że interes prawny, jak to zostało utrwalone zarówno w doktrynie prawa administracyjnego, jak i w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyraża się w możliwości zastosowania normy prawa administracyjnego materialnego w konkretnej sytuacji do konkretnego podmiotu. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym,
II OSK 999/06 6
że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego.
Wyjaśniono, iż zgodnie z art. 11a i art. 31 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r.. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), wójt jest organem gminy, który reprezentuje ją na zewnątrz. Wójt gminy występujący w charakterze organu nie może mieć zatem statusu strony postępowania, a tylko ją reprezentować. Gmina K., w granicach terytorium której znajdują się grunty Agencji Nieruchomości Rolnych Oddziału Terenowego w O., na których usytuowany jest most na rzecze S. i z którymi sąsiadują również grunty gminne, nie może być natomiast uznana za stronę postępowania z art. 66 ustawy Prawo budowlane, gdyż w przypadku decyzji w przedmiocie utrzymania i użytkowania obiektu budowlanego interes prawny w jej kwestionowaniu mają wyłącznie właściciel lub zarządca obiektu budowlanego, którego dotyczy decyzja. Prawa takiego pozbawione są natomiast tzw. osoby trzecie.
Skoro zaś zarówno Wójt Gminy K., jak i Gmina K. nie mogą być uznani za stronę przedmiotowego postępowania administracyjnego to w konsekwencji nie mają też legitymacji do wniesienia skargi na decyzję wydaną w jego toku. Brak legitymacji procesowej po stronie strony skarżącej powoduje natomiast, że skarga złożona przez Wójta Gminy K. podlega oddaleniu, bez konieczności odnoszenia się do zawartych w niej zarzutów dotyczących zaskarżonej decyzji.
Nadto podkreślono, że zgodnie z art. 61 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 ze zm.), właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2, czyli użytkować go zgodnie z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać go w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej, w szczególności w zakresie związanym z wymaganiami, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 1-7.
Wyegzekwowaniu nakazu, określonego w art. 61, służy szereg przepisów ustawy - Prawo budowlane, w tym m.in. stanowiący podstawę prawną decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N., uchylonej zaskarżoną decyzją Warmińsko - Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora
IIOSK 999/06 7
Nadzoru Budowlanego w O. w części, przepis art. 66 ustawy, który przewiduje możliwość nakazania przez właściwy organ właścicielowi lub zarządcy obiektu budowlanego usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości.
Wykazano , że w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sadu Administracyjnego przyjmowano, że skoro w postępowaniu z art. 66 ustawy - Prawo budowane uwzględnia się ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich w rozumieniu art. 5 ust. 2 to właściciele działek sąsiednich mają w tym postępowaniu przymiot strony (art. 28 kpa) i z tego względu powinni brać udział w takim postępowaniu (wyrok NSA z dnia 3 października 2000 r., sygn. akt SA/Rz 1866/99, niepublikowany). Stanowisko to było konsekwencja brzmienia art. 5 ust. 1 ustawy - Prawo budowane, który stanowił, że obiekt budowlany należy użytkować i utrzymywać zgodnie z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. obowiązującymi Polskimi Normami oraz zasadami wiedzy technicznej, w sposób zapewniający m.in. ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich, wymienionych przykładowo w art. 5 ust. 2 powołanej ustawy.
Po wejściu w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718) i zmianie brzmienia m.in. art. 5 i 61 ustawy - Prawo budowane, w ocenie Sądu ! instancji w postępowaniu w przedmiocie utrzymania i użytkowania obiektu budowlanego odpadła przesłanka nakazująca uwzględnienie uzasadnionych interesów osób trzecich. W art. 61 ustawy ustawodawca odsyła wprawdzie do zasad, o których mowa w art. 5 ust. 2, jednakże w obecnym brzmieniu tego ostatniego przepisu brak jest nawiązania do obowiązku poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich. Powyższe uzasadnia natomiast tezę, że w obecnym stanie prawnym właściciele nieruchomości sąsiednich nie maja uprawnień strony w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 66 ustawy -Prawo budowane .
