II OSK 988/22

II OSK 988/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-05-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-05-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Czerwiński /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6013 Przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części,
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 2235/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-01-28
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 1186
art. 29 ust. 2 pkt 1, pkt 1aa i pkt 1 b, art. 71 a ust. 1 pkt 1 i 2, art. 71 ust. 6 pkt 1, art. 51, art. 71 a ust. 4
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 7, art. 77, art. 80, art. 138 § 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2023 poz 259
art. 151a § 1 i 2, art. 182 § 2a, art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Dnia 23 maja 2023 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (następca prawny K. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością Spółki komandytowej z siedzibą w W.) od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 stycznia 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 2235/21 oddalającego sprzeciwy w sprawie ze sprzeciwów K. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością Spółki komandytowej z siedzibą w W. i M. B. od decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 września 2021 r., nr 1177/2021 w przedmiocie nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 stycznia 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 2235/21, na podstawie art. 151a § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej jako P.p.s.a.), oddalił sprzeciwy K. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością Spółki komandytowej z siedzibą w W. (dalej Spółka lub inwestor) i M. B. od decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 września 2021 r., nr 1177/2021 w przedmiocie nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu.
Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy ("PINB", "organ pierwszej instancji") wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych i zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego znajdującego się przy ul. [...] w W.
Organ w toku czynności kontrolnych przeprowadzonych na przedmiotowej nieruchomości w dniu 7 sierpnia 2020 r. ustalił jakie roboty budowlane zostały faktycznie wykonane, co szczegółowo opisnano w protokole kontroli nr [...]. W dniu oględzin nie stwierdzono bezpośredniego zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia.
Następnie organ dokonał zestawienia zakresu i charakteru ww. robót budowlanych ze zgłoszeniem złożonym przez inwestora w Urzędzie m.st. Warszawy 13 stycznia 2020 r., dotyczącym przebudowy elewacji oraz układu pomieszczeń w budynku na działce nr ewid. [...] z obrębu [...] w W., przy ul. [...]. Do akt dołączono także zaświadczenie Prezydenta m.st. Warszawy z 17 lutego 2020 r. potwierdzające niewniesienie sprzeciwu przez organ do ww. zgłoszenia.
Mając powyższe na uwadze PINB postanowieniem z 7 września 2020 r., nr IIIOT/248/2020, na podstawie art. 71 a ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm. - dalej: "pr.bud.") oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm. - dalej: "K.p.a."), wstrzymał użytkowanie przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego znajdującego się przy ul. [...] w W. i nałożył na inwestora obowiązek przedstawienia w terminie 3 miesięcy określonych dokumentów.
Następnie decyzją z 14 kwietnia 2021 r., nr IIIOT/200/2021., PINB na podstawie art. 71a ust. 4 w związku z art. 71a ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 83 ust. 1 pr.bud. i art. 104 K.p.a., nakazał właścicielowi budynku – K. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w W. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania hostelu znajdującego się na nieruchomości przy ul. [...] w W. na budynek mieszkalny jednorodzinny. Organ stwierdził, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, że inwestor dopuścił się samowoli budowlanej, wynikającej z niedopełnienia obowiązku określonego w art. 71 pr.bud., tj. bez wymaganego zgłoszenia zmienił sposób użytkowania budynku. Wskazał na złożone do akt w dniu 29 lipca 2020 r. pismo informujące, że przedmiotowy budynek mieszkalny jednorodzinny użytkowany jest jako dom zamieszkania zbiorowego z co najmniej 15 mieszkaniami o powierzchni ok. 13 m2 do 16 m2; do pisma załączono zdjęcia 5 ofert "kawalerek" wydrukowanych ze strony internetowej https://www.olx.pl. Zdaniem organu, doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego wymagającej pozwolenia właściwego organu polegającej na zintensyfikowaniu dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu, które wywołało skutki określone w art. 71 pr.bud. Podjęta w budynku działalność zmieniła co najmniej warunki: higieniczno-sanitarne, higieny pracy i bezpieczeństwa pożarowego. Konieczność wydania nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania hostelu znajdującego się na przedmiotowej nieruchomości na budynek mieszkalny jednorodzinny wynikała z niewykonania przez inwestora obowiązków nałożonych postanowieniem PINB z 7 września 2020 r.
Po rozpatrzeniu odwołania Spółki od powyższej decyzji Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z 21 września 2021 r., nr 1177/2021, na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 K.p.a. oraz na podstawie art. 83 ust. 2 pr. bud., uchylił w całości zaskarżoną decyzję oraz z urzędu uchylił postanowienie PINB z 7 września 2020 r., a sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
W ocenie organu odwoławczego PINB dokonał nieprawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego w sprawie, w konsekwencji czego zastosował niewłaściwy tryb postępowania – art. 71a Prawa budowlanego. Zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa, na podstawie których została wydana.
