II OSK 990/25

II OSK 990/25 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2025-07-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-04-24
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Marzenna Linska - Wawrzon /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Sygn. powiązane
IV SA/Po 808/24 - Postanowienie WSA w Poznaniu z 2025-01-08
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Uchylono zaskarżone postanowienie
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon po rozpoznaniu w dniu 10 lipca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. S. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 8 stycznia 2025 r. sygn. akt IV SA/Po 808/24 odrzucającego skargę G. S. na uchwałę Rady Miejskiej w J. z dnia [...] 2023 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obrębu geodezyjnego J. w rejonie ulic Z. oraz S. postanawia: 1. uchylić zaskarżone postanowienie; 2. oddalić wniosek o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 8 stycznia 2025 r., sygn. akt IV SA/Po 808/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.), odrzucił skargę G. S. na uchwałę Rady Miejskiej w J. z dnia [...] 2023 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obrębu geodezyjnego J. w rejonie ulic Z. oraz S..
W uzasadnieniu powyższego postanowienia Sąd wskazał, że Rada Miejska w J. uchwałą nr [...] z dnia [...] 2023 r. uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla części obrębu geodezyjnego J. w rejonie ulic Z. oraz S..
Skargę na powyższa uchwałę wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu G. S., zaskarżając powyższą uchwałę w części, tj. co do § 9 pkt 5) e) tiret 1, f) oraz g) uchwały, w szczególności w odniesieniu do działek numer nr [...], [...] oraz [...] obręb J..
Zaskarżonej uchwale zarzuciła naruszenie:
1. art. 9 ust. 4 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503 ze zm., dalej: u.p.z.p.), przez ustalenie przez Radę Miejską w J. parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu dla terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej lub usług oznaczonych na rysunku planu symbolami 1MW-U, 2MW-U w sposób sprzeczny z postanowieniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy J.;
2. art. 1 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. przez ustalenie przez Radę Miejską w J. parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu dla terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej lub usług oznaczonych na rysunku planu symbolami 1MW-U, 2MW-U w sposób naruszający wymagania ładu przestrzennego,
3. art. 1 ust. 1 i 3 u.p.z.p. przez przekroczenie granic władztwa planistycznego i dowolność wprowadzenia zaskarżonych zapisów planu miejscowego, podczas gdy pozostawały one w sprzeczności z postanowieniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy J.,
4. art. 4 pkt 6 w zw. z art. 19 ust. 1 pkt 1) ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2024 r. poz. 1292), przez naruszenie zasady ochrony i opieki nad zabytkami, polegającej na obowiązku podejmowania przez organy administracji publicznej działań mających na celu zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytku i ustalenie przez Radę Miejską w J. parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu dla terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej lub usług oznaczonych na rysunku planu symbolami 1MW-U, 2MW-U w sposób sprzeczny z postanowieniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy J. w zakresie ustaleń dotyczących obiektów i obszarów objętych ochroną.
Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały w powyżej zakreślonej części, a także o zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że skarżąca jest właścicielem nieruchomości położonej w miejscowości J., przy ul. M. ... (działka nr ..., obręb J.). Nieruchomość skarżącej znajduje się na działce graniczącej bezpośrednio z działką nr [...] oraz w bliskim sąsiedztwie działek nr [...] oraz [...] objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i oznaczonych na mapie symbolami 1MW-U, 2MW-U. Skarżąca podkreśliła również, że była stroną postępowań o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działce o nr ewid. [...] oraz na fragmencie działek o nr ewid. [...], [...], [...] i [...] w J., gm. J., toczących się przed Burmistrzem Miasta i Gminy J. oraz SKO. Warunki zabudowy w zaskarżonych decyzjach określały parametry zbliżone do określonych w zaskarżonym miejscowym planie dla terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej lub usług oznaczonych na rysunku planu symbolami 1MW-U, 2MW-U, na których znajdują się działki o nr [...], [...] i [...]. Wydawane przez organ I instancji decyzje o warunkach zabudowy zostały skutecznie zaskarżone przez skarżącą i wskutek tego uchylone.