W konsekwencji, stwierdzono, iż Gminie K. jako osobie trzeciej nie przysługują uprawnienia strony w postępowaniu dotyczącym użytkowania i utrzymania mostu na rzecze S. zaś podniesione w skardze przez Wójta Gminy K. okoliczności nie mogą być zatem uznane za okoliczności wskazujące na interes prawny gminy. Gmina K. jako wspólnota samorządowa posiada niewątpliwie uzasadniony, ale tylko interes faktyczny w złożeniu skargi na decyzję Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora
II OSK 999/06 8
Nadzoru Budowlanego w Olsztynie, który jednak nie zastępuje interesu prawnego wynikającego z konkretnej normy prawa. Takiej normy prawnej nie może stanowić przepis art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, iż do zadań własnych gminy należą m.in. sprawy gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego. Przepis ten nakłada wprawdzie na gminę obowiązek zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty, w tym także w sferze infrastruktury technicznej, lecz nie przyznaje gminie prawa ingerowania w sprawy dróg wewnętrznych, które nie stanowią dróg publicznych. Budowa, przebudowa, remont, utrzymanie, ochrona i oznakowanie dróg wewnętrznych oraz zarządzanie nimi należy bowiem, w świetle art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.), do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku -do właściciela tego terenu. W świetle art. 4 pkt 2 i 12 powołanej ustawy, droga to natomiast budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, tj. obiektami mostowymi, tunelami, przepustami i konstrukcjami oporowymi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym.
Dodatkowo zauważono, iż dopuszczenie przez organy nadzoru budowlanego Wójta Gminy K. do udziału w prowadzonym przez te organy postępowaniu nie czyni automatycznie z niego, ani z Gminy K. strony tego postępowania w rozumieniu art. 28 kpa. O tym bowiem, czy jest się stroną danego postępowania administracyjnego, nie decyduje sama wola, czy subiektywne przekonanie danej osoby bądź dopuszczenie jej przez organ do udziału w nim, ale okoliczność, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danej osoby jako interes prawny.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Wójt Gminy K. zaskarżając go w całości .Wyrokowi temu zarzucono rażące naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) poprzez mylne uznanie, iż skarżący nie ma legitymacji czynnej do wniesienia skargi w niniejszej sprawie, a tym samym podlega ona oddaleniu przez Sąd.
Wskazując na powyższą podstawę skargi kasacyjnej, wniesiono o
II OSK 999/06 9
zmianę wyroku w całości poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji WINB z dnia [...] listopada 2005 r. znak: [...] w całości alternatywnie wnosząc o uchylenie wyroku I instancji w. całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie i zasądzenie kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych za obydwie instancje .
W ocenie skarżącego wbrew twierdzeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Wójt Gminy K., wnosząc skargę na niezgodną z prawem decyzję WINB, wykazał swój interes prawny wynikający wprost z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2001 roku, Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Wójt Gminy K. jest stroną postępowania nie tylko ze względu na fakt, iż most leży na terenie tej jednostki samorządu terytorialnego, lecz dlatego, iż ma interes prawny w pozytywnym dla mieszkańców Gminy K. rozpoznaniu skargi przez Sąd. Skarżący nie podzielił twierdzenia Sądu zawartego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, iż może on jedynie reprezentować Gminę, bez prawnej możliwości wniesienia skargi. Zdaniem skarżącego ma on legitymacje czynną do wniesienia skargi do WSA w każdej sprawie dot. zadań własnych gminy określonych w art. 7 ust.1 o samorządzie gminnym. Sąd pominął całkowicie przytoczone przez skarżącego przepisy prawa potwierdzające interes prawny, co rażąco narusza prawo. Na poparcie swego stanowiska wskazano wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 marca 1998 r. sygn. akt !! SA 37/98 LEX nr 41627.
Z powyższego wynika, zdaniem skarżącego , iż Wójt Gminy K. miał nie tylko uprawnienie, ale również obowiązek wniesienia skargi, celem przywrócenia stanu technicznego mostu nadającego się do bezpiecznego używania w interesie całej wspólnoty samorządowej w granicach ustawowych kompetencji i wyznaczonym zakresem zadań własnych Gminy K. Wójt Gminy K. zgodnie z art. 28 k.p.a. ma również interes prawny polegający na zapewnieniu mieszkańcom gminy odpowiedniego dojazdu. Zatem zgodnie z prawem wniósł skargę celem wykonania przez Agencję nałożonych na nią obowiązków wynikających z ustawy, a w szczególności z decyzji PINB w N. Jednocześnie zwrócono uwagę na fakt, że organy nadzoru budowlanego uznały skarżącego za stronę postępowania w sprawie doręczając mu zarówno decyzję PINB z dnia 12 września 2005 r., jak i decyzję WINB z dnia [...] listopada 2005 r.