Organ odwoławczy stwierdził, że z ustaleń własnych PINB ujętych w protokole czynności kontrolnych z 7 sierpnia 2020 r., wynika, że w trakcie prowadzonych robót budowanych dokonano przebudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, w ramach której wykonano dodatkowe pomieszczenia łazienki, odrębne pomieszczenia ze zlewozmywakami, wybito otwór okienny, dokonano zmiany układu pomieszczeń. Organ wskazał w tym kontekście na dokumentację projektową (załączoną do zgłoszenia dokonanego w dniu 13 stycznia 2020 r. przez inwestora) i faktycznie wykonane roboty wskazane w ww. protokole. Wskazał też, że PINB przedmiotem postępowania uczynił roboty budowlane oraz sposób użytkowania przedmiotowego budynku.
Zdaniem organu odwołwczego, z przedłożonego projektu przebudowy (co do którego nie wniesiono sprzeciwu) wynika, że zmianie uległ nie tylko układ pomieszczeń, lecz dokonano również przebudowy elewacji budynku przy ul. [...] w W. Projekt zakłada zmianę układu okien, wybicie otworów drzwiowych, jak i nowe przebicia w stropach i połaci dachowej w celu przeprowadzenia nowej instalacji wentylacji i kanalizacji (str. 35 projektu tom nr 1). Organ zauważył, że jeżeli dokonano przebudowy obiektu w tak szerokim zakresie, to trudno jest uznać, aby w sytuacji braku możliwości legalizacji robót móc doprowadzić je do stanu zgodnego z prawem wyłącznie poprzez nakaz przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania, o którym mowa w art. 71a ust 4 pr.bud. MWINB zaznaczył, że przepisy art. 51 pr.bud. dają organowi szersze możliwości działania, w szczególności w zakresie bardziej precyzyjnego określenia robót niezbędnych do wykonania. Z tego powodu organ uznał, że zarzut odwołania dotyczący niewskazania czynności lub robót, jakie należy dokonać, aby wykonać obowiązek ze skarżonej decyzji był zasadny.
Jednocześnie MWINB (powołując się na wyrok NSA z 13 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 927/17) podniósł, że analiza okoliczności samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego powinna dotyczyć nie tylko ustalenia, czy działalność podjęta w obiekcie budowlanym lub jego części stanowiła zmianę sposobu użytkowania, ale także weryfikację, czy ze zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części związane było wykonanie robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę. Orgn zauważył, że w sytuacji wykonania robót budowlanych, związanych ze zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, bez wymaganego pozwolenia na budowę, legalizacja następuje w trybie przewidzianym w art. 50 i art. 5 pr.bud. i nie ma możliwości przeprowadzenia wtedy legalizacji wyłącznie samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części na podstawie art. 71a pr.bud.
W konsekwencji MWINB przyjął, że PINB powinien prowadzić postępowanie w stosunku do przebudowy i zalegalizować inwestycję jako całość w oparciu o art. 51 ust 1 pkt 2 pr.bud., a nie prowadzić postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku na podstawie art. 71a pr.bud. Wobec tego organ uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a., a postępowanie wyjaśniające konieczne do przeprowadzenia dotyczy okoliczności, mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy (tryb postępowania).
Mając na uwadze powyższy stan faktyczny, MWINB wskazał, że w niniejszej sprawie zachodzi konieczność przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego co do okoliczności wskazanych. Zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a. uzasadnione jest natomiast potrzebą poszanowania zasady dwuinstancyjności postępowania w postaci uprawnienia strony do dwukrotnego rozpatrywania co do istoty jej sprawy indywidualnej.
Spółka oraz M. B. złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sprzeciwy od powyższej decyzji MWINB, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na jej wydanie.
W odpowiedziach na sprzeciwy organ wniósł o ich oddalenie. Organ wskazał jednocześnie, że przesłanki, którymi kierował się przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji zostały wskazane w jej uzasadnieniu.
Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151a § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił sprzeciwy uznając, że w sprawie zaistniały przesłanki do wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a.
