II OSK 995/22

II OSK 995/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-01-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-05-05
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz /sprawozdawca/
Jan Szuma
Wojciech Mazur /przewodniczący/
Symbol z opisem
6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Rz 1035/21 - Wyrok WSA w Rzeszowie z 2021-10-20
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 134, 141, 145, 151, 183, 184, 189
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2020 poz 256
art. 7, 77, 80, 126, 156
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 48, 49f, 50, 54
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr) sędzia del. WSA Jan Szuma Protokolant sekretarz sądowy Marta Berska po rozpoznaniu w dniu 15 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R.W. i K.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 20 października 2021 r. sygn. akt II SA/Rz 1035/21 w sprawie ze skargi R.W.i K. W. na postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia 7 maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, wyrokiem z 20 października 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 1035/21, oddalił skargę R. W. i K. W. na postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia 7 maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych.
Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
W dniu 23 marca 2021 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lesku (PINB) przeprowadzili z urzędu kontrolę budowy budynku bosmanki i wiaty służących obsłudze turystów [...] na działce nr [...] obręb [...]. W wyniku kontroli budowy ustalono, że inwestor prowadzi roboty budowlane zgodnie z uzyskanym pozwoleniem na budowę oraz projektem budowlanym (ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę nr [...] z 30 maja 2018 r. znak: [...]), z nieistotnymi odstępstwami. Stan zaawansowania robót przy budynku bosmanki oceniono jako zaawansowany, pozostały do wykonania roboty malarskie oraz łazienki. Roboty przy wiacie zostały zakończone, zostały do wykonania jedynie okładziny przy murku wiaty. Podczas kontroli stwierdzono, że na skarpie powyżej budynku bosmanki (który jest w budowie) na działce nr [...] doszło do zsuwu ziemi i powstania osuwiska o szerokości od 20 do 25 m i długości ok. 45 m. Osuwisko zaczyna się na górnej krawędzi skarpy usytuowanej na sąsiedniej działce nr [...] stanowiącej własność W. J., z widocznym pęknięciem gruntu na długości około 15 m. Poniżej skarpy stwierdzono pękniecie drogi asfaltowej. Uskok posiada wysokość 0,5 m. W wyniku osunięcia się ziemi został uszkodzony kabel elektryczny zasilający budynek bosmanki. Nachyleniu uległa też bariera metalowa energochłonna zamontowana przy drodze asfaltowej. Pęknięcie w drodze asfaltowej (uskok) zostało zabezpieczone przez inwestora przed wodami opadowymi i spływającymi.
Postanowieniem z 25 marca 2021 r. nr [...] PINB wstrzymał roboty budowlane przy budowie budynku bosmanki i wiaty w związku z usuwaniem się mas ziemnych na działce nr [...], co może stwarzać zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia, nałożył na inwestora obowiązek wykonania zabezpieczenia terenu budowy przed dostępem osób postronnych i wykonania doraźnych prac zabezpieczających powstałego osuwiska przed wodami opadowymi w terminie do 7 dni od daty doręczenia niniejszego postanowienia, a także nałożył obowiązek przedstawienia w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia ekspertyzy geologiczno - inżynierskiej dotyczącej powstałego na działce nr [...] osuwiska. PINB przytoczył przy tym treść art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm., dalej: P.b.). Organ I instancji podał, że 25 marca 2021 r. R. W. przedłożył do organu kopię opinii geologicznej dotyczącej występowania ruchów masowych ziemi na terenie działek nr [...] i [...] w miejscowości [...]. Opinia została sporządzona przez dr inż. T. B. geologa uprawnionego, posiadającego uprawnienia: geologia inżynierska, hydrologia i geologia złożowa. Z opinii wynika, że 15 marca 2021 r. dokonano oględzin terenu występowania ruchów masowych ziemi zagrażających budynkowi znajdującemu się na terenie działki nr [...] w [...] oraz terenów sąsiadujących. Ze względu na występowanie licznych szczelin w górnej partii osuwiska (skarpa drogowa i podłoże drogi) zachodzi wysokie prawdopodobieństwo dalszych ruchów masowych przy przesyceniu się gruntów wodami opadowymi. Z opinii wynika także, że w ramach doraźnych prac zabezpieczających należałoby w pierwszej kolejności ograniczyć wnikanie wody w górną część osuwiska poprzez ukierunkowanie wody z działki sąsiedniej nr [...] na wschód w kierunku skarpy do jeziora, najkorzystniej poprzez wykonanie rowu otwartego. W dalszej kolejności należy usunąć część gruntów w obrębie koluwium zwłaszcza luźnych nasypów, gruzu i ziemi o znacznej porowatości w górnej części osuwiska (skarpa powyżej drogi i obniżenie poniżej drogi). Po dokonaniu tych czynności można rozważać, czy do ukierunkowanego zejścia płytkiego zsuwu możliwe będzie wykonanie wzdłuż zachodniej krawędzi obrywu obniżenia dla odpływu wody i ewentualnego przemieszczenia się gruntów w drugą stronę zamiast na budynek.
W związku z tym PINB podał, że po niezwłocznym dokonaniu wstępnych robót zabezpieczenia terenu przed dalszym osuwaniem, należy przeprowadzić badania geologiczne (wiercenia, sondowania i /lub wykopy) dla określenia miąższości gruntów koluwialnych, w szczególności na skarpie oddzielającej działki nr [...] i [...] w rejonie drogi oraz na zboczu powyżej budynku, a także ustalenia warunków wodnych podłoża, określenia nachylenia powierzchni podłoża skalnego na stoku oraz innych uwarunkowań geologicznych mogących mieć wpływ na wybór optymalnej metody stabilizacji osuwiska.
Analizując powyższe, z uwagi na realną możliwość uszkodzenia budynku bosmanki będącego w budowie mogące doprowadzić do katastrofy budowlanej przez powstałe osuwisko, do czasu opracowania ekspertyzy geologiczno - inżynierskiej - organ powiatowy stwierdził, że - należy zabezpieczyć teren budowy i dokonać doraźnych zabezpieczeń osuwiska wskazanych w ww. opinii. Z opinii wynika jednoznacznie, że należy przeprowadzić badania geologiczne przedmiotowego osuwiska, tak aby można podjąć dalsze działania zabezpieczające powstałe osuwisko. Żądana ekspertyza geologiczno - inżynierska powstałego osuwiska umożliwi organowi właściwe ukierunkowanie prowadzonego postępowania i podjęcie w razie potrzeby stosownej decyzji. Ekspertyza techniczna bowiem, oprócz opracowania odnoszącego się do istniejącego stanu powinna zawierać opinię i w zależności od ustaleń koncepcje zabezpieczeń i szczegółowe propozycje rozwiązań ujawnionych problemów. Ekspertyza powinna być opracowana przez osobę z odpowiednimi uprawnieniami, bo tylko taka posiada wymagany zakres wiedzy i właściwie potrafi ocenić stan faktyczny oraz wskazać ewentualne, niezbędne do wykonania roboty budowlane.
Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie (PWINB) postanowieniem z dnia 7 maja 2021 r. nr [...] - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., art. 50 ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt 2 i ust. 3 P.b. - utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Zdaniem PWINB, ustalenia organu I Instancji uzasadniały tezę, że w niniejszej sprawie zachodzi przypadek określony w art. 50 ust. 1 pkt 2 P.b., tj. zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenia środowiska. Zatem prawidłowo PINB wydał postanowienie wstrzymujące roboty budowlane. Żądana ekspertyza powinna wskazywać sposób zabezpieczenia budynku bosmanki i wiaty przed zagrażającym osunięciem mas ziemnych. Organ wskazał, że wstrzymanie robót budowlanych jest aktem prawnym, który pozwala organowi prowadzącemu postępowanie przeanalizować zaistniałą sytuację i w ciągu dwóch miesięcy rozstrzygnąć o dalszych losach wstrzymanych robót stosownie do dyspozycji art. 51 ust. 1 P.b. Podniósł, że z wniosku skarżących z 9 marca 2021 r. wynika, że K. i R. W. mieszkają w budynku bosmanki, tzn. użytkują go z naruszeniem art. 54 i art. 55 P.b. Inwestor zatem na własną odpowiedzialność przystąpił do samowolnego użytkowania obiektu. W takiej sytuacji ma zastosowanie art. 59i P.b. obligujący organ nadzoru budowlanego do przeprowadzenia stosownego postępowania i ewentualnego nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. W odpowiedzi na zarzuty dot. sąsiedniej działki nr [...] własności W. i W. J. PWINB wskazał natomiast, że PINB prowadził odrębne czynności wyjaśniające pod nr [...]. Kwestia zmiany stanu wody na gruncie, niezależnie od działań w wyniku których do niej doszło, uregulowana została w ustawie z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne i należy do kompetencji wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, a nie organów nadzoru budowlanego. Podstawą działania organów nadzoru budowlanego stanowią przepisy P.b. i zgodnie z art. 81 ust. 1 tej ustawy tylko w tym zakresie organy nadzoru budowlanego mogą podejmować działania. PWINB wskazał przy tym, że Wójt Gminy Solina prowadzi postępowanie administracyjne w sprawie zmiany stanu wody na działce nr [...] położonej w [...] ze szkodą dla działki nr [...].
Skargą R. W. i K. W. zaskarżyli powyższe postanowienie zarzucając mu naruszenie: art. 50 ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt 2 i ust. 3 P.b.; art. 3 pkt 7, art. 50 ust. 1 pkt 2 oraz art. 51 ust. 7 P.b.; art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a.; art. 124 § 1 i 2 k.p.a.
W odpowiedzi na skargę PWINB wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził brak podstaw do ich wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonych postanowień.
Sąd wskazał, że w okolicznościach sprawy nie budzi zastrzeżeń fakt wystąpienia okoliczności, w związku z którymi doszło do wydania zaskarżonego postanowienia organu oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, tj. zsuwu ziemi i powstania osuwiska na skarpie powyżej budynku bosmanki (działka nr [...]), które to osuwisko bierze swój początek na górnej krawędzi skarpy usytuowanej na sąsiedniej działce nr [...]. Zdaniem Sądu, słusznie też uznały organy, że do zaistniałego stanu faktycznego zastosowanie znajdzie instytucja uregulowana w art. 50 ust. 1 pkt 2 P.b., zgodnie z którym w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49f, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenie środowiska. W sprawie nie budzi wątpliwości, że z prawnego punktu widzenia, budowa obiektu bosmanki i wiaty – mimo znacznego zaawansowania robót sprowadzających się w istocie do prac wykończeniowych (abstrahując od wynikającej z akt sprawy wzmianki o wykorzystywaniu przez inwestorów budynku bosmanki na cele mieszkalne) – nie została zakończona (inwestorzy nie wystąpili i nie uzyskali pozwolenia na użytkowanie). Nie są też kwestionowane przez stronę skarżącą ustalenia organów poczynione w oparciu o sporządzoną na jej zlecenie i przedłożoną w toku postępowania przed PINB opinię geologiczną uprawnionego geologa T. B. z 16 marca 2021 r., który – niezależnie od przedstawionych w niej wniosków co do przyczyn które doprowadziły do zaistnienia opisanej sytuacji - wprost wiąże wystąpienie osuwiska z zagrożeniem dla budynku mieszkalnego (tj. budynku bosmanki obejmującego w parterze część dostępną dla turystów i pomieszczenia techniczne oraz pomieszczenia socjalne dla obsługi budynku w poddaszu), upatrując w konieczności niezwłocznego dokonania wstępnych robót zabezpieczających teren przed dalszym osuwaniem zapobieżenie skutkom uszkodzenia budynku mieszkalnego. W opisanej sytuacji nie były więc wykluczone – a wręcz jawiły się jako znacznie prawdopodobne – dalsze przemieszczenia mas ziemnych, potencjalnie zagrażające bezpieczeństwu posadowionych na działce inwestorów nr [...] obiektów oraz przebywających tam osób (chociażby byli to tylko inwestorzy, bądź osoby zatrudnione przy prowadzonych przy obiektach pracach wykończeniowych). Ponieważ stwarzało to realne ryzyko katastrofy budowlanej dla działki nr [...], w pełni zasadnym było w ocenie Sądu podjęcie działań ograniczających to ryzyko do minimum, a znajdujących odzwierciedlenie we wstrzymaniu wszelkich związanych z inwestycją robót budowlanych (mimo że były one na ukończeniu, a do wykonania praktycznie pozostały jedynie drobne prace wykończeniowe wewnątrz budynku bosmanki).
