II OSK 996/22

II OSK 996/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-01-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-05-05
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Czerwiński /przewodniczący/
Marta Laskowska - Pietrzak /sprawozdawca/
Robert Sawuła
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
III OSK 996/22 - Wyrok NSA z 2025-06-06
II SA/Kr 439/20 - Wyrok WSA w Krakowie z 2021-09-22
VII SA/Wa 1500/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-01-04
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 741
art. 61 ust. 1 pkt 2, art. 2 pkt 14 art. 63 ust.2
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. WSA Marta Laskowska - Pietrzak (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 8 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R.R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 września 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 439/20 w sprawie ze skargi R.R. i M.R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 4 grudnia 2019 r. znak SKO-ZP-415-129/19 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek I.K., M.K., P.K., A.K. i A.O. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 22 września 2021 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 439/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, oddalił skargę R. R.
i M. R. (skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2019 r., znak [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący R. R., który na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, "p.p.s.a."), zaskarżył wyrok Sądu pierwszej instancji w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:
- art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu
i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 741) (dalej: "u.p.z.p") w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w toku kontroli sądowoadministracyjnej, które przejawiało się w nieprawidłowym uznaniu, że teren projektowanej inwestycji ma dostęp do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną (dojazdową) zlokalizowaną na działce ew. nr [...] w sytuacji, gdy stan prawny przedmiotowej drogi wewnętrznej oraz działki ew. nr [...] jest nieuregulowany, wnioskujący o wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie posiadają żadnego tytułu prawnego do wskazanej drogi wewnętrznej, jej dokładna lokalizacja nie jest ustalona, a ponadto - przedmiotowa droga wewnętrzna nie jest urządzona w sposób realnie umożliwiający skomunikowanie zamierzenia inwestycyjnego z drogą publiczną, wobec czego nie można uznać, aby teren inwestycji posiadał faktyczny i prawny dostęp do drogi publicznej;
- art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm.) (dalej: "k p a.") w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a., które przejawiało się w nieprawidłowym przyjęciu w toku kontroli sądowoadministracyjnej, że w postępowaniu administracyjnym ustalono dostępność planowanej inwestycji do drogi publicznej w sytuacji, gdy okoliczności dotyczące faktycznego i prawnego dostępu wnioskodawców do drogi publicznej przez drogę wewnętrzną na działce nr [...] nie były badane i wyjaśnione przez organy administracji publicznej,
a ponadto Sąd I instancji oparł swoje ustalenia na temat stanu drogi wewnętrznej na działce ew. nr [...] na treści wypisu z rejestru gruntów, który nie został przywołany w uzasadnieniach spornych decyzji z dnia [...] maja 2019 r. oraz z dnia [...] grudnia 2019 r.;
- art. 8 § 1, art. 11 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a., które przejawiało się w nieprawidłowym przyjęciu
w toku kontroli sądowoadministracyjnej, że przesłanka dostępu terenu projektowanej inwestycji do drogi publicznej została wyczerpująco wyjaśniona w postępowaniu administracyjnym w sytuacji, gdy sporne decyzje administracyjne nie zawierają
w uzasadnieniu wyjaśnienia stanu prawnego i faktycznego dostępu terenu inwestycji do drogi wewnętrznej zlokalizowanej na działce ew. nr [...], pomimo wyraźnie wskazywanych przez skarżącego zastrzeżeń w postępowaniu administracyjnym,
a także nie zawierają wskazania, w oparciu o który dokument dostęp wnioskodawców do drogi wewnętrznej miał zostać ustalony.
