II OSK 998/06

II OSK 998/06 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2007-06-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-06-30
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Bożena Walentynowicz
Henryk Ożóg
Maria Rzążewska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Sygn. powiązane
II SA/Ol 909/05 - Wyrok WSA w Olsztynie z 2006-03-30
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2001 nr 100 poz 1085
art. 12
Ustawa z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Rzążewska /spr./ Sędzia NSA Henryk Ożóg Sędzia NSA Bożena Walentynowicz Protokolant Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 29 czerwca 2007r. na rozprawie Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. S. A. w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 30 marca 2006 r., sygn. akt II SA/Ol 909/05 w sprawie ze skargi P. S. A. w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] września 2005 r., nr [...] w przedmiocie odrzucenia zgłoszenia zanieczyszczenia powierzchni ziemi oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 30 marca 2006r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie powołaniu na art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", oddalił skargę P. S.A. w Płocku na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] września 2005r. utrzymującą w mocy decyzję Starosty K. z dnia [...] maja 2005r., nr [...] odrzucającą zgłoszenie przez P. S.A. zanieczyszczenia ziemi na terenie nieruchomości położonych w K. (działka nr 141), w R. (działka nr 145) oraz w K. koło K. (działki nr 41 i 24/3) spowodowanego przez C. S.A.
W uzasadnienia tego wyroku Sąd podzielił stanowisko organu administracji, że następstwo prawne skarżącej Spółki po C. S.A., którą w zgłoszeniu wskazano, jako sprawcę zanieczyszczenia, wyłącza stosowanie art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001r. o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 100, poz. 1085 ze zm.), zwanej dalej ustawą.
Mając na względzie wykładnię systemową i celowościową, dokonując analizy uregulowań ustawy z dnia 31 stycznia 1980r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (Dz. U. z 1994r., Nr 49, poz. 196 ze zm.) oraz treść art. 102 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.) Sąd I instancji wywiódł, że "inny podmiot", o jakim mowa w art. 12 ust. 1 ustawy nie może odnosić się do następcy prawnego podmiotu, który spowodował zanieczyszczenie. W ocenie sądu meriti sukcesja generalna wyłącza możliwość stosowania tego uregulowania, bowiem następca nie jest innym podmiotem w rozumieniu tego przepisu i wobec tego skarżący nie mógł w oparciu o ten przepis skutecznie zgłosić zanieczyszczenia ziemi.
Skargę kasacyjną od tego wyroku, w powołaniu na art. 174 pkt 2 p.p.s.a., wniósł P. S.A. zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi pomimo istnienia przesłanek do uchylenia decyzji wskutek naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a nastąpiło poprzez przyjęcie niewłaściwej wykładni art. 12 ust. 1 oraz art. 362 ust. 1 pkt 2 i 5 ustawy – Prawo ochrony środowiska polegającej na:
- przyjęciu, że skarżąca nie mogła skutecznie złożyć zgłoszenia na podstawie przepisu art. 12 ust. 1 ustawy, gdyż na podstawie art. 463 § 3 Kodeksu handlowego przejęła jako następca prawny odpowiedzialność za wszelkie szkody w środowisku wyrządzone przez C. S.A., która nie jest "innym podmiotem" w rozumieniu art. 12 ustawy;
- przyjęciu, że wyłączenie odpowiedzialności władającego powierzchnią ziemi (art. 102 ust. 1-3 i 362 ust. 5 ustawy – Prawo ochrony środowiska) poprzez wpis nieruchomości do rejestru określonego w art. 110 Prawa ochrony środowiska, w przypadku braku podmiotu, który dokonał zanieczyszczenia powodowałoby, że brak jest podmiotu odpowiedzialnego za zanieczyszczenie powierzchni ziemi i pominięcie odpowiedzialności skarżącego jako korzystającego ze środowiska na zasadach ogólnych, to jest odpowiedzialności za szkody dokonane w środowisku wynikającej z art. 362 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo ochrony środowiska.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w zakresie publicznoprawnej odpowiedzialności za zanieczyszczenie powierzchni ziemi nie można mówić o następstwie prawnym, ale o pierwotnym nabyciu obowiązków publicznoprawnych przez każdorazowego nabywcę nieruchomości. Odpowiedzialność za zanieczyszczenie środowiska idzie "za rzeczą", aczkolwiek nie dochodzi do następstwa prawnego. Nabycie obowiązków jest skutkiem nabycia rzeczy, a nie wynikiem stosowania przepisów o następstwie prawnym, które w zasadzie dotyczą przenoszenia praw i obowiązków wynikających z aktów administracyjnych. Literalne brzmienie art. 12 ustawy uprawnia do korzystania z niego przez wszystkich władających powierzchnią ziemi w dniu wejścia w życie ustawy, bez ograniczenia do wskazania podmiotu, który faktycznie podnosi odpowiedzialność i istnieje w obrocie gospodarczym. Stąd w ocenie wnoszącej skargę kasacyjną następstwo prawne nie ma znaczenia dla możliwości zastosowania art. 12 ust. 1 i skarżąca mogła skutecznie wykazać, że zanieczyszczenia gruntu dokonał "inny podmiot" tj. C. S.A. i w ten sposób uwolnić się od odpowiedzialności za zanieczyszczenie ziemi.