Na wstępie Sąd wyjaśnił, że przedmiotem rozpoznania sprawy wywołanej sprzeciwem od decyzji kasatoryjnej organu wydanej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., zgodnie z treścią art. 64e ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest wyłącznie ocena istnienia przesłanek do wydasnia decyzji kasatoryjnej, nie rozstrzyga – jak w przypadku skarg - w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem sprowadza się wyłącznie do oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ drugiej instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Spod kontroli sądowej sprawowanej w tym trybie wyłączona jest możliwość oceny problematyki prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Sąd nie ocenia istoty sporu, a prawidłowość "odesłania" sprawy przez organ odwoławczy do ponownego zbadania przez organ pierwszej instancji; rozpoznając sprzeciw od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. ogranicza się do badania, czy doszło do naruszenia tego przepisu, poprzez nieuprawnione jego zastosowanie. Przy czym, uwzględniając lub oddalając sprzeciw sąd nie jest uprawniony do badania innych ewentualnych naruszeń prawa, jakie mogły mieć miejsce w sprawie, a zwłaszcza naruszeń prawa materialnego. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. sąd nie jest też władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. Sąd zwrócił też uwagę na weryfikację w postępowaniu odwoławczym zaskarżonej decyzji organu I instancji, której materiał dowodowy może zostać uzupełniony przez organ odwoławczy jedynie w ograniczonym zakresie wyznaczonym treścią art. 136 K.p.a. W sytuacji opisanej w art. 138 § 2 K.p.a. postępowanie wyjaśniające zostało natomiast przeprowadzone na tyle wadliwie, że doprowadziło to do niewyjaśnienia sprawy przez organ pierwszej instancji w zakresie mającym istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w powyższym zakresie, Sąd nie stwierdził, aby MWINB wydając decyzję naruszył art. 138 § 2 K.p.a., poprzez wadliwe/nieuzasadnione jego zastosowanie.
Sąd mając na uwadze przedmiot kontrolowanej decyzji, która zapadła po rozpatrzeniu odwołania skarżącej spółki od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z 14 kwietnia 2021 r., nakazującej - na podstawie art. 71a ust. 4 w zw. z art. 71a ust. 1 pkt 1 i 2 pr.bud. – K. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w W. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania hostelu znajdującego się na nieruchomości przy ul. [...] w W. na budynek mieszkalny jednorodzinny wskazał, że w decyzji o nakazie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania PINB wskazał, że inwestor nie wywiązał się z nałożonych na niego obowiązków w zakresie przedłożenie określonych dokumentów w wyznaczonym terminie, dlatego też należało zgodnie z art. 71 a ust. 4 pr.bud. orzec o nakazie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku. Stanowiska tego nie podzielił organ drugiej instancji twierdząc, że PINB powinien zastosować w sprawie tryb określony w art. 51 pr.bud., gdyż inwestor dokonał nie tylko zmiany sposobu użytkowania w warunkach samowoli budowlanej, ale także w tym celu wykonał roboty budowlane, co należało zweryfikować w kontekście konieczności uzyskania pozwolenia na budowę. Organ II instancji wskazał przy tym na to, że sprawa winna być zakończona w zakresie, w jakim została wszczęta dostrzegając, że postępowanie uruchomiono w sprawie dotyczącej zrealizowanych robót budowlanych i zmiany sposobu użytkowania. Nadto, zdaniem tego organu, winna być prowadzona w trybie dostosowanym do ww. zakresu postępowania, tj. uregulowanym w art. 50-51 pr.bud.
Kierując się poczynionymi powyżej uwagami i mając na uwadze okoliczności sprawy, Sąd uznał, że MWINB wykazał w sprawie konieczność wydania orzeczenia kasacyjnego na podstawie art. 138 § 2 K.p.a.
W ocenie Sądu, organ odwoławczy analizował sprawę dotyczącą zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] w W. na dom zamieszkania zbiorowego. Wziął pod uwagę, że w obiekcie tym, stanowiącym skrajny segment zabudowy szeregowej, inwestor wykonał szereg robót budowlanych (w części na podstawie przyjętego bez sprzeciwu zgłoszenia z 13 stycznia 2020 r.), następnie (jak przyjął PINB) zmienił dotychczasowy sposób użytkowania tego obiektu bez wymaganej zgody właściwego organu. Sąd zauważył, że w ww. obiekcie (jak wykazały czynności kontrolne PINB) doszło do przebudowy obejmującej m.in. zmianę okien i układu pomieszczeń, i wyodrębnienie dodatkowych pomieszczeń łazienek i odrębnych pomieszczeń ze zlewozmywakami (wymagało to ingerencji "w istniejący ustrój konstrukcyjny", przebicia w stropach i połaci dachowej w celu przeprowadzenia nowej instalacji wentylacji i kanalizacji, v. str. 35 projektu budowlanego załączonego do zgłoszenia).