II OSK 999/06 10
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje :
W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm. ) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach : 1) naruszenia prawa materialnego przez błędna wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie ; 2) naruszenie przepisów postępowania , jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy . Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej , bowiem według art. 183 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej , biorąc jedynie pod uwagę nieważność postępowania . Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze . Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa , którym zdaniem skarżącego - uchybił Sąd , uzasadnienia ich naruszenia a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wskazania dodatkowo , że wytknięte naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy . Kasacja nie odpowiadająca tym wymogom pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności . Ze względu na to ,że skarga kasacyjna jest bardzo sformalizowanym środkiem prawnym jest obwarowana przymusem adwokacko - radcowskim ( art. 175 § 1 -3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ). Opiera się on na założeniu , że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny .
W niniejszej sprawie żadna z przesłanek określonych w art. 183 § 2 ustawy procesowej nie wystąpiła, stąd Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył rozpoznanie sprawy do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Wniesiona w rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna zawierająca zarzut naruszenia prawa procesowego a to art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowanie przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm.) nie zasługuje na uwzględnienie .
Stosownie do treści wskazanej wyżej normy , uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy , kto ma w tym interes prawny , prokurator, Rzecznik Praw
10
II OSK 999/06 11
Obywatelskich ( ) . Zatem każdy kto ma interes prawny jest uprawniony do
wniesienia skargi . Kryterium interesu prawnego , na którym oparta jest legitymacja skargowa , ma zatem charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków wnoszącego skargę a zaskarżonym aktem . Tym samym interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do sądu przejawia się w tym , ze działa on bezpośrednio we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego obowiązku .
Niewątpliwie jak wynika z utrwalonych poglądów w judykaturze pojęcie interesu prawnego należy ujmować w kategoriach obiektywnych , a więc istnieje on wtedy , kiedy można wskazać przepis prawa materialnego , z którego można wywieść dla danego podmiotu określone prawa i obowiązki . W orzecznictwie podkreśla się przy tym , że mieć interes prawny to tyle co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej ( porównaj wyrok NSA z dnia 22 lutego 1984 r. sygn. akt I SA 1748/83 ( Lex Polonica ).
Wójt Gminy K. zarzucając Sądowi I instancji " rażące" naruszenie przepisu art. 50 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi podkreślił w motywach skargi kasacyjnej , że domagając się eliminacji z obrotu prawnego decyzji organu nadzoru budowlanego w tej sprawie wykazał swój interes prawny wynikający wprost z art. 7 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. Nr 142 z 2001 r. poz. 1591 ze zm. ), podnosząc , że Wójt Gminy K. ma czynną legitymację do wniesienia skargi do WSA w każdej sprawie dotyczącej zadań własnych gminy określonych w art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym .
Jednakże stanowisko skarżącego jako wadliwe w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zasługiwało na uwzględnienie . Gmina realizuje wszelkie sprawy publiczne związane z rozwojem wspólnoty lokalnej . Powołany wyżej art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1991 r. o samorządzie gminnym stanowi ,że zaspakajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy . Najważniejsze z tych zadań wymienione zostały w tym przepisie i wyliczenie to obejmuje 16 zadań zaś jego punkt 2 obejmują sprawy : dróg gminnych , ulic , mostów oraz organizacji ruchu drogowego .
Przepis ten określający zadania własne gminy jest normą ogólną , a realizacja zadań na podstawie tej normy polega co do zasady na podejmowaniu
II OSK 999/06 12
przez gminę czynności o charakterze organizatorskim natomiast zasady i sposób wykonywania zadań gminy w szczególności dotyczących przywołanego punktu 2 tego przepisu zamieszczone zostały w odrębnych aktach prawnych takich jak ustawa o drogach publicznych , ustawa o autostradach płatnych czy też Prawo o ruchu drogowym . Przepisu art. 7 ustawy o samorządzie gminnym jednak nie można traktować jako podstawy do stanowienia przez Gminę przepisów gminnych ani podejmowania indywidualnych decyzji przez organy gminy . Dbałość o interes publiczny nie jest tożsama z interesem prawnym na gruncie art. 28 kpa .
Przede wszystkim w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego norma ogólna art. 7 ust. 1 pkt. 2 ustawy o samorządzie gminnym nie może stanowić samodzielnej podstawy przyznania Gminie K. reprezentowanej przez jej Wójta przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym nakazania w trybie art. 66 ust. 1 pkt. 1 i 2 w związku z art. 61 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. Nr 207 z 2003 r. poz. 2016 ze zm. ) Agencji Nieruchomości Rolnych Oddziałowi Terenowemu w O. doprowadzenia przedmiotowego mostu do odpowiedniego stanu technicznego , oraz jego wyłączenia z użytkowania poprzez wykonanie trwałych zapór.