Sąd przyznał rację skarżącym o tyle, że źródłem zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia o jakim mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 P.b. stanowiącym podstawę wydania postanowienia o wstrzymaniu nie są wprost roboty budowlane prowadzone na działce nr [...]. W ocenie Sądu, wykładnia tego przepisu nie może się jednak ograniczać do jego literalnego brzemienia, wiążącego zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia wyłącznie z robotami budowlanymi aktualnie wykonywanymi lub które pozostały jeszcze do wykonania w związku z realizacją inwestycji, a postrzeganymi w oderwaniu od prac już wykonanych, które bezpośrednio lub pośrednio (także w łączności z innymi czynnikami o charakterze obiektywnym i zewnętrznym – w niniejszej sprawie wynikającymi np. z sąsiedztwa z działką nr [...]) mogły doprowadzić do zaistnienia sytuacji o jakim mowa w tym przepisie. W związku z tym Sąd nie podzielił również stanowiska skarżących, że podstawę do wydania postanowienia w oparciu o przepis art. 50 ust. 1 P.b. może stanowić zagrożenie ze strony będącego w budowie budynku lub prowadzonych przy nim robót, a nie także zagrożenie wynikające z innych przyczyn. Jak wynika z przywołanej już opinii geologicznej z 16 marca 2021 r., w ramach czynności związanych z przygotowaniem dojazdu do terenu działki na którym miał powstać budynek inwestor dokonał poszerzenia istniejącej drogi gruntowej, wskutek czego dokonano zestromień na skarpie powyżej drogi na granicy działek nr [...] i [...] oraz odcinkowego przyparcia skarpy drogowej narzutem kamiennym i koszami gabionowymi. Aktualnie na stromej skarpie powyżej budynku mieszkalnego na działce nr [...] doszło do zsuwu mas ziemnych i powstania osuwiska (mającego swój początek na działce nr [...]) o szerokości średnio 20 - 25 m na długości ok. 45 m, które obejmuje stromą skarpę drogową, drogę asfaltową wraz z nawierzchnią i teren stromego zbocza powyżej budynku (który powstał w środkowej części działki nr [...] na podłożu skalnym, przy lokalnym wcięciu w zbocze) oraz na zachód od budynku. Poniżej drogi powstały 3 tarasy obrywowe oraz wypchnięcia, zaś od strony zachodniej wyraźna krawędź boczna osunięcia (wyraźnie wykształcone w części górnej osuwiska krawędzie górne i boczne sugerują, że w tym rejonie występują grunty wysoce podatne na osuwanie, w które łatwo wnikają wody opadowe i spływające z wyższego terenu). Pomimo zestromienia skarp drogowych w innych miejscach i przy większej ich wysokości, osuwiska nie wystąpiły. Także z mapy projektu zagospodarowania terenu (będącej częścią projektu budowlanego stanowiącego załącznik do decyzji Starosty Leskiego z 30 maja 2018 r.) wynika, że przewidywany do realizacji w ramach inwestycji na działce nr [...] przyłącz wodociągowy i kanalizacji sanitarnej miał być poprowadzony niemalże na całej długości biegnącej przez tą działkę drogi asfaltowej stanowiącej dojazd do budynku, po jej lewej stronie patrząc od strony wjazdu na działkę, a jednocześnie od strony skarpy opadającej z działki nr [...]. Aczkolwiek w aktach administracyjnych sprawy brak jest informacji na ten temat, ale przyjmując stan zaawansowania robót wg oświadczenia inwestorów, roboty z wykonaniem tych przyłączy zostały już najprawdopodobniej zrealizowane, co przy wymogu ich posadowienia na całej długości przyłącza min. 1,2 m p.p.t. także mogło przyczynić się do naruszenia (osłabienia) dotychczasowej stabilności skarpy.
Sąd dostrzegł wynikające z w/w opinii wnioski wiążące powstanie osuwiska na działce nr [...] z brakiem systemowego odprowadzenia wody z położonej wyżej działki nr [...] (także jako ewentualny skutek wskazywanych prac związanych z dokonaną przez jej właściciela zmianą ukształtowania jej terenu polegającą na zasypaniu obniżenia terenu którym następował spływ wód), niemniej biorąc także pod uwagę ściśle związany z tym i opisany wyżej całokształt działań inwestora związanych z realizacją zamierzonej inwestycji podziela stanowisko co do spełnienia przesłanek z art. 50 ust. 1 pkt 2 P.b. obligujących organ nadzoru budowlanego do wstrzymania prowadzenia (będących w toku, a więc niezakończonych) robót budowlanych.
W ocenie Sądu, ponieważ orzekając o wstrzymaniu robót budowlanych PINB nałożył jednocześnie na inwestora obowiązek zabezpieczenia terenu budowy przed dostępem osób postronnych i wykonania doraźnych prac zabezpieczających powstałego osuwiska przed wodami opadowymi a także obowiązek przedstawienia we wskazanym terminie ekspertyzy geologiczno – inżynierskiej dotyczącej powstałego osuwiska (m.in. ze wskazaniem w uzasadnieniu, iż powinna ona zawierać szczegółowe propozycje rozwiązań ujawnionych problemów), które to stanowisko podzielił w zaskarżonym postanowieniu PWINB, brak jest podstaw do uznania zasadności zarzutów skargi wskazujących na błędne zastosowanie w sprawie art. 50 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 2 pkt 2 i ust. 3 P.b., wywodzonych z wadliwej subsumpcji okoliczności sprawy względem dyspozycji art. 50 ust. 1 pkt 2 P.b.
W ocenie Sądu, wbrew argumentacji strony skarżącej, w prawidłowo ustalonych i nie budzących wątpliwości okolicznościach faktycznych sprawy, wstrzymanie na wskazanej podstawie prawnej prowadzenia dalszych robót budowlanych skutek stwierdzenia zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia połączone z obowiązkiem wykonania doraźnych zabezpieczeń (co jak wynika ze sporządzonej przez organ i przedstawionej w toku postępowania przez skarżących dokumentacji fotograficznej zostało wykonane zrealizowane) oraz obowiązkiem przedstawienia stosownej ekspertyzy stwarza realne możliwości do bezpiecznego kontynuowania realizacji niezakończonej inwestycji i jej użytkowania w przyszłości. Wprawdzie skarżący przedstawili już na etapie postępowania administracyjnego stosowną opinię (przywołaną wyżej, sporządzoną przez uprawnionego geologa T. B.), niemniej jednak odnosi się ona w głównej mierze do stanowiących podstawę jej sporządzenia oględzin przeprowadzonych 15 marca 2021 r. oraz analizy przyczyn które doprowadziły bądź przyczyniły się do powstania osuwiska. Niezależnie od wskazania na konieczność wykonania opisanych, doraźnych prac zabezpieczających, wyraźnie wynika z niej konieczność przeprowadzenia badań geologicznych (wiercenia, sondowania i /lub wykopów badawczych) "dla określenia miąższości gruntów koluwialnych, w szczególności na skarpie oddzielającej działki nr [...] i [...] i w rejonie drogi oraz na zboczu powyżej budynku, a także ustalenia warunków wodnych podłoża, określenia nachylenia powierzchni podłoża skalnego na stoku oraz innych uwarunkowań geologicznych mogących mieć wpływ na wybór optymalnej metody stabilizacji osuwiska. Ponieważ jednak opinia ta nie wskazuje konkretnych i możliwych do zastosowania rozwiązań, które pozwoliłyby na usunięcie zaistniałych skutków i w perspektywie bezpieczne użytkowanie zrealizowanej na działce inwestycji (nie tylko przez skarżących, ale przez osoby trzecie), niezbędne było upatrywanie takiej możliwości w nałożeniu na inwestorów (skarżących) obowiązku przedłożenia stosownej ekspertyzy na podstawie art. 50 ust. 3 P.b., do czego odnosi się zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji.
W tej sytuacji jako całkowicie bezzasadne jawią się zdaniem Sądu zarzuty, że wstrzymanie robót budowlanych i wykonanie nałożonych postanowieniem obowiązków nie będzie skutkować zabezpieczeniem przed realną możliwością uszkodzenia budynku bosmanki, a ryzyko wynikające z istnienia osuwiska w żaden sposób nie zostanie ograniczone czy zlikwidowane.