We wskazanych okolicznościach MWINB prawidłowo -zdaniem Sądu- przyjął, że w niniejszej sprawie ustalenia organu powinny dotyczyć nie tylko zmiany sposobu użytkowania obiektu, ale też weryfikacji wykonanych robót budowlanych. Słusznie organ zaakcentował, że to obecny sposób użytkowania obiektu wymagał przebudowy budynku: układu pomieszczeń, jak również przebudowy elewacji, wybicia otworów drzwiowych, a także nowego przebicia w stropach i połaci dachowej w celu przeprowadzenia nowej instalacji wentylacji i kanalizacji. Sąd uznał to za istotne bowiem stosownie do art. 71 ust. 6 pkt 1 pr.bud., jeżeli zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę - rozstrzygnięcie w sprawie zmiany sposobu użytkowania następuje w decyzji o pozwoleniu na budowę. W ocenie Sądu, dokonana przebudowa mogła zaś wymagać uzyskania pozwolenia na budowę, a nie tylko dokonania zgłoszenia (v. art. 29 ust. 2 pkt 1, pkt 1aa i pkt 1b pr.bud.; na podstawie tego ostatniego w dacie dokonania przez inwestora zgłoszenia nie była możliwa realizacja bez pozwolenia na budowę przebudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, obejmującej przegrody zewnętrzne i elementy konstrukcyjne, prowadzącej do zwiększenia dotychczasowego obszaru oddziaływania budynku). W konsekwencji samowola budowlana w ww. zakresie wymagała zastosowania odpowiedniego trybu legalizacji, tj. pozwalającego na odniesienie się w nim także do wykonanych robót budowlanych, a tego nie umożliwia zastosowany w sprawie art. 71a pr.bud.
Sąd stwierdził, że w okolicznościach sprawy nie miał znaczenia fakt, że część zrealizowanych robót, w tym dotyczących elewacji, przebicia w stropach i połaci dachowej, inwestor wykonał na podstawie przyjętego bez sprzeciwu zgłoszenia z 13 stycznia 2020 r. dotyczącego przebudowy elewacji i układu pomieszczeń w budynku mieszkalnym jednorodzinnym przy ul. [...] na działce nr ewid. [...] z obrębu [...] w W.. Okoliczność zrealizowania inwestycji w następstwie zgłoszenia, do którego w ustawowym terminie nie został wniesiony sprzeciw (tu: zaświadczenie z 17 Iutego 2020 r.), nie wyłącza bowiem zasadności prowadzenia postępowania naprawczego uregulowanego w przepisach art. 50 i art. 51 pr.bud. (v. np. wyrok WSA w Gdańsku z 22 września 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 509/21). Także w takiej sytuacji organ nadzoru budowlanego, zgodnie ze swoimi kompetencjami, ma bowiem możliwość sprawdzenia inwestycji, jej zgodności z przepisami szeroko rozumianego prawa budowlanego. Nie może m.in. zaakceptować takiej, która prowadziłaby do naruszenia prawa miejscowego - miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
W konsekwencji, zdaniem Sądu, MWINB prawidłowo orzekł o błędnym zastosowaniu na etapie I instancji art. 71a pr.bud., gdyż PINB powinien był w okolicznościach sprawy zastosować tryb uregulowany w art. 51 pr.bud.
Sąd podkreślił, że gdy zmiana sposobu użytkowania wymaga wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, wówczas rozstrzygnięcie w sprawie zmiany sposobu użytkowania następuje w decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 71 ust. 6 pkt 1). Gdyby inwestor dokonał w takiej sytuacji zgłoszenia w trybie art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego, to właściwy organ w myśl ust. 5 pkt 1 art. 71 pr.bud. obligatoryjnie wniósłby sprzeciw. Poza tym z treści art. 71 pr.bud. wynika, że reguluje on kompleksowo postępowanie w razie zgłoszenia przez uprawniony podmiot zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z wyjątkiem takiej sytuacji, gdy zamierzona zmiana sposobu użytkowania określonego obiektu wymaga wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. W konsekwencji tego art. 71a pr.bud. obejmuje tylko taką zmianę sposobu użytkowania, która w myśl art. 71 ust. 2, a także art. 71 ust. 6 pkt 2 pr.bud. wymaga wyłącznie zgłoszenia właściwemu organowi. W sytuacji więc, gdy inwestor wykonuje roboty budowlane związane ze zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, organ nadzoru budowlanego zobligowany jest do przeprowadzenia postępowania naprawczego w oparciu o przepisy art. 50 i art. 51, nie zaś art. 71a pr.bud. (por. wyrok NSA z 29 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 119/07; z 21 stycznia 2021 r., sygn. akt II OSK 2839/20).
