II OSK 986/22

II OSK 986/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-09-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-05-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Rząsa
Tomasz Bąkowski /sprawozdawca/
Zofia Flasińska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Sygn. powiązane
II SA/Op 547/21 - Wyrok WSA w Opolu z 2022-02-22
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa po rozpoznaniu w dniu 20 września 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 22 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Op 547/21 w sprawie ze skargi A.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 30 września 2021 r., nr SKO.40.1784.2021.li w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od A.P. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 22 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Op 547/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 30 września 2021 r., nr SKO.40.1784.2021.li w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy, uchylił zaskarżoną decyzję (pkt 1) i zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu na rzecz skarżącej A.P. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 2).
Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Burmistrz O. decyzją z dnia 21 sierpnia 2017 r., nr ZMG.6730.13.2017.AU, ustalił na rzecz skarżącej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie jednorodzinnego budynku mieszkalnego z niezbędną infrastrukturą techniczną na terenie położonym w miejscowości S., na działce oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków numerem [...] i [...], arkusz mapy [...], obręb S. W punkcie 3.2 powyższej decyzji ustalił, że odległość linii zabudowy od granicy drogi gminnej winna wynosić co najmniej 11 m, natomiast w punkcie 3.7 podał, że w strefie kontrolowanej o szerokości 4 m, której linia środkowa pokrywa się z osią gazociągu, nie należy wznosić budynków, urządzać składów i magazynów oraz nie powinna być prowadzona żadna działalność mogąca zagrozić trwałości gazociągu podczas jego eksploatacji, a także w strefie tej nie mogą rosnąć drzewa i krzewy z obu stron osi gazociągu w odległości mniejszej niż 2 m od gazociągu, licząc od osi gazociągu do pni drzew lub krzewów. Uwarunkowaniem mającym wpływ na sposób zagospodarowania wnioskowanego terenu są sieci uzbrojenia przebiegające po inwestycji, tj. linia gazociągu [...] i linia kablowa oraz wymóg przewidziany w art. 43 ust 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, usytuowania obiektów budowlanych w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni, co najmniej 6 m. Dodatkowo, w ocenie organu, na terenie przedmiotowej inwestycji zachodzi konieczność uwzględnienia strefy kontrolowanej o szerokości od osi gazociągu minimum 4 m, w której nie należy wznosić budynków, dlatego usytuowanie nowego budynku mieszkalnego od granicy drogi gminnej ustalono w odległości 11 m.
Wnioskiem z 26 maja 2021 r. A.P., zwróciła się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu o stwierdzenie nieważności ww. decyzji – jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. We wniosku tym wskazała, że z uwagi na stwierdzenie przebiegu przez działkę nr [...] sieci gazowej o ciśnieniu roboczym 4 Mpa i średnicy 150 mm została ustalona szerokość strefy kontrolowanej w wymiarze 4 m. Wielkość tej strefy przełożyła się na ustalenie nieprzekraczalnej linii zabudowy w odległości 11 m od granicy drogi gminnej. W ocenie skarżącej, wielkość strefy kontrolowanej ustalono w sposób wadliwy, ponieważ zgodnie z § 110 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie (Dz.U. z 2013 r. poz. 640, dalej: "rozporządzenie MG") w przypadku sieci zrealizowanych przed 2001 r. zostały ustalone inne, znacznie większe wielkości stref. Przedmiotowa sieć została wykonana w latach dziewięćdziesiątych i nie może być traktowana zgodnie z ustaleniami § 10 rozporządzenia MG. Z tabeli stanowiącej załącznik nr 2 do rozporządzenia wynika, że w przypadku gazociągu o średnicy do 300 mm i ciśnieniu nominalnym powyżej 2,5 do 10,0 MPa szerokość strefy kontrolowanej w odniesieniu do budynku mieszkalnych jednorodzinnych wynosi 40 m. W efekcie realizacji ustaleń decyzji o warunkach zabudowy został zaprojektowany i wykonany budynek, którego lokalizacja jest niezgodna z obowiązującymi przepisami technicznymi.