Sąd uznał, że wadliwości wydanych przez organy administracji rozstrzygnięć nie można upatrywać w rzekomej niewykonalności nałożonych na stronę skarżącą obowiązków tak co do wykonania doraźnych prac zabezpieczających osuwisko przed wodami opadowymi (mimo niesprecyzowania przez organy rodzaju tych prac) jak też przedstawienia ekspertyzy geologiczno – inżynierskiej. Sąd nie neguje, że jak wskazują skarżący, osuwisko na działce nr [...] może mieć związek z niekontrolowanym przemieszczaniem się ziemi w wyniku nieuregulowanego spływu wód opadowych z działki nr [...], niemniej żaden z nałożonych obowiązków nie dotyczy tej działki i nie wymaga wejścia na jej teren. W związku z tym należy zauważyć, że z dokumentacji fotograficznej sporządzonej w trakcie kontroli PINB 23 marca 2021 r. – w szczególności ze zdjęć nr 9, 10, 17 i 18 - wynika zabezpieczenie przez inwestora drogi i osuwiska w miejscu pęknięcia asfaltu i powstania uskoku. Ponadto sam obowiązek zabezpieczenia terenu budowy i przedstawienia ekspertyzy geologiczno – inżynierskiej dotyczącej osuwiska na działce nr [...] (bo do tego odnosi się postanowienie PINB z 25 marca 2021 r.) nie przesądza o późniejszym sposobie usunięcia zagrożenia wynikającego z jego powstania.
Na marginesie Sąd zauważył, że obowiązek wynikający dla skarżących z wydanych w niniejszej sprawie postanowień w żaden sposób nie determinuje rozstrzygnięcia w toczącym się w Urzędzie Gminy Solina postępowaniu dotyczącym naruszenia stosunków wodnych w wyniku zmiany naturalnego spływu wód opadowych z działki nr [...] (informacja w tym zakresie wynika z akt toczącej się również przed WSA w Rzeszowie sprawy ze skargi K. W. i R. W. na postanowienie PWINB z 12 maja 2021 r. nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie PINB z 30 marca 2021 r. dotyczące odmowy wszczęcia postępowania w sprawie robót ziemnych na działce nr [...]).
Reasumując Sąd stwierdził, iż wobec stwierdzenia zaistnienia przesłanek o jakich mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 P.b., w pełni zasadnie organy uznały konieczność wstrzymania prowadzenia robót budowlanych związanych z budową bosmanki i wiaty, prawidłowo nakładając na skarżących jako inwestorów obowiązki o jakich mowa w ust. 2 pkt 2 i ust. 3 tego artykułu. Okoliczności z tym związane zostały w pełni wykazane i uzasadnione, spełniając wymogi art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Sytuacja ta wyklucza zasadność zarzutów skargi sprowadzających się do uznania, że roboty budowlane prowadzone przy budynku bosmanki i wiaty nie są źródłem powstania osuwiska i same w sobie nie stanowią zagrożenia o jakim mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 P.b. Wbrew twierdzeniu skarżących, w zaistniałej sytuacji brak było podstaw do upatrywania możliwości ingerencji organów nadzoru budowlanego na podstawie art. 66 ust. 1, art. 69 P.b., jako odnoszących się do sytuacji mogących zaistnieć po zakończeniu budowy, na etapie użytkowania obiektu. Z podanych przyczyn Sąd orzekł o oddaleniu skargi jako niezasadnej.
Skargą kasacyjną R. W. i K. W. zaskarżyli powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:
I. przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię, a mianowicie:
1) art. 50 ust.. 1 pkt 2 P.b. poprzez błędne uznanie, iż prowadzenie robót budowlanych w rozumieniu art. 50 ust. 1 pkt 2 P.b. to stan w którym "z prawnego punktu widzenia inwestycja nie została zakończona" i w którym "inwestorzy nie wystąpili i nie uzyskali pozwolenia na użytkowanie'’ i błędne utożsamienie zakończenia robót z zakończeniem budowy, podczas gdy prowadzenie robót budowlanych w rozumieniu tego przepisu to stan, w którym faktycznie prowadzone są roboty budowlane a zastosowanie tego przepisu nie jest uzależnione od tego czy formalnie zakończono inwestycję budowlaną uzyskując pozwolenie na użytkowanie lecz wyłącznie od tego czy faktycznie dla zakończenia inwestycji wykonane być jeszcze muszą roboty budowlane (czy nie są i nie muszą być już wykonane /przeprowadzone/, bo faktycznie zostały zakończone),
2) naruszeniu art. 50 ust. 1 pkt 2 P.b. poprzez błędne uznanie, że w oparciu o ten przepis organ może wstrzymać prowadzenie robót budowlanych z przyczyny nie związanej z prowadzonymi robotami budowlanymi, podczas gdy podstawę do wydania postanowienia w oparciu o wskazany wyżej przepis stanowić może tylko prowadzenie robót budowlanych w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenia środowiska; przepis ten łączy zatem konsekwencje w nim określone z zagrożeniem wynikającym z prowadzonych robót budowlanych a nie z innych przyczyn i podstawę do wydania postanowienia w oparciu o ten przepis może stanowić zagrożenie ze strony budynku lub prowadzonych przy nim robót a nie zagrożenie wynikające z innych przyczyn,
II. przepisów praw materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie:
1) art. 50 ust. 1 pkt 2 P.b. oraz art. 156 § 1 pkt 2 i art. 126 k.p.a. poprzez błędne zaaprobowanie wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych w sytuacji, gdy roboty te zostały już zakończone a zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia nie wynika z prowadzonych lub wykonanych robót, ale z istniejącego osuwiska,
2) art. 50 ust.2 pkt 2 P.b. poprzez błędne zaaprobowanie wydania przez organ postanowienia nakładającego obowiązek wykonania "doraźnych prac zabezpieczających powstałego osuwiska przed wodami opadowymi" bez ustalenia wymagań dotyczących niezbędnych zabezpieczeń,
3) art. 50 ust. 3 P.b. oraz art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez błędne zaaprobowanie wydania przez organ nałożenia obowiązków w oparciu o ten przepis, pomimo, że obowiązki takie organ mógłby nałożyć w postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych, to zaś nie mogło zostać zgodnie z prawem wydane,
4) art. 50 ust. 3 P.b. poprzez błędne nałożenie obowiązku przedstawienia ekspertyzy geologiczno-inżynierskiej dotyczącej powstałego osuwiska na działce nr [...] pomimo że przedmiotem takiej ekspertyzy (wydanej na takiej podstawie prawnej) mogłyby być (powinny być) prowadzone roboty budowlane (co w przedmiotowej sprawie, z uwagi na źródło problemu, jakim jest osuwisko, byłoby oczywiście bezprzedmiotowe), a nie osuwisko (będące źródłem problemu),