Wnoszący skargę kasacyjną domaga się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpoznania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Całkowicie chybiony jest zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 362 ust.1 pkt 2 i 5 ustawy - Prawo ochrony środowiska przez błędna wykładnię, bowiem w rozpoznanej sprawie przepis ten nie miał zastosowania i nie był stosowany przez Sąd I instancji. Treść tego uregulowania pozostawała też bez wpływu na dokonaną przez Sąd I instancji wykładnię art. 12 ust.1 ustawy, który był postawą wydania kontrolowanej decyzji.
Zgodzić należy się z prezentowanym w skardze kasacyjnej stanowiskiem, że z treści art.12 ustawy nie wynika wprost sukcesja obowiązków obciążających poprzednika władającego i Istotnie literalne brzmienie tego przepisu mogłoby prowadzić do konstatacji, że "innym podmiotem" o jakim mowa w tym przepisie może być każdy podmiot, który spowodował zanieczyszczenia ziemi, w tym poprzednik prawny władającego ziemią, Jednak uregulowania tego nie można odrywać od całokształtu przepisów statuujących zasady odpowiedzialności za zanieczyszczenie środowiska, w tym pomijać, że jest to przepis przejściowy. Stąd prawidłowo Sąd I instancji w oparciu o wykładnię systemową i celowościową oceniał legalność zastosowania tego przepisu przez organ administracji przy wydaniu zaskarżonej decyzji.
Ustawa - Prawo ochrony środowiska, odmiennie od poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r., ukształtowała odpowiedzialność za zanieczyszczenie ziemi i obowiązek jej rekultywacji, na co trafnie zwraca uwagę uzasadnienie zaskarżonego wyroku. W uprzednio obowiązującym stanie prawnym (art. 82 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska), jednostki organizacyjne prowadzące działalność szkodliwie wpływającą na środowisko, w tym zanieczyszczające powierzchnię ziemi, miały obowiązek przywrócenia stanu właściwego środowiska, a obowiązki w tej mierze mogły być egzekwowane w drodze administracyjnoprawnej, jak też w sferze prawa cywilnego, w przypadku wyrządzenia szkody osobom trzecim. Regulacje tej ustawy nie wiązały odpowiedzialności za zanieczyszczenie powierzchni ziemi z uprawnieniami rzeczowymi, w tym z faktu władania daną nieruchomością nie wynikał wprost obowiązek rekultywacji w sytuacji, gdy władający nie był sprawcą zanieczyszczenia.
W ujęciu ustawy - Prawo ochrony środowiska odpowiedzialność za zanieczyszczenie powierzchni ziemi i wiążący się z nią obowiązek rekultywacji spoczywa na władającym powierzchnią ziemi, którym stosownie do art. 3 pkt 44 tej ustawy jest właściciel nieruchomości lub inny podmiot władający gruntem, ujawniony w ewidencji gruntów i budynków na podstawie ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne. Stosownie do art. 102 ust. 1 wymienionej ustawy, władający powierzchnią ziemi w przypadku jej zanieczyszczenia ma obowiązek przeprowadzenia rekultywacji z tym, że w przypadku koniecznego natychmiastowego jej wykonania może na koszt władającego dokonać jej starosta (art. 102 ust. 5 i ust. 7). Uwolnienie się władającego powierzchnią ziemi od obowiązku rekultywacji może nastąpić w przypadku wykazania przez niego, że zanieczyszczenie spowodował inny podmiot i wówczas na tym podmiocie spoczywa obowiązek rekultywacji, z tym zastrzeżeniem, że jeśli zanieczyszczenia dokonano za wiedzą lub zgodą władającego, ponosi on obowiązek rekultywacji solidarnie ze sprawcą (art. 102 ust. 2 i 3).