Zaskarżoną decyzją odmówiono stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Burmistrza O. z dnia 21 sierpnia 2017 r. W jej uzasadnieniu wskazano, że decyzja Burmistrz O. nie zawiera żadnej z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 731 ze zm., dalej: "k.p.a.").
Zdaniem Kolegium Burmistrz O. błędnie uznał przepisy rozporządzenia MG za przepisy odrębne, w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1073 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p."), wprowadzającego wymóg zgodności decyzji o warunkach zabudowy z przepisami odrębnymi, ponieważ na etapie ustalania warunków zabudowy przesądza się jedynie o możliwej lokalizacji inwestycji, a także o jej podstawowych parametrach. Organ właściwy w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie jest bowiem właściwy do oceny zgodności inwestycji z tymi przepisami. Normy techniczno-budowlane wiążą natomiast przy sporządzaniu projektu budowlanego i udzielaniu pozwolenia na budowę, albowiem dopiero na tym etapie przesądza się ostatecznie o lokalizacji obiektu, w którym zastosowano konkretne rozwiązania techniczne.
W dalszych motywach Kolegium wskazało, że w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, którego treść nadaje się do stosowania w bezpośrednim rozumieniu. Tym samym rażące naruszenie prawa nie zachodzi wówczas, gdy nie istnieje oczywista sprzeczność między treścią przepisu a rozstrzygnięciem. Pojęcie "przepisów odrębnych", o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., jest pojęciem nieostrym, a odkodowanie jego znaczenia wymaga sięgania do różnych rodzajów wykładni, ponieważ z jego brzmienia nie sposób wywieść, jakie konkretnie "przepisy odrębne" powinien uwzględnić organ wydając decyzję o warunkach zabudowy. Nie można więc zarzucić rozstrzygnięciu Burmistrza Ozimka oczywistości naruszenia przepisów art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z § 10 ust. 6 pkt 3 lit. a rozporządzenia MG przez ich zastosowanie lub oczywistości naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z § 110 pkt 1 rozporządzenia MG przez ich niezastosowanie. Kwestionowana decyzja nie wywiera również ciężkich skutków społeczno-gospodarczych, które przemawiałyby za stwierdzeniem jej nieważności. Kolegium zauważyło, że wykładnia sądowa pojęcia "strefa kontrolowana" ma umocowanie w brzmieniu art. 2 pkt 30 rozporządzenia MG, w którym ustawodawca założył, że strefa kontrolowana to obszar wyznaczony po obu stronach osi gazociągu, którego linia środkowa pokrywa się z osią gazociągu, w którym przedsiębiorstwo energetyczne zajmujące się transportem gazu ziemnego podejmuje czynności w celu zapobieżenia działalności mogącej mieć negatywny wpływ na trwałość i prawidłowe użytkowanie gazociągu. Strefa kontrolowana jest zatem wyznaczana w celu ułatwienia przedsiębiorstwu gazowemu dostępu do sieci gazowej (jej kontrolowania). Ponadto w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że rzeczywistym celem przepisów przejściowych rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 30 lipca 2001 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać sieci gazowe jest umożliwienie pozostawienia dotychczas wybudowanych gazociągów w sferze wcześniej ustalonych wymagań technologicznych wobec tych gazociągów i urządzeń. Celem jest także umożliwienie ewentualnego zastosowania wcześniej obowiązujących przepisów rozporządzeń wykonawczych dotyczących budowy gazociągów w przypadku remontu lub przebudowy gazociągów wybudowanych pod rządami tych przepisów. Brak jest natomiast podstawy, aby dla obiektów obecnie lokalizowanych w pobliżu już wybudowanych wcześniej gazociągów stosować normatywy odległościowe wynikające z nieobowiązujących już przepisów, przerzucając konsekwencje obowiązku dbałości o właściwą eksploatację tych sieci i urządzeń z operatora sieci na właścicieli gruntów sąsiednich.