5) art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. oraz art. 126 k.p.a. w związku z art. art. 50 ust. 2 pkt 2 oraz 50 ust. 3 P.b. poprzez błędne zaaprobowanie wydania przez organ postanowienia, które jest niewykonalne a jego niewykonalność ma charakter trwały, bowiem (i) po pierwsze - wykonanie ekspertyzy geologiczno-inżynierskiej dotyczącej powstałego osuwiska na działce nr [...] dającej miarodajną wiedzę na temat przyczyn powstania osuwiska i działań zabezpieczających (nawet dotyczącej tylko fragmentu osuwiska na działce [...]) wymaga wejścia na działkę sąsiednią tj. działkę nr [...] (osuwisko na działce [...] jest bowiem jedynie częścią i skutkiem osuwiska na działce [...]), w sytuacji, w której na działkę [...] ani Pan R. W. ani osoba działająca na jego zlecenie, która miałaby wykonać taką ekspertyzę nie może wejść, działka ta stanowi bowiem własność innej osoby, która nie została adresatem takiego obowiązku, (ii) po drugie, obowiązek wykonania "doraźnych prac zabezpieczających powstałego osuwiska przed wodami opadowymi’’ jest niewykonalny bez przeprowadzenia prac na działce [...] (m.in. poprzez wykonanie chociażby doraźnego odwodnienia zabezpieczającego przez spływaniem wody opadowej z tej działki na działkę [...] i znajdujące się na niej obiekty),
3. przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
1) art. 134 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) i art. art. 7, 77 i 80 k.p.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez błędnie niewyjaśnienie kwestii (i nie odniesienie się w uzasadnieniu do zarzutu strony), czy właściwie określono przedmiot ekspertyzy, której obowiązek przedstawienia nałożono na R. W., czy rzeczywiście będzie ona służyć wyjaśnieniu kwestii technicznych i ustaleniu stanu faktycznego oraz czy dostarczy ona materiału niezbędnego do wydania stosownej decyzji przez organ administracyjny jak również, czy obowiązki nałożone na Pana R. W. (w szczególności obowiązek przedstawienia owej ekspertyzy) są wykonalne,
2) art. 145 § 1 pkt 2 oraz 145 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 i 5 k.p.a. oraz art. 126 k.p.a. poprzez błędne zaniechanie stwierdzenia nieważności postanowienia PWINB z 7 maja 2021 r. znak [...] oraz postanowienia PINB z dnia 25 marca 2021 r., znak [...], pomimo, że postanowienia te rażąco naruszają prawa i są niewykonalne,
3) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. art. 8 § 1, 11,124 § 2,125 § 3 k.p.a. i art. 107 § 4 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez błędne zaaprobowanie całkowitego zaniechania przez PWINB odniesienia się do zarzutów zażalenia skarżących na postanowienie PINB z dnia 25 marca 2021 r., znak [...].
Z uwagi na powyższe w skardze kasacyjnej wniesiono o jej rozpoznanie na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie, na zasadzie art. art. 188, 145 § 1 pkt 2 oraz 145 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i stwierdzenie nieważności całości postanowienia PWINB z 7 maja 2021 r. znak [...] i postanowienia PINB z dnia 25 marca 2021 r., znak [...] oraz umorzenie postępowania administracyjnego prowadzonego przez te organy, a także zasądzenie na rzecz skarżących kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.
W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.
Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, iż nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.
Przystępując do wyjaśnienia przesłanek nieuwzględnienia wniesionego środka odwoławczego, należy na wstępie wyrazić pogląd, iż Sąd pierwszej instancji w ramach kontroli legalności postanowień organów nadzoru budowlanego w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych przy budynku bosmanki i wiaty służącej obsłudze turystów [...] wraz z nałożeniem obowiązku wykonania niezbędnych zabezpieczeń jak i obowiązku przedstawienia ekspertyzy geologiczno-inżynierskiej powstałego na działce nr [...] osuwiska a więc działań podjętych w trybie art. 50 ust.1 pkt 2, ust.2 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - dalej w skrócie P.b., dokonał prawidłowej kontroli kwestionowanych rozstrzygnięć i trafnie zastosował konstrukcję prawną z art. 151 p.p.s.a. oddalając wniesioną skargę, albowiem nie ujawniono naruszeń prawa uzasadniających zastosowanie wskazywanych w skardze kasacyjnej naruszeń z art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a. czy art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.
Odnoszą się do pierwszego z zarzutów kasacji (oznaczonego jako pkt 1 ppkt 1 i 2) nie można podzielić stanowiska skarżącego, iż w zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji dokonał wadliwej wykładni art. 50 ust.1 pkt 2 P.b. jak i błędnie uznał możliwość jego zastosowania w okolicznościach tej sprawy.
Przede wszystkim nie jest sporne, iż skarżący na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 30 maja 2018 r, nr [...] realizuje budynek bosmanki i wiaty służących obsłudze turystów [...] na działce nr [...] obręb [...]. W wyniku kontroli budowy przeprowadzonej w dniu 23 marca 2021 r. ustalono, że inwestor prowadzi roboty budowlane zgodnie z uzyskanym pozwoleniem na budowę oraz projektem budowlanym, z nieistotnymi odstępstwami. Stan robót przy budynku bosmanki oceniono jako zaawansowany. Przy czym z protokołu kontroli wynika jednoznacznie, że do wykonania przy budynku bosmanki zostały roboty malarskie oraz łazienki. Z kolei roboty przy wiacie zostały zakończone, zostały do wykonania jedynie okładziny przy murku wiaty. Podczas kontroli stwierdzono, że na skarpie powyżej budynku bosmanki, który jak uznały organy jest w budowie, na działce nr [...] doszło do zsuwu ziemi i powstania osuwiska o szerokości od 20 do 25 m i długości ok. 45 m. Osuwisko zaczyna się na górnej krawędzi skarpy usytuowanej na sąsiedniej działce nr [...] stanowiącej własność W. J., z widocznym pęknięciem gruntu na długości około 15 m. Poniżej skarpy stwierdzono pękniecie drogi asfaltowej. Uskok posiada wysokość 0,5 m. W wyniku osunięcia się ziemi został uszkodzony kabel elektryczny zasilający budynek bosmanki. Nachyleniu uległa też bariera metalowa energochłonna zamontowana przy drodze asfaltowej. Pęknięcie w drodze asfaltowej (uskok) zostało zabezpieczone przez inwestora przed wodami opadowymi i spływającymi. Jest faktem notoryjnym dla składu orzekającego NSA w tej sprawie, kontrolującego również rozstrzygnięcie WSA w Rzeszowie z dnia 20 października 2021 r. sygn. akt II SA/Rz 1033/21 (sprawa II OSK 1041/22), że powstałe osuwisko stanowiło poważne zagrożenie katastrofą budowlaną realizowanego przez skarżącego obiektu bosmanki. W piśmie z dnia 9 marca 2021 r. inwestor zgłaszając to, domagał się w związku z zagrożeniem katastrofą budowlaną podjęcia działań przez organy nadzoru budowlanego, skoro na skutek osuwania się ziemi z działki nr [...] skarżący w swoim obiekcie pozbawiony został prądu (ze skrzynki elektrycznej wyrwało kable) a wewnętrzna droga dojazdowa została zniszczona.