Kolejno skarżąca wskazywała, że już sam fakt podjęcia uchwały narusza jej interes prawny, gdyż uchwalenie planu miejscowego i jego wejście w życie powoduje określone skutki dotyczące uprawnień różnych podmiotów, w tym właścicieli działek o nr [...], [...] oraz [...] znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości skarżącej. Bezsprzecznie dopuszczenie na tych działkach, wbrew postanowieniom Studium oraz z naruszeniem ładu przestrzennego, możliwości zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej lub usług budynkami o wysokości do 13 m, z dachem dwuspadowym i wielospadowym, o kącie nachylenia od 25 do 45° , z dopuszczeniem realizacji płaskich dachów, narusza interes prawny skarżącej. Określony w § 9 pkt 5) e) tiret 1, f) oraz g) m.p.z.p. sposób zagospodarowania tych działek skutkuje równocześnie pogorszeniem warunków korzystania z sąsiednich działek – w tym działki skarżącej.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga podlegała odrzuceniu.
Warunkiem merytorycznego rozpoznania skargi jest uprzednie ustalenie, czy jest ona dopuszczalna i czy została wywiedziona przez uprawniony do tego podmiot. Podmiot skarżący uchwałę organu gminy musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jego indywidualną sytuacją prawną. Innymi słowy, musi udowodnić, że zaskarżona uchwała, naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jej sferę prawnomaterialną, na przykład pozbawia ją pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Niespełnienie tej przesłanki powinno natomiast skutkować odrzuceniem skargi stosownie do art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., który to przepis stanowi, że sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Strona skarżąca musi wykazać nie tylko istnienie interesu prawnego, ale również jego rażące naruszenie. Wnosząc skargę na uchwałę organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. należy wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a indywidualną sytuacją prawną skarżącego. Innymi słowy kwestionowana uchwała musi wpływać negatywnie na jego sferę prawnomaterialną i pozbawiać go np. pewnych uprawnień albo uniemożliwiać ich realizację, lub też nakładać na niego obowiązki (zob. P. Daniel, Naruszenie przepisów prawa własności jako źródło legitymacji do wniesienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, PPP 2016, nr 3, s. 64-76). Interes ten powinien być konkretny i realny, znajdujący bezpośrednie i jasne odzwierciedlenie w przepisie prawa, przekładający się na stwierdzenie, że przez określoną regulację w uchwale nastąpi bezpośrednie i konkretne oddziaływanie na sytuację prawną skarżącego przez uszczuplenie jego praw (pogorszenie jego sytuacji prawnej) lub powstanie nowych obowiązków (uciążliwości). Owo oddziaływanie musi być rzeczywiste, a nie potencjalne, a więc jego stwierdzenie nie może opierać się na antycypacji, że może ono wystąpić w przyszłości. Przepis kreujący legitymację skargową, a więc art. 101 ust. 1 u.s.g., przesądza bowiem o naruszeniu interesu prawnego, a nie możliwości jego naruszenia (por. wyrok NSA z 2.10.2024 r., II OSK 2865/21, LEX nr 3788483, wyrok NSA z 27 czerwca 2023 r., I OSK 810/23, wyrok NSA z 23.07.2024 r., III FSK 97/24, LEX nr 3765540).
Sąd Wojewódzki podniósł, że skarżąca jest właścicielem nieruchomości położonej w miejscowości J., przy ul. M. ... (działka nr ..., obręb J.). Nieruchomość ta graniczy z nieruchomością objętą ustaleniami kwestionowanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd podkreślił, że pojęcie nieruchomości sąsiedniej objętej planem, na której planowana jest realizacja inwestycji może obejmować nie tylko nieruchomość graniczącą bezpośrednio fizycznie z nieruchomością, której właściciela interes prawny został naruszony, ale również inne nieruchomości, o ile postanowienia planu mogą oddziaływać na prawa właścicielskie (zob. wyroki NSA z dnia 3 listopada 2010 r., sygn. akt: II OSK 1780/10 oraz z dnia 7 maja 2008 r., sygn. akt: II OSK 84/08). Zatem sam fakt, że ustalenia planu nie zmieniają przeznaczenia gruntu należącego do skarżącej nie uzasadnia twierdzenia o braku jego legitymacji do zaskarżenia uchwały.
Skarżąca wywiodła swój interes prawny z faktu sąsiadowania jej nieruchomości z nieruchomością stanowiącą działkę nr [...] oraz z faktu pozostawania w bliskim sąsiedztwie z nieruchomościami stanowiącymi działki nr [...] oraz [...], objętymi miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i oznaczonymi na mapie symbolami 1MW-U, 2MW-U. Ponadto, skarżąca wskazała, że była stroną postępowań o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działce o nr ewid. [...] oraz na fragmencie działek o nr ewid. [...], [...], [...] i [...].