Reasumując, Kolegium stwierdziło, że pomimo iż kwestionowana decyzja Burmistrza Ozimka została wydana z naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z § 10 ust. 6 pkt 3 lit. a rozporządzenia MG, to przez wzgląd na wątpliwości interpretacyjne dotyczące tych norm i skutki przedmiotowego uchybienia (brak ciężkich skutków społeczno-gospodarczych), a także ze względu na zasadę trwałości decyzji administracyjnych, nie można uznać, że w sprawie wystąpiły negatywne, nieakceptowalne przez praworządne państwo skutki gospodarcze lub społeczne, jakie miałaby powodować kwestionowana decyzja, a więc nie można uznać, że została ona wydana w warunkach wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. Na marginesie Kolegium zauważyło, że w orzecznictwie sądów administracyjnych podnosi się wątpliwości, co do konstytucyjności § 110 rozporządzenia MG. Powyższe stanowi dodatkową przesłankę za uznaniem, że w niniejszej sprawie, która dotyczy właśnie stosowania ww. przepisów nie mamy do czynienia z ich rażącym naruszeniem, skoro ich stosowanie – w kontekście konstytucyjności – jest kwestionowane przez sądy administracyjne.
Decyzja Kolegium została zaskarżona przez A.P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu. A.P. w skardze podniosła zarzuty naruszenia:
1. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. przez nie wyczerpujące zebranie i błędne rozpatrzenie całości materiału dowodowego,
2. art. 80 k.p.a. przez przekroczenie granic zasady swobodnej oceny dowodów,
3. art. 156 k.p.a. przez niewłaściwe zakwalifikowanie błędów zawartych w kontrolowanej decyzji.
Na podstawie powyższych zarzutów domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu podniosła, że przepisy techniczno-budowlane nie mogą być, co do zasady podstawą do ustalania warunków zabudowy, jednak w przedmiotowej sprawie przepis dotyczący warunków technicznych odnosi się do istniejącej na działce infrastruktury i ma istotne znaczenie przy ustalaniu obowiązującej linii zabudowy, a nie lokalizacji obiektu na działce.
Niezależnie od powyższego skarżąca wskazała również na inny powód wadliwości decyzji Burmistrza O. uzasadniający stwierdzenie jej nieważności. Podkreśliła, że decyzją z dnia 27 grudnia 2012 r., znak ZMG.6730.45.2012, Burmistrz O. ustalił warunki zabudowy na rzecz J.P. dla inwestycji polegającej na budowie jedenastu budynków jednorodzinnych wraz z podziałem gruntu na jedenaście działek. Na podstawie tej decyzji zatwierdzono projekt podziału gruntu, w wyniku którego powstały między innymi obecne działki nr [...] i [...], arkusz mapy 1, obręb S. Do dnia dzisiejszego decyzja ta pozostaje w obiegu prawnym, pomimo iż wydane zostały na terenie objętym jej ustaleniami co najmniej trzy pozwolenia na budowę (na rzecz innych inwestorów, w oparciu o inne decyzje o warunkach zabudowy). Z decyzji z 2012 r. wynikają inne ustalenia aniżeli określone w decyzji z 2017 r. W obu przypadkach ustalenia dotyczą zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej, a zabudowa w obszarze analizy urbanistycznej nie zmieniła się.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wniosło o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie na podstawie art. 145 § 1 pkt lit. a i c p.p.s.a.