Następnie dnia 25 marca 2021 r. skarżący przedłożył do organu kopię opinii geologicznej dotyczącej występowania ruchów masowych ziemi na terenie działek nr [...] i [...] w miejscowości [...], którą sporządził uprawniony geolog dr inż. T. B.. Z opinii wynika, że 15 marca 2021 r. dokonano oględzin terenu występowania ruchów masowych ziemi zagrażających budynkowi znajdującemu się na terenie działki nr [...] w [...] oraz terenów sąsiadujących. Ze względu na występowanie licznych szczelin w górnej partii osuwiska (skarpa drogowa i podłoże drogi), jak zaznaczono, zachodzi wysokie prawdopodobieństwo dalszych ruchów masowych przy przesyceniu się gruntów wodami opadowymi. Zatem z opinii tej wprost wynika, iż realizowany obiekt bosmanki zagrożony jest dalszymi ruchami masowymi ziemi. W opinii tej wskazano również co należy zrobić w ramach doraźnych prac zabezpieczających aby zminimalizować istniejące zagrożenie, co precyzyjnie wykazano w motywach zaskarżonego postanowienia.
W tym stanie faktycznym sprawy PINB w Lesku postanowieniem z dnia 25 marca 2021 r. w trybie art. 50 ust.1 pkt 2 i ust. 2 oraz 3 P.b. wstrzymał roboty budowlane przy budowie budynku bosmanki i wiaty w związku z usuwaniem się mas ziemnych na działce nr [...], co może stwarzać zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia, nałożył na inwestora obowiązek wykonania zabezpieczenia terenu budowy przed dostępem osób postronnych i wykonania doraźnych prac zabezpieczających powstałego osuwiska przed wodami opadowymi w terminie do 7 dni od daty doręczenia niniejszego postanowienia, a także nałożył obowiązek przedstawienia w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia ekspertyzy geologiczno - inżynierskiej dotyczącej powstałego na działce nr [...] osuwiska. Postanowienie to PWINB utrzymał w mocy wydając zaskarżone rozstrzygnięcie w dniu 7 maja 2021 r.
Podstawę materialnoprawną kwestionowanego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, w szczególności art. 50 tej ustawy. Zgodnie z brzmieniem ust. 1 pkt 2 przywołanej regulacji w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49f organ nadzoru budowlanego wstrzymuje prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenia środowiska.
W postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych stosownie do ust. 2 cytowanego przepisu należy: 1) podać przyczynę wstrzymania robót; 2) ustalić wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń.
W postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych można nałożyć obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz (ust.3). Postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, chyba że w tym terminie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 50a pkt 2 albo w art. 51 ust. 1 (ust.4). Informacyjnie w tym miejscu należy jedynie wspomnieć, że oceniane w tym postępowaniu postanowienie nie utraciło ważności i pozostaje w obrocie prawnym (patrz wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2025 r. –sygn. akt II OSK 861/23).
Postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych na podstawie art. 50 P.b. ma charakter postanowienia zabezpieczającego w interesie publicznym. Postanowienie takie ma na celu zatrzymanie budowy do czasu spełnienia warunków umożliwiających jej kontynuację. Stosuje się go w razie innych robót budowlanych, których nie można zakwalifikować jako samowoli budowlanej realizowanej w warunkach braku pozwolenia na budowę albo zgłoszenia budowlanego (zob. A. Plucińska-Filipowicz (red.), T. Filipowicz, M. Wincenciak w: M. Wierzbowski (red.), K. Buliński, A. Despot-Mładanowicz, A. Kosicki, M. Rypina, K. Wincenciak-Pruszyńska, Prawo budowlane. Komentarz, Lex el. 2023).
W art. 50-51 P.b. unormowano postępowanie naprawcze, a nie legalizacyjne, które uregulowane jest w art. 48 P.b. Do zastosowania trybu naprawczego konieczne jest ustalenie, że roboty budowlane zostały wykonano w sposób określony w art. 50 ust. 1 pkt 1-4 P.b. Spośród tych punktów tylko pkt 1 dotyczy robót budowlanych wykonywanych bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo zgłoszenia, pozostałe zaś punkty dotyczą robót budowlanych również wykonanych czy to na podstawie uzyskanego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, czy też w sytuacji, gdy uzyskanie pozwolenia na budowę bądź dokonanie zgłoszenia nie było wymagane. Fakt, że roboty budowlane nie zostały zrealizowane samowolnie nie wyklucza zatem możliwości zastosowania trybu z art. 50-51 P.b.-patrz wyrok NSA z dnia 14 lutego 2024 r. II OSK 2354/22.
Adresat postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, przy uwzględnieniu unormowania zawartego w art. 50 ust. 2 pkt 2 P.b. może, a nawet powinien wykonać prace (roboty) budowlane o charakterze niezbędnych zabezpieczeń.
Zgodnie z art. 50 ust. 3 P.b. w postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych można nałożyć obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz. Wynika z tego jednoznacznie, że kompetencja organu w tym zakresie ma charakter fakultatywny. To do niego należy stwierdzenie czy dla wydania ostatecznego rozstrzygnięcia niezbędne jest nałożenie na inwestora takiego obowiązku. Wykładnia tego przepisu wskazuje, że organ może nałożyć na inwestora jeden lub kilka wskazanych tam obowiązków. Użycie przez ustawodawcę spójnika "lub" wskazuje na posłużenie się alternatywą łączną. W konsekwencji dopuszczalne jest zobowiązanie do jednoczesnego przedstawienia inwentaryzacji dotychczas wykonanych prac, jak i oceny technicznej. W tej sprawie zobowiązano stronę do przedstawienia przedmiotowej ekspertyzy.
Inwestor podejmując prace budowlane musi mieć świadomość, że jego działania mogą spotkać się z ingerencją organów nadzoru, co będzie stanowić dla niego niewątpliwą uciążliwość. Jednak dopóty, dopóki mają one podstawę prawną i są współmierne do okoliczności sprawy, działania organu mają legalny charakter.
Zdaniem NSA, w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy implikuje to konieczność stwierdzenia, że rozstrzygnięcie w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych, nałożenia obowiązku wykonania prac o charakterze niezbędnych zabezpieczeń jak też przedstawienia przedmiotowej ekspertyzy było właściwe.
Należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że z prawnego punktu widzenia, budowa bosmanki i wiaty jako całości (wynikającego z pozwolenia na budowę z 2018 r.) mimo znacznego zaawansowania prac nie została zakończona, co potwierdził przecież protokół kontroli z dnia 23 marca 2021 r. a skarżący nie uzyskali pozwolenia na użytkowanie zgodnie z art. 54 P.b. Tym samym wystąpiło w tej sprawie formalne domniemanie niezakończenia budowy. To, że formalnie taki proces budowy nie został zakończony, wzmocnione zostało tym, że ujawniono zakres prac do wykonania –tj. łazienki objęte pozwoleniem z 2018 r. dot. w szczególności bosmanki, a potwierdza to protokół kontroli z dnia 25 III 2021 r. (co oznacza, że prace jeszcze trwały). Z kolei stan zaawansowania przy wiacie był zakończony, tylko należało wykonać okładziny przy murku wiaty. Zatem takie okoliczności sprawiają, że w sprawie tak naprawdę formalnie nie można mówić o końcu budowy, tym bardziej takie stanowisko jest uzasadnione, gdy uwzględni się okoliczność, iż wniosek o pozwolenie na użytkowanie zgłoszono w związku z zakończeniem budowy dopiero 20 sierpnia 2021 r., a więc prawie pół roku po wstrzymaniu prac w trybie art. 50 P.b. Również przedłożona opinia geologiczna z dnia 16 marca 2021 r. dot. ruchów masowych ziemi w związku z powstałym osuwiskiem, wystąpieniem ruchów masowych ziemi miała wpływ na prowadzoną budowę, skoro ujawniono w związku z tym uszkodzenia w zakresie drogi dojazdowej do obiektu jak i instalacji elektrycznej, co wymagało przecież dokonania koniecznych dalszych prac związanych z prowadzoną budową by w konsekwencji móc skutecznie mówić o zakończeniu procesu inwestycyjnego i w efekcie zgłosić sporny obiekt bez wad do użytkowania.