W oparciu o wyżej wskazane podstawy skargi kasacyjnej pełnomocnik strony skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o uchylenie
w całości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2019 r., znak: [...], a także poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy [...] z [...] maja 2019 r., znak: [...], zgodnie z art. 193 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. Wniesiono również o zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz R. R. zwrotu kosztów postępowania sądowego za obie instancje, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 22 września 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 439/20 i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną profesjonalny pełnomocnik wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie od skarżącego kasacyjnie na rzecz uczestników postępowania zwrotu kosztów postępowania za obie instancje, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej jako: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
W pierwszej kolejności należy wskazać, że nie są trafione zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Podnosząc zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. skarżący nie wskazał, na czym konkretnie polegało uchybienie sądu pierwszej instancji w zakresie niedostrzeżenia naruszenia przez organy art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego – Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm.; dalej jako: k.p.a.). Kwestia ta nie została rozwinięta w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W świetle zbyt ogólnie skonstruowanego zarzutu można jedynie stwierdzić, że analiza akt sprawy nie daje podstaw do przyjęcia, że Sąd pierwszej instancji poczynił błędne ustalenia faktyczne.
Istota sporu w rozpoznawanej sprawie koncentruje się wokół zapewnienia dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej. Odnosząc się do tego zagadnienia należy w pierwszej kolejności przypomnieć, że zgodnie z art. 2 pkt 14 u.p.z.p., przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Na tle tego przepisu, w kontekście wymagania przewidzianego w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., należy przyjąć, że na etapie ustalenia warunków zabudowy dostęp do drogi publicznej należy rozumieć w znaczeniu funkcjonalnym, co oznacza, że działka, na której zaplanowano realizację inwestycji, powinna mieć zapewnioną możliwość obsługi komunikacyjnej celem zapewnienia dojazdu. Teren ma dostęp do drogi wewnętrznej, z której korzystają również skarżący. Pozostaje ona w zarządzie gminy. Z wypisu z rejestru gruntów wynika, że działka nr [...] wpisana jako "droga dojazdowa" jest w samoistnym władaniu gminy. Skarżący kasacyjnie (sam korzystając z tej drogi) podnosi natomiast, że istniejący dojazd jest nieodpowiedni z punktu widzenia zakresu planowanej zabudowy, szerokości oraz jej stanu technicznego. Odnosząc się do tego argumentu należy wskazać, że na etapie ustalenia warunków zabudowy nie bada się, czy teren wskazany jako dojazd do działki inwestycyjnej spełnia określone warunki techniczne. Okoliczności te są natomiast badane na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę. W szczególności, to dopiero na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę organ weryfikuje, czy spełnione zostały m. in. wymagania określone w § 14 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych (por. np. wyrok NSA z 12 października 2023 r., sygn. akt II OSK 123/21, CBOSA).
W orzecznictwie sądowym wielokrotnie podkreślano, że uwzględniając art. 63 ust. 2 u.p.z.p., że decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Zatem podmiot wnioskujący nie musi dysponować tytułem prawnym do terenu zapewniającego dostęp do drogi publicznej. Ponadto oceniając spełnienie warunku dostępu do drogi publicznej
z terenu inwestycji na etapie ustalania warunków zabudowy, nie bada się stosunków własnościowych dotyczących nieruchomości, przez które ma być realizowany ten dostęp. Kwestia ta podlegają ocenie i szczegółowemu badaniu na etapie postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę (por. wyroki NSA z 5 kwietnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2569/21, LEX nr 3338611 oraz z 20 lipca 2022 r., sygn. akt II OSK 2294/19, LEX nr 3413330). Adresat decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nie musi dysponować tytułem prawnym do terenu, będącego przedmiotem ustaleń, jak również do terenu (terenów) mających zapewnić dostęp do drogi publicznej
z terenu, którego dotyczą warunki zabudowy (por. wyrok NSA z 16 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 1808/21, LEX nr 3503339, wyrok NSA sygn. akt II OSK 2560/21
z dnia 4 wrzenia 2024 r.). W konsekwencji uznać należy za niezasadny zarzut naruszenia - art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.
Wniosek o zasądzenie od strony skarżącej kasacyjnie na rzecz uczestników postępowania kosztów postępowania podlegał oddaleniu, gdyż art. 204 p.p.s.a. przewiduje - w razie oddalenia skargi kasacyjnej - możliwość zwrotu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego poniesionych jedynie przez organ (pkt 1) lub przez skarżącego (pkt 2). Nie przewiduje natomiast możliwości zwrotu kosztów postępowania poniesionych przez uczestnika postępowania.