W ocenie Sądu przepisami odrębnymi w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. nie są przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 z późn. zm., dalej: "Prawo budowlane") oraz przepisy wykonawcze do tej ustawy. Natomiast rozporządzenie MG zawiera zarówno odrębne przepisy techniczno-budowlane, jak i odrębne przepisy, z którymi musi być zgodna decyzja ustalająca warunki zabudowy w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Do tej ostatniej kategorii należą między innymi regulacje § 10 oraz § 110 rozporządzenia MG. Przepisy te odnoszą się do infrastruktury istniejącej na działce, dla której zostały ustalone warunki zabudowy. Regulacje te miały zatem istotne znaczenie przy ustalaniu obowiązującej linii zabudowy, a nie lokalizacji obiektu na działce. Wyznaczenie tej linii w stanie faktycznym, w którym Burmistrz Ozimka decyzją z dnia 28 stycznia 2016 r. ustalił warunki zabudowy determinowane było koniecznością uwzględnienia szerokości strefy kontrolowanej przy istniejącym gazociągu wymaganej przepisami powołanego rozporządzenia. Gazociąg został wybudowany na nieruchomości, dla której ustalono warunki zabudowy na podstawie pozwolenia na budowę wydanego przed 2001 r., co oznacza, że w tej sprawie znajduje zastosowanie również § 110 rozporządzenia MG. Burmistrz O., wydając decyzję z dnia 21 sierpnia 2017 r., nie uwzględnił tych przepisów. Również Kolegium, oceniając zgodność z prawem tej decyzji w trybie art. 156 k.p.a., błędnie uznało, że przepisy rozporządzenia MG nie są przepisami odrębnymi w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.
Według stanowiska Sądu niezastosowanie tych przepisów przez Burmistrza O. stanowiło rażące naruszenie prawa, a zaakceptowanie takiego stanu rzeczy przez Kolegium, badające decyzję w trybie stwierdzenia nieważności, stanowi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości.
Wyrokowi zarzucono:
1. naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329, dalej "p.p.s.a."):
a. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z § 10 ust. 6 pkt 3 lit. a i § 110 pkt 1 rozporządzenia MG przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że ww. przepisy rozporządzenia dotyczącego sieci gazowych stanowią przepisy odrębne w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., ponieważ wpływają na ustalenie linii zabudowy, podczas gdy z wykładni celowościowej, systemowej wewnętrznej, historycznej, systemowej zewnętrznej i prokonstytucyjnej omawianych przepisów wynika (a których to procesów i wyników wykładni Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu nie skontrolował i nie podważył), że nie stanowią one przepisów odrębnych w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., w szczególności nie mają znaczenia dla ustalenia linii zabudowy;
b. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z § 10 ust. 6 pkt 3 lit. a i § 110 pkt 1 rozporządzenia MG w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że każde naruszenie prawa jest równoznaczne z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu ostatniego z wymienionych przepisów (w istocie do tego sprowadza się uzasadnienie zaskarżonego wyroku, w którym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu dokonał oceny, że Burmistrz O. nie uwzględniając przepisów przejściowych rozporządzenia MG rażąco naruszył prawo – bez żadnej dalszej analizy sprawy), podczas gdy z prawidłowej wykładni art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. wynika, że o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje społeczne, ekonomiczne i gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja (które to przesłanki zostały szczegółowo omówione w decyzji Kolegium, do czego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu się nie odniósł i czego nie podważył, uchylając się od kontroli badanej decyzji w tym zakresie);
2. naruszenie przepisów postępowania, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), tj. art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. przez sporządzenie uzasadnienia w sposób nieodnoszący się dostatecznie do sprawy zawisłej przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Opolu – dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji, w szczególności bez wyjaśnienia szeregu okoliczności sprawy, lakonicznej i niejasnej oceny poszczególnych jej aspektów (Sąd odniósł się właściwie wyłącznie do jednego jej aspektu – czy przepisy rozporządzenia MG stanowią przepisy odrębne w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.), przemilczenie istotnych kwestii (które były sporne i które były przedmiotem rozważań w uzasadnieniu decyzji Kolegium), co uniemożliwia poznanie rzeczywistego stanowiska i motywów, które kierowały Sądem przy rozstrzyganiu sprawy, a których skarżące kasacyjnie Kolegium zmuszone było domniemywać na potrzeby sformułowania zarzutów kasacyjnych (tj. uczynić pewne założenia w celu odczytania stanowiska Sądu, np. w zakresie wykładni pojęcia rażącego naruszenia prawa).
Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi (ewentualnie przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu do ponownego rozpoznania), a także zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym po stwierdzeniu spełnienia ustawowych warunków przewidzianych w art. 182 § 2 p.p.s.a. Pełnomocnik skarżącej kasacyjnie, który wniósł skargę kasacyjną, zrzekł się rozprawy, zaś strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.
Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionej podstawie, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty zostały uwzględnienie.
Główny problem wyłaniający się na tle dotychczasowego przebiegu postępowań administracyjnego i sądowoadministracyjnego sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie o to, czy odwołanie się do § 10 ust. 6 pkt 3 lit. a rozporządzenia MG przy wyznaczaniu linii zabudowy stanowi rażące naruszenie prawa, a tym samym powinno doprowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza O. z dnia 21 sierpnia 2017 r., nr ZMG.6730.13.2017.AU. Z akt sprawy jednoznacznie wynika, że zarówno skarżąca, jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, a także Sąd I instancji zgodnie uznają, że przywołany przepis nie miał zastosowania w sprawie załatwionej ww. decyzją. Natomiast rozbieżności zachodzące pomiędzy stanowiskiem prezentowanym z jednej strony przez organ, z drugiej zaś przez skarżącą i Sąd I Instancji dotyczą tego, czy przepisy rozporządzenia MG należą do przepisów odrębnych w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., według którego wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest uzależnione od zgodności zawartych w niej ustaleń (w tym przypadku w zakresie wyznaczenia linii zabudowy) z przepisami odrębnymi. Sąd I instancji, podzielając pogląd skarżącej uznał, że w niniejszej sprawie przepisy rozporządzenia MG są przepisami odrębnymi, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.
Oceniając trafność zaskarżonego wyroku wzięto pod uwagę dotychczasowe stanowiska prezentowane w orzecznictwie, dotyczące uznawania przepisów Prawa budowlanego oraz wydawanych na ich podstawie rozporządzeń za przepisy odrębne w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Kwerenda orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego prowadzi do wniosku, że nie ma w tym względzie zgodności. Z niektórych orzeczeń wynika wprost, że określony w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. warunek zgodności decyzji o warunkach zabudowy z przepisami odrębnymi nie obejmuje przepisów należących do systemu prawa budowlanego, ponieważ przepisy te normują zupełnie inny etap postępowania inwestycyjnego, jakim jest etap realizacji inwestycji w postaci wykonania zaplanowanych robót budowlanych (por. m.in. wyroki NSA z: 11.01.2018 r., II OSK 756/16, LEX nr 2449127; 27.04.2021 r., II OSK 2138/18, LEX nr 3332266; 23.03.2023 r., II OSK 905/20, LEX nr 3515285 oraz z 18.07.2023 r., II OSK 2726/20). W niektórych zaś orzeczeniach składy orzekające przyjmowały, że zgodność decyzji o warunkach zabudowy z przepisami odrębnymi oznacza konieczność oceny tej decyzji (jej projektu) pod kątem jej niesprzeczności z jakąkolwiek normą systemu prawa (por. m.in. wyroki NSA z: 6.06.2017 r., II OSK 2452/15, LEX nr 2341040; 22.02.2018 r., II OSK 1118/16, LEX nr 2506761 oraz z 23.09.2020 r., II OSK 1401/20, LEX nr 3117074). Należy też odnotować pogląd, zgodnie z którym: użycie w art. 61 ust.1 pkt 5 u.p.z.p. zwrotu nieostrego "przepisy odrębne" jest zabiegiem w pełni uzasadnionym, ponieważ katalog przepisów odrębnych, o których mowa w art. 61 ust.1 pkt 5 u.p.z.p., nie jest katalogiem stałym. Liczba oraz rodzaj przepisów uznanych za przepisy odrębne zależy bowiem od faktycznych i prawnych uwarunkowań danego terenu, w świetle których dochodzi do ustalenia warunków zabudowy oraz sposobów jego zagospodarowania (por. wyrok NSA z 11.01.2023 r., II OSK 3178/19, LEX nr 3502985).