Z tych przyczyn Sąd stwierdził, że MWINB wykazał w sprawie konieczność przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ ten nie mógł bowiem podjąć innego/merytorycznego rozstrzygnięcia; prawidłowo uznał, że konieczne jest przeprowadzenie ponownego postępowania administracyjnego w ramach odmiennej podstawy materialnoprawnej, odnoszącego się także do wykonanych przez inwestora robót budowlanych, bo pozostają one w związku z dokonaną zmianą sposobu użytkowania budynku.
Dlatego też Sąd nie podzielił zarzutów skarżących odnoszących się do naruszenia w sprawie art. 138 § 2 K.p.a.
W kontekście wniesionych sprzeciwów, zwłaszcza skarżącej – M. B., Sąd zauważył, że MWINB orzekając kasacyjnie nie zakwestionował ustaleń PINB dotyczących samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu (i konieczności prowadzenia postępowania przez nadzór budowlany); wskazał jedynie na konieczność objęcia uruchomionym postępowaniem także zrealizowanych już robót budowlanych, które tę zmianę umożliwiły i do niej doprowadziły. To też uzasadniało zastosowanie art. 51 pr. bud, w miejsce przyjętego przez PINB art. 71a tej ustawy.
Odnośnie do treści sprzeciwu Spółki, Sąd stwierdził ogólnie, że w następstwie oferowania do wynajęcia pokoi w budynku mieszkalnym jednorodzinnym może dojść do zmiany sposobu użytkowania tego obiektu z funkcji mieszkalnej na obiekt zamieszkania zbiorowego o charakterze hotelowym/hostelowym, powodującej zmianę warunków bezpieczeństwa pożarowego i higieniczno-sanitarnych (por. wyrok NSA z 14 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 204/20).
K. Sp.z o.o. z siedzibą w W. (następca prawny K. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością Spółki komandytowej z siedzibą w W.) wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości. Zarzuca mu naruszenie przepisów postępowania:
1. art. 151a § 1 PPSA w zw. z art. 138 § 2 KPA w zw. z art. 51 PrBud poprzez nieuchylenie decyzji organu drugiej instancji w całości w wyniku przyjęcia, że organ drugiej instancji prawidłowo zastosował art. 138 § 2 KPA, a w sprawie konieczne jest przeprowadzenie ponownie postępowania wyjaśniającego w trybie art. 51 PrBud, podczas gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie daje podstaw do zastosowania art. 51 Pr Bud i tym samym wydania decyzji przez organ II instancji w trybie art. 138 § 2 KPA, albowiem dokonane przez inwestora zmiany (w stosunku do projektu) przeznaczenia pomieszczeń w budynku rozpatrywać należy w kategorii zmian aranżacyjnych, nie zaś robót budowlanych, które powinny być objęte zgłoszeniem bądź pozwoleniem na budowę, natomiast zmiany w zakresie przebudowy elewacji nieobjęte - zdaniem organu - projektem, nie miały miejsca, ponieważ wykonany przez inwestora otwór okienny w bramie garażowej był ujęty w projekcie przebudowy i zaznaczony na widoku elewacji, zatem brak jest potrzeby weryfikacji, czy inwestor winien był w zakresie dodatkowych prac uzyskać pozwolenie na budowę bądź dokonać ich zgłoszenia i czy inwestor dokonał zmiany sposobu użytkowania obiektu,
2. art. 151a § 1 PPSA w zw. z art. 138 § 2 KPA w zw. z art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez błędne przyjęcie za organem I i II instancji, iż nastąpiła zmiana sposobu użytkowania budynku należącego do skarżącej i zaistniały przesłanki do zastosowania przez organ II instancji art. 138 § 2 KPA, podczas gdy okoliczności wynikające z materiału dowodowego zgromadzonego przez organ I instancji, a którym dysponował organ II instancji, potwierdzały, iż wyposażenie niektórych pokoi w budynku w łazienki oraz zlewozmywak oraz zajmowanie ich przez najemców na podstawie długoterminowej umowy najmu, w sytuacji kiedy najemcy przebywają tam na stałe i prowadzą w budynku gospodarstwo domowe, w kwestii warunków bezpieczeństwa pożarowego czy higieniczno - sanitarnych nie różni się niczym od zamieszkiwania w budynku przy ul,. [...] w W. wielodzietnej rodziny, a także że przeprowadzone przez skarżącą w budynku prace zostały wykonane na podstawie projektu budowlanego i zostały zgłoszone do odpowiedniego organu, który nie zgłosił do niego żadnych uwag, przesądzają o tym, że zmiany przeznaczenia pomieszczeń należy rozpatrywać w kategorii aranżacji wnętrza, a nie zmiany sposobu użytkowania całego obiektu, wobec czego brak było przesłanek do uznania po dokonaniu przez Sąd I instancji kontroli prawidłowości zastosowania przez organ II instancji art. 138 § 2 KPA, iż w niniejszej sprawie istniały podstawy do zastosowania przez organ tego przepisu.
Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżaca kasacyjnie Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie sprawy co do jej istoty na podstawie art. 188 PPSA poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, a także poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania w niniejszej sprawie, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Jednocześnie wystąpiła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa prawnego oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.
W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację, która zdaniem skarżącej kasacyjnie czyni postawione przez nią zarzuty uzasadnionymi.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik M. B. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zaśądzenie na jej rzecz kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej jako P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Z kolei zgodnie z treścią art. 193 P.p.s.a. zdanie drugie uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.
Zgodnie z art. 182 § 2a P.p.s.a. NSA rozpatrywał skargę kasacyjną od wyroku oddalającego sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym w składzie jednego sędziego.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna K. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. nie zasługuje na uwzględnienie.
Zauważyć należy, że przedmiotem oceny dokonanej w zaskarżonym wyroku była decyzja organu odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Charakter i zakres zaskarżonej decyzji tj. decyzji kasatoryjnej, która powoduje przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji z uwagi na dostrzeżone uchybienia w jego postępowaniu wskazuje, że decyzja ta nie wypowiada się odnośnie do materialnoprawnych podstaw wydania decyzji. Nie mówi ona o słuszności lub jej braku wydania przez organ takiego czy innego rozstrzygnięcia o prawach lub obowiązkach strony bowiem przeprowadzone postępowanie miało wady a to uniemożliwiało wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia lub zakończenia postępowania w inny sposób (umorzenia postępowania). Zatem w tym postępowaniu Sąd nie bada jak powinny zostać ukształtowane określone prawem obowiązki czy prawa stron i czy organy uczyniły to prawidłowo mając na uwadze odnośne przepisy. Sąd ma ocenić wyłącznie czy zaistniały wskazane w art. 138 § 2 K.p.a. procesowe podstawy do wydania decyzji kasatoryjnej tj. czy postępowanie przed organem I instancji było wadliwe pod względem przepisów procesowych, które je regulują i czy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Podkreślić należy, że przedmiotem rozważań Sądu I instancji powinny być wyłącznie zagadnienia dotyczące wydania w postępowaniu odwoławczym decyzji kasatoryjnej. Ocena Sądu I instancji w ramach badania zasadności wniesionego sprzeciwu powinna ograniczać się wyłącznie do skontrolowania kwestii zasadności wydania przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a.
W myśl postanowień art. 138 § 2 K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
W ocenie NSA, żaden z podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów niezasługiwał na uwzględnienie. Sąd I instancji nie dopuścił się naruszenia art. 138 § 2 K.p.a. oddalając sprzeciw stosownie do art. 151a § 1 P.p.s.a. Nie można podzielić stanowiska skarżącej kasacyjnie Spółki, że w okolicznościach sprawy wydanie decyzji kasatoryjnej przez organ odwoławczy było wadliwe a tryb postępowania zastosowany w sprawie przez organ I instancji był prawidłowy.
W istocie poczynione w sprawie ustalenia organu I instancji odnośnie do przeprowadzonych przez Spółkę prac budowalnych uzasadniały nie tylko rozstrzygnięcie w zakresie przewidzianego w art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego ale należało ustalić czy roboty budowlane, które doprowadziły do zmiany sposobu użytkowania tego budynku wymagały uzyskania pozwolenia na budowę i czy owo pozwolenie zostrało uzyskane, a jeśli nie to wymagało to przeprowadzenia postępowania na podstawie art. 51 ustawy Prawo budowlane.
Sąd I instancji słusznie podzielił stanowisko organu odwoławczego, że dla rozstrzygnięcia istoty sprawy konieczne było uchylenie zaskarżonej decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji bowiem z uwagi na treść art. 71 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, który stanowi, że jeżeli zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę – rozstrzygnięcie w sprawie zmiany sposobu użytkowania następuje w decyzji o pozwoleniu na budowę, organ I instancji nie dokonał oceny dokonanych przez Spółkę robót budowlanych pod kątem konieczności uzyskania na nie pozwolenia na budowę.