W orzecznictwie NSA prezentowano pogląd, na co powołuje się skarżący w motywach kasacji, że art. 50 ust. 1 P.b. stanowi o wstrzymaniu postanowieniem prowadzenia robót budowlanych "wykonywanych". Przepis ten, jak przyjmowano, ma zastosowanie w sytuacjach określonych w ust. 1 pkt 1-4 jednakże tylko wtedy, gdy roboty budowlane są aktualnie wykonywane (realizowane). W sytuacji zaś kiedy roboty budowlane nie były wykonywane, bezprzedmiotowe jest wydanie postanowienia na podstawie art. 50 ust. 1 P.b. o wstrzymaniu robót budowlanych. Brak jest bowiem prac, które podlegałyby wstrzymaniu. Niemniej jednak, ustosunkowując się do takiego poglądu w orzecznictwie NSA i nie negując go co do zasady, to jednak należy zwrócić uwagę na to, że w orzecznictwie tym kładziono nacisk przede wszystkim na kwestię, iż w sytuacji zakończenia prac budowlanych organ nie musi wydawać postanowienia o wstrzymaniu, lecz nie wskazywano generalnie na niedopuszczalność podjęcia takiego postanowienia w określonych sytuacjach.
W tej sprawie, niezależnie od tego, że nie nastąpiło formalne zakończenie budowy przy obiekcie objętym pozwoleniem na budowę z 2018 r. to dodatkowo bowiem zaistniały okoliczności zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenia środowiska z uwagi na uaktywnienie się osuwiska, co wpływało w sposób zasadniczy na prowadzoną budowę. Takie zagrożenie zgłaszał sam skarżący w piśmie z dnia 9 marca 2021 r. o czym wyżej wspominano. Trzeba nadto podkreślić, że już w trakcie opracowywania projektu budowlanego dołączono do niego opinię geotechniczną z 2012 r., w której wskazywano na to, iż budynek bosmanki został zaprojektowany na skarpie, zaś grunty te podatne są na uplastycznienie wraz ze wzrostem wilgotności gruntów. Zwrócono uwagę na warunki gruntowe, które mogą ulegać zmianie. A w opinii z 16 marca 2021 r. geotechnicznej dostarczonej przez skarżącego zwrócono uwagę, że występuje zagrożenie przemieszczenia się gruntów na ścianę zewnętrzną budynku usytuowanego na działce nr [...] w [...]. Takie stanowisko potwierdza jedynie okoliczność bezpośredniego wpływu spornego osuwiska na realizowany obiekt, w związku z ujawnionymi w trakcie jego budowy zmianami warunków gruntowych, które to okoliczności muszą być brane pod uwagę w realiach tej sprawy. Tym samym skoro taka zmiana nastąpiła w trakcie realizacji budynku zatem słusznie jeszcze przed złożeniem wniosku o zakończeniu budowy (budowy formalnie realizowanej) wstrzymano roboty budowlane. Było to dopuszczalne w realiach tej sprawy. Odmienne stanowisko skarżącego w tym zakresie stanowi jedynie nieuprawnioną polemikę z prawidłowym stanowiskiem Sądu pierwszej instancji.
Konsekwencją prawidłowego wstrzymania robót budowlanych w tej sprawie jest również i to, że słusznie nakazano zabezpieczyć teren budowy przed dostępem osób postronnych i wykonanie doraźnych prac zabezpieczających. Nakaz ten wydano stosownie do okoliczności tej sprawy, skoro powstałe osuwisko spowodowało zniszczenie drogi wewnętrznej dojazdowej do bosmanki spowodowało nadto wyrwanie ze skrzynki elektrycznej kabli pozbawiając prądu realizowanego obiektu budowlanego, to właśnie w takim zakresie wymagane były te prace zabezpieczające na skutek powstałego osuwiska. Dokładne opisanie zakresu tych prac, wbrew stanowisku skarżącego, nie było konieczne. Zatem za nieusprawiedliwione należało uznać zarzuty niewłaściwego zastosowania art. 50 ust. 1 pkt 2 P.b. oraz art. 156 § 1 pkt 2 i art. 126 k.p.a. poprzez błędne zaaprobowanie wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych w sytuacji, gdy roboty te zostały już zakończone a zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia nie wynika z prowadzonych lub wykonanych robót, ale z istniejącego osuwiska, jak też art. 50 ust.2 pkt 2 P.b. poprzez błędne zaaprobowanie wydania przez organ postanowienia nakładającego obowiązek wykonania "doraźnych prac zabezpieczających powstałego osuwiska przed wodami opadowymi" bez ustalenia wymagań dotyczących niezbędnych zabezpieczeń.
Naczelny Sąd Administracyjny, w okolicznościach niniejszego postępowania za zasadne i prawidłowe uznał działanie organów nadzoru budowlanego na podstawie art. 50 ust. 3 P.b. gdzie nałożono na skarżącego obowiązek przedstawienia ekspertyzy geologiczno- inżynierskiej dot. powstałego osuwiska na dz. [...]. Miało to na celu zapewnienie realnej możliwości bezpiecznego kontynuowania rozpoczętej inwestycji i następnie bezpiecznego jej użytkowania. Przedstawiona przez stronę opinia geotechniczna z 16 marca 2021 r. nie wskazuje konkretnych rozwiązań mających na celu usunięcie zaistniałych skutków, a jedynie je potwierdza.
Przede wszystkim jednoznacznie prawidłowo przyjęto w zaskarżonym wyroku, że brak jest podstaw do wykazania niewykonalności nałożonych obowiązków, obowiązki te wiążą się wyłącznie z działką nr [...] do której, co nie budzi wątpliwości Sądu odwoławczego, skarżący posiada tytuł prawny. Ekspertyza ma wykazać, czy do powstania osuwiska przyczyniły się i jaki miały wpływ roboty budowlane związane z budową bosmanki i wiaty. Ewentualne wykluczenie wpływu przedmiotowej inwestycji na powstałe osuwisko ma bowiem istotne znaczenie w niniejszej sprawie jak też dla przyszłych rozstrzygnięć mogących obejmować nie tylko działkę strony skarżącej kasacyjnie.