Z treści art. 102 ust. 2 cytowanej ustawy wynika, że uwolnienie się władającego powierzchnią ziemi od obowiązku rekultywacji, dotyczy wyłącznie tych przypadków, w których zanieczyszczenie gleby spowodował inny podmiot a do zdarzenia tego doszło po dniu objęcia władania.
Uregulowanie to ponad wszelką wątpliwość wyklucza możliwość uwolnienia się władającego powierzchnią ziemi od obowiązku rekultywacji z powołaniem się na sprawstwo osoby trzeciej, jeżeli zanieczyszczenie miało miejsce przed objęciem władania. Oznacza to, że władający powierzchnią ziemi w świetle treści tego uregulowania nie może skutecznie powołać się na sprawstwo zanieczyszczenia swego poprzednika prawnego.
W ujęciu omawianego przepisu władający powierzchnią ziemi nabywając (przejmując) określoną zanieczyszczoną nieruchomość, przejmuje obowiązek dokonania rekultywacji i na nim ciąży wykonanie tego publicznoprawnego obowiązku. Natomiast odrębną kwestią są wzajemne relacje między zbywcą i nabywcą z tytułu kosztów rekultywacji i są one zależne od treści stosunku prawnego będącego podstawą przeniesienia własności, wszelkie spory w tej mierze mogą być rozstrzygane w płaszczyźnie stosunków cywilnoprawnych
Uregulowanie objęte art. 12 ustawy, którego błędną wykładnię zarzuca zaskarżonemu orzeczeniu skarga kasacyjna, przewiduje obowiązek władającego powierzchnią ziemi w dacie wejścia ustawy Prawo ochrony środowiska, tj. w dniu 1 stycznia 2001 r. zgłoszenie właściwemu staroście faktu zanieczyszczenia powierzchni ziemi, jaki spowodował inny podmiot przed wejściem w życie niniejszej ustawy z zastrzeżeniem dokonania tego zgłoszenia do dnia 30 czerwca 2004 r.
Analiza treści omawianego przepisu wskazuje, iż dotyczy on przypadków, w których zanieczyszczenie powierzchni ziemi nastąpiło przed wejściem w życie ustawy - Prawo ochrony środowiska i zostało spowodowane przez osobę będącą względem władającego, o jakim mowa w tym uregulowaniu, innym podmiotem, z czego wypływa wniosek, że delict powodujący zanieczyszczenie musi zostać popełniony wówczas, gdy władający objął we władanie daną nieruchomość, co wyklucza możliwość uznania za inny podmiot w rozumieniu tego unormowania poprzednika prawnego władającego.
Podkreślenia wymaga, że przepis ten - o charakterze międzyczasowym - stwarzał możliwość uwolnienia się wymienionych w nim władających od dokonania rekultywacji w przypadku zanieczyszczenia ziemi przez inne podmioty wówczas, gdy nastąpiło to przed wejściem w życie ustawy Prawo ochrony środowiska i niewątpliwie celem ustawodawcy było stworzenie również i tym władającym ochrony w przypadku wyrządzenia szkody przez osoby trzecie, na równi z przewidzianą w art. 102 ust. 2 tej ustawy. Wymieniony przepis, o czym była mowa wyżej, wyklucza możliwość uwolnienia się od obowiązku rekultywacji w przypadku zanieczyszczenia ziemi przed objęciem nieruchomości we władanie, z czego wynika, że sprawstwo poprzednika prawnego władającego nie może być poczytane jako działanie innego podmiotu.
Przyjąć w związku z tym należy, kierując się wykładnią celowościową i systemową, że art. 12 ust. 1 ustawy odnosi się wyłącznie do tych przypadków, w których wyrządzenie szkody polegającej na zanieczyszczeniu ziemi zostało spowodowane po objęciu władania przez władającego, o jakim mowa w tym przepisie, a przed wejściem w życie ustawy Prawo ochrony środowiska. Wyklucza to uznanie jako "inny podmiot" w rozumieniu tego przepisu, poprzednika prawnego władającego.
Zgodzić należy się w związku z tym ze stanowiskiem Sądu I instancji, że następca prawny nie jest "innym podmiotem", o jakim mowa w art.12 ustawy i wobec tego skarżący nie mógł skutecznie dokonać zgłoszenia zanieczyszczenia ziemi w powołaniu na ten przepis i w ten sposób uwolnić się od obowiązku rekultywacji, skoro sprawcą zanieczyszczenia był jego poprzednik prawny.
Uznając zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię za nieuzasadniony i przy braku przesłanek stosowania art.183ppsa, na podstawie art.184 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.