Wątpliwości w tym zakresie są uzasadnione bowiem z ustaleń zawartych w protokole kontrolnym z 7 sierpnia 2020 r. oraz z treści zgłoszenia przebudowy elewacji oraz układu pomieszczeń w budynku mieszkalnym jednorodzinnym przy ul. [...] w W. z 13 stycznia 2020 r. wynika, że przeprowadzone roboty budowlane doprowadziły do zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego poprzez jego przebudowę tj. przebudowę układu pomieszczeń na każdej z kondygnacji budynku, elewacji (zmiana układu okien, nowe okna w piwnicach), wybicia otworów drzwiowych (nowe wejście do budynku), nowego przebicia w stropach i połaci dachowej w celu wyprowadzenia nowej instalacji wentylacji i kanalizacji. Dokonana przebudowa może zostać zakwalifikowana do przebudowy, która wymaga pozwolenia na budowę bowiem w art. 29 ust. 2 pkt 1, pkt 1aa i pkt 1 b ustawy Prawo budowlane przewidziane są przebudowy, które zamiast zgłoszenia wymagają uzyskania pozwolenia na budowę. I tak art. 29 ust. 2 tej ustawy w brzmieniu z dnia 13 stycznia 2020 r. (dokonanie zgłoszenia) stanowi, że pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na:
• remoncie obiektów budowlanych (pkt 1),
• przebudowie obiektów, o których mowa w ust. 1 (pkt 1a) - (zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 1a ustawy Prawo budowlane może to być przebudowa wolno stojących budynków mieszkalnych jednorodzinnych, których obszar oddziaływania mieści się w całości na działce lub działkach, na których zostały zaprojektowane),
• przebudowie budynków, innych niż budynki, o których mowa w ust. 1, z wyłączeniem ich przegród zewnętrznych oraz elementów konstrukcyjnych, a także z wyłączeniem przebudowy, której projekt budowlany wymaga uzgodnienia pod względem ochrony przeciwpożarowej (pkt 1aa).
Mając powyższe na uwadze organ I instancji powinien zweryfikować na podstawie dokonanych ustaleń czy zakres dokonanej przebudowy budynku (skrajnego segmentu w zabudowie szeregowej) przy ul. [...] w W. można zakwalifikować do jednej z powyższych kategorii robót budowlanych, które nie wymagały pozwolenia na budowę. Skoro w tym zakresie organ I instancji nie poczynił ustaleń na podstawie zebranego materiału dowodowego, to powinien ich dokonać bowiem ma to istotny wpływ na wynik sprawy. Może okazać się, że stwierdzona zmiana sposobu użytkowania obiektu jest wynikiem robót budowlanych polegających na przebudowie, która w myśl ww. art. 29 ust. 2 ustawy Prawo budowlane wymagała uzyskania pozwoelnia na budowę a wówczas legalizacja tychże robót powinna nastąpić w trybie postępowania z art. 51 ustawy Prawo budowlane. W związku z tym stosownie do art. 71 ust. 6 pkt 1 ww. ustawy organ I instancji powinnien wówczas prowadzić postępowanie o zmianę sposobu użytkowania w ramach pozwolenia na budowę, w ramach którego przeprowadzi legalizację samowolnie dokonanych robót budowlanych w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane.
Na obecnym etapie postępowania przedwczesna jest ocena przez organ II instancji lub Sąd jakiego rodzaju roboty budowlane zostały faktycznie wykonane przez inwestora skoro organ I instancji zaniechał w ogóle oceny w tym zakresie. Wyłącznie skoncentrował się na ustaleniu czy doszło do zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego. Argumentacja skargi kasacyjnej, że dokonane przez inwestora zmiany przeznaczenia pomieszczeń należy rozpatrywać w kategorii zmian aranżacyjnych, nie zaś robót budowlanych objętych zgłoszeniem czy pozwoleniem na budowę nie ma znaczenia dla oceny prawidłwowości wydania decyzji kasatoryjnej przez organ odwoławczy bowiem w istocie organ I instancji na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego nie dokonał jakiejkolwiek oceny w tym zakresie. Ferowanie oceny za organ I instancji jest wchodzeniem w jego kompetencje do rozpoznania sprawy w I instancji i jest przedwczesne. Zasada dwuinstancyjności wymaga by to organ I instancji dokonał prawidłowej oceny materiału dowodowego w zakresie możliwych do zastosowania podstaw prawnych i wydał stosowne rozstrzygnięcie. Skoro wykazane zostało uchybienie w postępowaniu organu I instancji w zakresie trybu prowadzonego postępowania i niewłaściwe wskazanie podstawy prawnej wydanego rozstrzygnięcia, to należało uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a. Tak też uczyniono i nie można czynić skutecznego zarzutu w tym zakresie. Organ odwoławczy nie mógł samodzielnie zmienić trybu prowadzenia postępowania i wydać merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie bowiem naruszyłby zasadę dwuinstancyjności. Organ odwoławczy ma prawo zweryfikować prawidłwość postępowania organu I instancji pod kątem podstawy prawnej prowadzonego postępowania a dostrzegając wady w tym zakresie domagać się przeprowadzenia postępowania od początku we właściwym trybie.
Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej okoliczność zgłoszenia wykonania otworu okiennego w miejscu drzwi garażowych jako przebudowy elewacji w zgłoszeniu z 13 stycznia 2020 r. nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy bowiem istotą jest obecnie to, że organ I instancji prowadził postępowanie w trybie art. 71a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane (zmiana sposobu użytkowania budynku i nakaz przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania) zamiast zweryfikować czy w sprawie nie miał zastosowania art. 71 ust. 6 pkt 1 w zw. z art. 51 tej ustawy. Może to bowiem diametralnie zmienić zapadłe w sprawie rozstrzygnięcie.
Sąd I instancji nie naruszył zatem art. 151a § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 51 ustawy Prawo budowlane czy w zw. z art. 71 ust. 1 pkt 2 tej ustawy. Wbrew argumentacji podnoszonej w skardze kasacyjnej nie zostało na obecnym etapie sprawy przesądzone czy dokonane przez inwestora zmiany w budynku jednorodzinym przy ul. [...] w W. to w istocie zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego z art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane czy też roboty budowlne polegające na przebudowie, które zostały wykonane bez pozwolenia na budowę a doprowadziły do zmiany przeznaczenia budynku z art. 71 ust. 6 pkt 1 tej ustawy. Zarzuty skargi kasacyjnej odnoszące się do wadliwości ww. kwalifikacji robót budowlanych są niezasadne bowiem Sąd ani organy nie przesądziły jaka ta kwalifikacja powinna być. Istotą sprawy było to czy zasadnym było w okolicznościach sprawy uchylenie decyzji organu I instancji stosownie do treści art. 138 § 2 K.p.a z uwagi na brak zastosowania trybu z art. 71 ust. 6 pkt 1 w zw. z art. 51 ustwy Prawo budowlane.
Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, że MWINB slusznie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy bowiem PINB błędnie zastosował w okolicznościach sprawy art. 71a ustawy Prawo budowlane. PINB powinien był w okolicznościach sprawy zastosować tryb uregulowany w art. 51 ustawy Prawo budowlane z uwagi na treść art. 71 ust. 6 pkt 1 tej ustawy.
Podzielić należy zatem stanowisko Sądu, że MWINB wykazał w sprawie konieczność przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Słusznie zauważył, że organ odwoławczy nie mógł podjąć innego merytorycznego rozstrzygnięcia. Prawidłowo MWINB uznał, że konieczne jest przeprowadzenie ponownego postępowania administracyjnego w ramach odmiennej podstawy materialnoprawnej, odnoszącego się także do wykonanych przez inwestora robót budowlanych, bo pozostają one w związku z dokonaną zmianą sposobu użytkowania budynku.
Wobec powyższego uznać należy, że Sąd I instancji oddalając sprzeciw na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a. nie naruszył tego przepisu. Postąpił prawidłowo bowiem w istocie braki w postępowaniu organu I instancji uprawniały organ odwoławczy do wydania decyzji kasatoryjnej. Dotychczasowe rozstrzygnięcie sprowadzające się do stwierdzenia zmiany sposobu użytkowania budynku mieskzlanego i wydania nakazu przywrócenia popredniego sposobu użytkowania było niewystarczające dla załatwienia sprawy w jej całokształcie. Dopiero przeprowadzenie postępowania pod kątem art. 71 ust. 6 pkt 1 i art. 51 ustawy Prawo budowlane będzie właściwym w okolicznościach sprawy i doprowadzi do rozstrzygnięcias istoty sprawy.
Brak zastosowania ww. przepisów uznac należy za naruszenie przepisów postępowania, które prowadziły do wyjaśnienia sprawy, a zatem miały istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wobec tego zasadnie Sąd I instancji zaakceptował stanowisko organu odwoławczego, że zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a. było uzasadnione w niniejszej sprawie.
Z powyższych względów, uznając, że Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego miał podstawy do wydania decyzji kasacyjnej, a Sąd do oddalenia sprzeciwu, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. w zw. z art. 151a § 2 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.