Mając na uwadze powyższe, Sąd stwierdził, że skarżąca nie wykazała związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a naruszeniem jej indywidualnej sytuacji prawnej. Skarżąca nie wskazała w jaki sposób postanowienia zaskarżonej uchwały naruszają jej indywidualny i konkretny interes prawny. Zdaniem Sądu, skarżąca nie udowodniła, aby przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną sąsiadujących z jej nieruchomością terenów ingerowało bezpośrednio w sposób wykonywania przez nią przysługującego jej prawa własności nieruchomości. Nie wskazano, że jej sytuacja prawna ulegnie pogorszeniu przez uszczuplenie praw lub powstanie nowych obowiązków (uciążliwości). Ustalenia planu nie dotyczą w żaden sposób uprawnień właścicielskich skarżącej względem własnej nieruchomości. Fakt pozostawania przez skarżącą stroną postępowań o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego na ww. nieruchomościach również nie przesądza o istnieniu związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a naruszeniem indywidualnej sytuacji prawnej skarżącej. Nie można przy tym przyjmować, że istnieje analogia pomiędzy pozostawaniem stroną w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy a pozostawaniem stroną w postępowaniu zainicjowanym wniesieniem skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Przepis ten stanowi przepis szczególny w stosunku do ogólnego przepisu art. 50 § 1 p.p.s.a. warunkującego udział w postępowaniu administracyjnym, w tym o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Jak już wyżej wskazano, art. 101 ust. 1 u.s.g. legitymację skargową przyznaje tylko tym podmiotom, których indywidualny interes prawny, uprawnienie lub kompetencja zostały naruszone zapisami takiej uchwały (por. wyrok NSA z 23.07.2024 r., III FSK 97/24, LEX nr 3765540)
Sąd pierwszej instancji podkreślił, że sąd kontrolując zaskarżony akt – w zakresie zasad i trybu jego sporządzenia – czyni to zasadniczo w granicach wyznaczonych naruszeniem indywidualnego interesu prawnego skarżącego. Wynikające z art. 134 § 1 p.p.s.a. niezwiązanie zarzutami i wnioskami skarg nie oznacza, że sąd z urzędu przeprowadza w pełnym zakresie kontrolę uchwały w przedmiocie planu miejscowego, obejmując przy tym rozstrzygnięciem również nieruchomości nie będące własnością podmiotu skarżącego. Zatem wykazanie przez skarżącą naruszenia jej interesu prawnego jest nie tylko warunkiem skutecznego wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., ale też determinuje zakres merytorycznej kontroli zaskarżonego aktu. Ewentualne stwierdzenie nieważności uchwały w przedmiocie planu miejscowego powinno obejmować te jej ustalenia, które pozostają w związku z indywidualnym interesem podmiotu skarżącego i powodują dla niego następstwa w postaci ograniczenia bądź pozbawienia konkretnych uprawnień do danej nieruchomości. Trzeba bowiem mieć na uwadze, że wyeliminowanie z obrotu planu miejscowego w szerszym zakresie wywołuje skutki prawne wobec innych podmiotów nie biorących udziału w postępowaniu sądowym i niemogących przez to bronić własnego interesu w sprawie (zob. wyrok NSA z dnia 12 września 2023 r., sygn. akt: II OSK 779/22).
W ocenie Sądu Wojewódzkiego, w realiach niniejszej sprawy w stosunku do skarżącej nie można mówić o wprowadzeniu niekorzystnych zmian rozumianych jako odebranie bądź ograniczenie jej praw właścicielskich do własnej nieruchomości. Skarżąca nadal może korzystać z przysługującej jej prawa własności w sposób zgodny z przepisami ustaw, jak i zasadami współżycia społecznego, a także może to prawo zbywać. Wyłącznie subiektywne poczucie naruszenia interesu prawnego nie prowadzi do przyjęcia, że istnieje legitymacja skargowa do kwestionowania zmiany planu miejscowego.
Ze względu na to, że naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia stanowi przesłankę dopuszczalności skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., uzasadniającą jej merytoryczne rozpoznanie, a skarga w niniejszej sprawie nie spełnia tych warunków, Sąd uznał, że nie był uprawniony do dokonania kontroli legalności zaskarżonego aktu, w tym badania merytorycznych zarzutów skargi.
Z uwagi na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że skarżąca nie wykazała naruszenia zaskarżoną uchwałą jej interesu prawnego, wobec czego skarga podlegała odrzuceniu, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a.