Przedstawione wyżej stanowisko pozwala Sądowi odwoławczemu na przyjęcie tezy, iż zarzuty skargi kasacyjnej odnoszące się do tego elementu kwestionowanego postanowienia, a to niewłaściwego zastosowania art. 50 ust. 3 P.b. oraz art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 126 k.p.a., art. 50 ust. 3 P.b. jak też art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. oraz art. 126 k.p.a. w związku z art. art. 50 ust. 2 pkt 2 oraz 50 ust. 3 P.b. (zarzuty pkt 2 ppkt 3, 4, 5 w petitum kasacji), nie zasługiwały na uwzględnienie.
Brak wykazania w skardze kasacyjnej usprawiedliwionych podstaw do przyjęcia dokonania przez Sąd pierwszej instancji wadliwej wykładni czy niewłaściwego zastosowania przepisów prawa materialnego przywołanych w kasacji a wyżej ocenionych powoduje, że również i zarzuty naruszenia przepisów postępowania, o czym już we wstępnej części tego uzasadnienia wspomniano, nie zasługiwały na uwzględnienie.
Wbrew stanowisku wyrażonemu w skardze kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji dokonując oceny legalności zaskarżonego postanowienia zasadnie przyznał, że postępowanie administracyjne przed organami nadzoru budowlanego przeprowadzono zgodnie z regułami procedury administracyjnej. Należy zaaprobować pogląd wyrażony w motywach zaskarżonego wyroku, iż wobec stwierdzenia zaistnienia przesłanek o jakich mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 P.b., w pełni zasadnie organy nadzoru budowlanego uznały konieczność wstrzymania prowadzenia robót budowlanych związanych z budową bosmanki i wiaty, prawidłowo nakładając na skarżącego jako inwestora obowiązki o jakich mowa w ust. 2 pkt 2 i ust. 3 tego artykułu. Okoliczności z tym związane zostały w pełni wykazane i uzasadnione, spełniając wymogi art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Sytuacja ta wyklucza zasadność zarzutów skargi sprowadzających się do uznania, że roboty budowlane prowadzone przy budynku bosmanki i wiaty nie są źródłem powstania osuwiska i same w sobie nie stanowią zagrożenia o jakim mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 P.b.
Żaden dowód w sprawie nie wykluczył tego, a wydane w sprawie postanowienie winno tę okoliczności potwierdzić lub wykluczyć.
W sprawie tej nie można mówić zatem o jakimkolwiek naruszeniu prawa a tym bardziej o kwalifikowanym naruszeniu w tym zakresie na jakie wskazuje wniesiony środek odwoławczy. Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 oraz 145 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 i 5 k.p.a. oraz art. 126 k.p.a. poprzez błędne zaniechanie stwierdzenia nieważności postanowienia PWINB z 7 maja 2021 r. znak [...] oraz postanowienia PINB z dnia 25 marca 2021 r., znak [...], pomimo, że postanowienia te rażąco naruszają prawa i są niewykonalne. Takich wad kwalifikowanych trudno doszukać się w kontrolowanych postanowieniach.
Wbrew stanowisku skarżącego w sprawie tej nie doszło do naruszenia art. 134 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. art. 7, 77 i 80 k.p.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a.
Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. "sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną". Przepis ten określa zatem granice rozpoznania skargi przez Sąd pierwszej instancji, a granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo - pomimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane w skardze, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Sąd I instancji rozpoznając skargę niewątpliwie orzekał w granicach sprawy, oceniając postępowanie organu w zakresie wstrzymania robót budowlanych wraz z nałożeniem w tym postepowaniu dodatkowych obowiązków na inwestora w trybie art. 50 ust.1 P.b. (por. wyrok NSA z 25 marca 2011 r. sygn. akt I FSK 1862/09; wyrok NSA z 11 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OSK 610/06; postanowienie NSA z 11 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 2438/11; wyrok NSA z 15 października 2015 r. sygn. akt I GSK 241/14). W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów (por. wyrok NSA z 2 lipca 2015 r., I OSK 450/15), ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (por. wyrok NSA z 21 października 2010 r., I GSK 264/09). Trudno zatem uznać, by ww. norma prawa procesowego została naruszona, tym samym zarzut naruszenia art. 134 p.p.s.a. nie zasługiwał zatem na uwzględnienie, również w powiązaniu z zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.
Przypomnieć należy, że art. 141 § 4 p.p.s.a. określa elementy, które powinny znaleźć się w uzasadnieniu wyroku. Zgodnie z dyspozycją przywołanej powyżej regulacji uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania, co do dalszego postępowania. W orzecznictwie przyjmuje się, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego, jeżeli nie wiadomo, jaki stan faktyczny Sąd pierwszej instancji przyjął, jako podstawę wyrokowania, a także w sytuacji, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej, gdy wada uzasadnienia nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia lub gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się, bowiem w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (vide uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, wyrok NSA z 12 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1620/10). Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego, dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem, dlaczego nie stwierdził czy stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego, czy też przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 4 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 1985/09). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak szczegółowego odniesienia się przez wojewódzki sąd administracyjny do wszystkich zarzutów zawartych w skardze i skoncentrowanie się tylko na istotnych kwestiach, nie jest wadliwe, o ile te kwestie mają znaczenie dla rozstrzygnięcia, a wątki pominięte mają jedynie charakter uboczny i nie rzutują na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2004 r., sygn. akt FSK 2633/04, LEX 173345; wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2014 r., I OSK 2721/13). Przedstawiona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie argumentacja jest czytelna sprawiając, że wyrok - wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnej - poddaje się kontroli instancyjnej, a to wszystko czyni zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. - sformułowanego w powiązaniu z przywołanymi w zarzucie przepisami - bezskutecznym.
Na koniec należy podnieść, iż bez wpływu na wynik niniejszego postępowania miały zarzuty kasacji nieodniesienia się przez organ odwoławczy do wszystkich zarzutów zażalenia. Nie każde naruszenie prawa ma wpływ na wynik postępowania. Aby zastosować przepis art. 145 § 1 ppkt 1 lit. c p.p.s.a. wymagane jest zaistnienie innego naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez możliwość istotnego wpływania na wynik sprawy należy rozumieć prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji lub postanowienia, a więc na ukształtowanie w nich stosunku administracyjnoprawnego materialnego lub procesowego. Nawet ujawnienie wskazywanego naruszenia prawa procesowego, nie mogłoby doprowadzić do odmiennego niż to uczyniono w tej sprawie ukształtowania stosunku administracyjnoprawnego w ocenianym postanowieniu, niezależnie od tego, że zdaniem NSA jest to naruszenie nieistotne, skoro uzasadnienie zaskarżonego postanowienia odnosi się do ujawnionych przesłanek wymaganych do prawidłowego rozstrzygnięcia w trybie art. 50 ust.1 P.b.
Przedstawione wyżej rozważania wskazują więc, iż zarzuty skargi kasacyjnej nie mogły doprowadzić do uwzględnienia wniosków złożonego środka odwoławczego.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, uznając zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione, orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.