Jak wynika z prawidłowych ustaleń dokonanych przez organy administracji most na rzece S. w miejscowości M. gmina K. leży w ciągu drogi wewnętrznej na działkach Nr 28/13 i 28/12 , których właścicielem pozostaje Skarb Państwa we władaniu Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w O. Gmina K. reprezentowana przez jej Wójta jest niewątpliwie zainteresowana rozstrzygnięciem tej sprawy lecz wykazuje wyłącznie interes faktyczny wynikający z powołanego art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym .
Natomiast w przepisie art. 66 w związku z art. 61 ustawy z dnia 7 !ipca1994 r. Prawo budowlane określono krąg podmiotów zobowiązanych do utrzymania obiektu budowlanego. Są nimi właściciel oraz zarządca nieruchomości . Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego , iż w postępowaniu administracyjnym dotyczącym obiektu budowlanego powinien zawsze brać udział właściciel nieruchomości legitymujący się interesem prawnym w rozumieniu art. 28 kpa .Podmiotem legitymowanym w tym zakresie może być również zarządca obiektu budowlanego jedynie wówczas gdy chodzi o czynności zmierzające do utrzymania obiektu budowlanego w stanie niepogorszonym , o ile szerszy zakres obowiązków
12
IIOSK 999/06 13
nie wynika z umowy o zarządzanie nieruchomością . Na tle art. 66 ustawy Prawo budowlane wyrażano również pogląd , iż w sytuacji gdy osoba trzecia składa zawiadomienie informujące o złym stanie technicznym budynku , organ ma obowiązek wszcząć postępowanie administracyjne z urzędu , bowiem postępowanie takie wszczyna się z urzędu .
Przy uwzględnieniu powyższych rozważań , przyjąć należy , iż stroną postępowania w trybie art. 66 ustawy Prawo budowlane jest wyłącznie właściciel nieruchomości i jej zarządca . Gmina niewątpliwie zainteresowania funkcjonowaniem przedmiotowego mostu w rozpoznawanej sprawie posiada wyłącznie interes faktyczny w kwestionowaniu decyzji podjętych w opisanym trybie , albowiem nie ma normy prawa materialnego , która w opisanym zakresie pozwalałaby przyznać Gminie K. uprawnienie strony . Należy również podzielić pogląd Sądu 1 instancji , iż po wejściu w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy -Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw ( Dz. U. Nr 80 poz. 718 ) i zmianie brzmienia art. 5 i 61 ustawy Prawo budowlane w postępowaniu w przedmiocie utrzymania i użytkowania obiektu budowlanego odpadła przesłanka nakazująca uwzględnianie uzasadnionych interesów osób trzecich Tym samym uzasadnione jest stanowisko Sądu I instancji , że w obecnym stanie prawnym właściciele nieruchomości sąsiednich nie mają uprawnień strony w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 66 Prawa budowlanego.
Przywołany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 marca 1998 r. sygn. akt II SA37/98 nie może w żaden sposób wpłynąć na zmianę wyżej wyrażonego poglądu o braku interesu prawnego Gminy K. w rozpoznawanej sprawie , gdyż dotyczy Innej sytuacji prawnej na tle odmiennej sytuacji faktycznej , w której Gmina była właścicielem opisanej tam nieruchomości (drogi gminnej) .
Rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona jako osoba prawna stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego , korzystając z gwarancji procesowych jakie przepisy kpa przyznają stronom postępowania administracyjnego . W rozpoznawanej sprawie jak podniesiono w skardze kasacyjnej , organy nadzoru budowlanego uznały Gminę K. za stronę tego postępowania . Jednakże uznanie nawet przez organy orzekające w postępowaniu administracyjnym za stronę postępowania , nie zwalnia
13
II OSK 999/06 14
Sądu administracyjnego badającego legalność zaskarżonych aktów z kontroli legitymacji skargowej wnoszącego ten środek zaskarżenia . Status strony postępowania administracyjnego nie wynika bowiem z uznania jakiegokolwiek podmiotu za stronę nawet przez naczelne organy administracji państwowej , ale z przepisów prawa . Istotną cechą interesu prawnego co już wyżej zauważono jest to ,iż jest ona podmiotem własnych praw lub obowiązku , natomiast w rozpoznawanej sprawie Gmina K. interesem takim nie może się wykazać , dlatego też brak własnego interesu prawnego musiał spowodować oddalenie skargi przez Sąd I instancji w rozpoznawanej sprawie . To zaś nie pozwala uznać zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia art. 50 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami
Dlatego też mając powyższe na uwadze przyjąć należy , iż skarga kasacyjna jako nie posiadającą usprawiedliwionych podstaw nie zasługiwała na uwzględnienie.
Stąd też Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 20 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.