W skardze kasacyjnej I.G. zaskarżyła powyższe postanowienie w całości.
Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono:
1. naruszenie prawa materialnego, tj. przepisu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1465. ze zm., dalej: u.s.g.) przez jego niezastosowanie i uznanie, że skarżąca nie ma interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały, bowiem w stosunku do skarżącej nie można mówić o wprowadzeniu przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego niekorzystnych zmian rozumianych jako odebranie bądź ograniczenie jej praw właścicielskich do własnej nieruchomości, podczas gdy zawarte w zaskarżonej uchwale ustalenia ingerują w uprawnienia skarżącej wynikające z prawa własności poprzez wprowadzenie zabudowy, która istotnie odbiega od zabudowy nieruchomości skarżącej, a co było już przedmiotem postępowań administracyjnych w ramach uzyskania warunków zabudowy dla nieruchomości sąsiedniej, które każdorazowo nie zostały ustalone z uwagi na sprzeczność charakteru planowanej zabudowy z otoczeniem - wysokość kalenicy, liczba kondygnacji (a co niniejszym zostało usankcjonowane ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego), wpływa na zacienienie, zmianę widoku, sposób korzystania z nieruchomości, która sąsiadować będzie z budynkiem wielorodzinnym - blokiem mieszkalnym, zatem skarżąca niewątpliwie posiada interes prawny w złożeniu skargi,
2. naruszenie przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik . sprawy, tj. przepisu art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. przez uznanie, że skarżąca nie wykazała, by posiadała interes prawny w złożeniu skargi, a zatem również legitymację skargową i wskutek tego odrzucenie skargi.
Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w Warszawie wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.
Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.
Jako zasadne uznać należało zarzuty skargi kasacyjnej, wskazujące na naruszenie art. 101 ust. 1 u.s.g. oraz art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a.
Sąd Wojewódzki, opierając się na ugruntowanym stanowisku judykatury, wskazał prawidłowo, że istotą interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g., jest materialnoprawny związek między sferą indywidualnych praw lub obowiązków strony skarżącej a zaskarżonym aktem.
Błędnie jednak stwierdził Sąd Wojewódzki, że celem wykazania legitymacji skargowej podmiot skarżący uchwałę w przedmiocie planu miejscowego powinien: "udowodnić, że zaskarżona uchwała, naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jej sferę prawnomaterialną, na przykład pozbawia ją pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację".
W związku z tym, że wadliwość zaskarżonego postanowienia wynika w dużej mierze z niewłaściwej wykładni art. 101 ust. 1 u.s.g., konieczne jest przedstawienie w tym zakresie uwag ogólnych.
Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.
Z przytoczonego przepisu wynika expressis verbis, że badanie legitymacji strony skarżącej wymaga wyłącznie ustalenia, czy zaskarżony akt narusza jej interes prawny. Natomiast ocena zgodności z prawem zaskarżonej uchwały ma znaczenie dla wyniku rozstrzyganej merytorycznie sprawy.
Podkreślenia wymaga, że kwestii "naruszenia interesu prawnego" nie należy utożsamiać z "naruszeniem prawa". Jak trafnie wyjaśniono w piśmiennictwie: "Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) skargi. Rozpoznając skargę, sąd ocenia, czy wraz z naruszeniem interesu prawnego doszło do naruszenia obiektywnego porządku prawnego i w zależności od tego skarga może, ale nie musi być uwzględniona. Obowiązek uwzględnienia skargi na uchwałę (zarządzenie) organu gminy powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (normy prawa materialnego). Obowiązku takiego nie ma wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem" (Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 808).
Również w orzecznictwie przyjmuje się, że wykazanie naruszenia interesu prawnego przez stronę wnoszącą skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie oznacza, że uchwała narusza prawo. Zagadnienie to może być rozważane dopiero w trakcie merytorycznej oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały, nie zaś na etapie badania legitymacji skargowej (zob. postanowienie NSA z 17 grudnia 2019 r. II OSK 3758/19).
W niniejszej sprawie przedstawiona w uzasadnieniu postanowienia argumentacja Sądu Wojewódzkiego wykracza poza aspekty związane z badaniem legitymacji skarżących, jak też świadczy o braku właściwego rozgraniczenia etapu związanego z oceną dopuszczalności skargi i etapu jej merytorycznego rozpoznania.
Wbrew stanowisku Sądu Wojewódzkiego należało uznać, że skarżąca wykazała okoliczności świadczące o naruszeniu jej interesu prawnego zakwestionowanymi ustaleniami planu miejscowego.
Mianowicie w skardze wyjaśniono, że ustalenia zaskarżonego planu dopuszczają w sąsiedztwie nieruchomości skarżącej zabudowę mieszkaniową wielorodzinną lub usługi (tereny 1MW-U, 2 MW-U) o dużych gabarytach (wysokości 13 m) nieprzystających do charakteru istniejących budynków.
W szczególności zarzucono, że w planie określono dla nowej zabudowy parametry i wskaźniki, które wcześniej ustalone były w uchylonych decyzjach o warunkach zabudowy w następstwie odwołań złożonych przez skarżącą.
Zdaniem skarżącej zabudowa działek objętych planem (nr [...], [...], [...]) skutkować będzie pogorszeniem warunków korzystania z nieruchomości skarżącej.
Odnosząc się do treści skargi Sąd Wojewódzki prawidłowo przyjął, że sam fakt, iż ustalenia zaskarżonego planu nie zmieniają przeznaczenie gruntu należącego do skarżącej nie uzasadnia twierdzenia o braku jej legitymacji skargowej.
Dalej jednak wadliwie stwierdził, że skarżąca nie udowodniła, aby przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną sąsiadujących z jej nieruchomością terenów ingerowało bezpośrednio w sposób wykonywania przez nią przysługującego jej prawa własności nieruchomości.
Tymczasem wobec sformułowanych w skardze twierdzeń co do negatywnego odziaływania przyszłej zabudowy wielorodzinnej lub usługowej na nieruchomość skarżącej, rzeczą Sądu Wojewódzkiego była merytoryczna analiza szczegółowych ustaleń zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania odnoszących się do spornych terenów 1MW-U i 2MW-U.
Dla właściwego rozstrzygnięcia sprawy niezbędne było ustalenie całokształtu rozwiązań przyjętych w planie dla terenów sąsiadujących z nieruchomością skarżącej, celem oceny, czy zakwestionowane postanowienia planu powodować mogą pogorszenie warunków korzystania z nieruchomości skarżącej (m.in. zacienienie) oraz czy dokonano tego w granicach prawa.
Wobec zarzutów skargi niezbędne było również rozważenie kwestionowanych ustaleń planu w kontekście zapisów Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy J. (por. wyrok NSA z dnia 7 listopada 2024 r. II OSK 2130/21).
Zaznaczyć należy, że na etapie sprawdzania dopuszczalności skargi wystarczy ustalenie, że kwestionowane postanowienia zaskarżonej uchwały pozostają w bezpośrednim związku z uprawieniami i obowiązkami strony skarżącej, której prawo własności podlega ochronie, zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. w związku z przepisami art. 140 i art. 144 k.c. Rozstrzygając o legitymacji procesowej strony skarżącej należy rozważyć, czy wskutek postanowień nowego planu miejscowego zmienił się stan prawno-planistyczny poszczególnych działek gruntowych, a zwłaszcza czy nastąpiło pogorszenie sytuacji właścicieli nieruchomości w kontekście przysługujących im uprawnień do korzystania z nieruchomości zgodnie z ich społeczno-gospodarczym przeznaczeniem, a także uprawnień wynikających z ochrony przed uciążliwymi immisjami.
Niewątpliwie wobec zarzutów zawartych w skardze konieczne było merytoryczne jej rozpoznanie celem zbadania, czy zakwestionowane ustalenia planu miejscowego ustanowione zostały z poszanowaniem wymienionych wyżej regulacji ustawowych, jak też zasad konstytucyjnych chroniących prawo własności przed nadmierną ingerencją (art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji). Rzeczą Sądu Wojewódzkiego było rozważenie, czy gmina uchwalając zaskarżone postanowienia planu miejscowego nie nadużyła przysługującego jej władztwa planistycznego, a zwłaszcza czy w myśl art. 1 ust. 3 u.p.z.p. dokonała właściwego wyważenia interesu poszczególnych właścicieli nieruchomości oraz interesu publicznego całej społeczności.
Wobec powyższego wadliwe było wnioskowanie Sądu Wojewódzkiego co do braku legitymacji skarżącej do zaskarżenia przedmiotowego planu miejscowego. W szczególności sprzecznie z art. 101 ust. 1 u.s.g. Sąd Wojewódzki stwierdził, że: "Strona skarżąca musi wykazać nie tylko istnienie interesu prawnego, ale również jego rażące naruszenie".
Ponadto błędnie wskazał Sąd Wojewódzki, że kwestionowane w skardze odziaływanie regulacji planu miejscowego nie może mieć charakteru tylko potencjalnego, lecz musi być rzeczywiste.
Taka konstatacja Sądu nie uwzględnia jednak istoty miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jako aktu prawa miejscowego, który wraz z innymi przepisami, kształtuje sposób wykonywania prawa własności nieruchomości.
Oczywiste bowiem powinno być to, że kontrola aktu prawa miejscowego dokonywana jest dlatego, że ustalenia planu - jako unormowania obowiązujące powszechnie na danym terenie i mające moc wiążącą dla organów administracji publicznej orzekających w przedmiocie pozwoleń na budowę - w konsekwencji stanowią podstawę działań inwestorskich, które w efekcie realizacji określonych przedsięwzięć budowlanych mogą wpływać na sposób korzystania z nieruchomości sąsiednich. Normy obowiązujące na etapie uchwalania aktu planistycznego chronią interes prawny każdego, kto z racji przysługującego mu prawa własności może domagać się, aby korzystanie z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem nie doznawało ograniczeń niemających uzasadnienia w przepisach prawa i aby ustalanie przez organ planistyczny zasad zagospodarowania i zabudowy terenu odbywało się zgodnie z wymogami ładu przestrzennego, zrównoważonego rozwoju, z uwzględnieniem walorów architektonicznych, krajobrazowych i ekonomicznych przestrzeni, jak też wymaganiami w zakresie ochrony środowiska i ochrony własności, a także przy uwzględnieniu innych wartości przewidzianych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p.
Jak wskazuje się w orzecznictwie, już samo uchwalenie planu miejscowego i jego wejście w życie powoduje i może powodować określone skutki dotyczące interesu prawnego różnych osób, a także naruszenie tych interesów (por. wyroki NSA z dnia 2 grudnia 2010 r. II OSK 1940/10, z dnia 5 lutego 2013 r. II OSK 2479/12). W wyroku z 3 kwietnia 2019 r. II OSK 1429/17 Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, że ustalenia planu zawsze mają działanie potencjalne, gdyż przewidują jedynie możliwość realizacji danej inwestycji, a nie nakładają obowiązku jej realizacji.
Przyjęta zaś koncepcja Sądu Wojewódzkiego wypacza znaczenie skargi przewidzianej w art. 101 ust. 1 u.s.g., której złożenie ma zasadniczo sens, gdy pozwoli zapobiec działaniom inwestycyjnym podejmowanym na podstawie ustaleń planu miejscowego niezgodnych z prawem.
Nie ulega bowiem wątpliwości, że w sytuacji lokalizacji danych obiektów na podstawie planu miejscowego, strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę nie będą mogły podważać konkretnych ustaleń planu przewidzianych m.in. w art. 15 ust. 2 pkt 1-6 u.p.z.p. (np. co do przeznaczenia terenu, funkcji obiektu budowlanego, zasad kształtowania zabudowy czy wskaźników zagospodarowania terenu), a więc ustaleń, które w zasadniczy sposób determinują przyszłą zabudowę oznaczonych terenów.
Z uwagi na zarzuty przedmiotowej skargi, należało uznać, że skarżąca miała prawo oczekiwać merytorycznego jej rozpoznania i sprawdzenia czy w zaskarżonym planie są zawarte rozwiązania gwarantujące właściwą ochronę jej interesu prawnego, jako właściciela nieruchomości sąsiadującej z terenem, który został przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną lub usługi.
Z powyższych względów zaskarżone postanowienie podlegało uchyleniu, zgodnie z art. 185 § 1 p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego ze względu na brak ku temu podstaw prawnych. Wyjaśnić należy, że w art. 209 p.p.s.a. przyjęto, iż wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 p.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. W innych przypadkach Sąd nie rozstrzyga o zwrocie kosztów postępowania. Wymaga jednocześnie zaznaczenia, że o kosztach postępowania kasacyjnego Sąd orzeka jedynie wówczas, gdy rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku, ponieważ przepisy art. 203 i art. 204 p.p.s.a. wiążą zwrot kosztów postępowania kasacyjnego z wyrokiem WSA oddalającym lub uwzględniającym skargę, co nie ma miejsca w przypadku rozpoznawania skargi kasacyjnej od postanowienia odrzucającego skargę (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 4 lutego 2008 r., I OPS 4/07).
-----------------------
1