W ocenie składu orzekającego sytuacja, w której, tak jak w przedmiotowej sprawie, na terenie będącym przedmiotem ustaleń warunków zabudowy, znajdują się już zrealizowane inne obiekty budowlane, w tym obiekty liniowe, o których mowa w Prawie budowlanym, uzasadnia uznanie przepisów określających warunki techniczne tychże obiektów za przepisy odrębne w rozumieniu art. 61 ust. pkt 5 u.p.z.p. Zatem w niniejszej sprawie należało przy ustalaniu warunków zabudowy uwzględnić wymogi wynikające z rozporządzenia MG, jednak z uwagi na datę wybudowania gazociągu przebiegającego przez działkę inwestora, właściwym przepisem mającym zastosowanie był § 110, nie zaś § 10 ust. 6 pkt 3 lit. a rozporządzenia MG.
Trzeba jednak równocześnie przyjąć, że błąd w zakresie ustalenia odpowiedniej normy prawnej, która powinna mieć zastosowanie w niniejszej sprawie, nie jest podstawą do uznania, że decyzja o warunkach zabudowy została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Wypada bowiem odwołać się w tym względzie do utrwalonego w orzecznictwie sądowoadministracyjnym stanowiska, z którego wynika, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Ponadto w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa (por. m.in. wyroki NSA z: 9.02.2005 r., OSK 1134/04, LEX nr 165717., 19.09.2007 r., II OSK 1227/06, LEX nr 377389; 8.04.2014 r., II FSK 1179/12, LEX nr 1454857 oraz z 12.07.2022 r., I OSK 1559/19, LEX nr 3421446). Zatem wyeliminowanie ostatecznej decyzji administracyjnej z obrotu prawnego, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa powinno następować tylko w okolicznościach bezspornych (por. wyrok NSA z 20.07.2023 r., III OSK 2683/21, LEX nr 3588410).
Zważywszy zaś na to, że jak wyżej wskazano, w praktyce stosowania prawa oraz kontroli jego legalności pojawią się rozbieżności interpretacyjne dotyczące rozumienia użytego w art. 61 ust. pkt 5 u.p.z.p. zwrotu nieostrego "przepisy odrębne", należy uznać, że w kontrolowanej sprawie naruszony przepis nie jest na tyle jasny by można było przyjąć, iż nie wymaga on przeprowadzenia stosownego procesu wykładni.
Wskazane powyżej argumenty, przemawiające za brakiem jednoznacznego uznania przepisów rozporządzenia MG za przepisy odrębne w rozumieniu w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., wzmacnia dodatkowo nowelizacja u.p.z.p. wprowadzona ustawą z dnia 20 kwietnia 2021 r. o zmianie ustaw regulujących przygotowanie i realizację kluczowych inwestycji w zakresie strategicznej infrastruktury energetycznej (Dz. U. z 2021 r. poz. 922). Na podstawie art. 2 pkt 4 tej ustawy dodano do art. 61 ust. 1 u.p.z.p. pkt 6, uzależniający wydanie decyzji o warunkach zabudowy między innymi od zlokalizowania zamierzenia budowlanego poza obszarem strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu (zob. art. 61 ust. 1 pkt 6 lit. b u.p.z.p.). Nowelizacja u.p.z.p. we wskazanym wyżej zakresie, daje podstawy do uznania, że ustawodawca bądź to kwestionuje status rozporządzenia MG jako zbioru przepisów odrębnych w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. bądź też miał na celu definitywne rozstrzygnięcie wątpliwości co do wymogów wynikających z regulacji § 10 ust. 6 pkt 3 lit. a i § 110 rozporządzenia MG w kontekście ustalania warunków zabudowy.
Ponadto, należy również wziąć pod uwagę niejednolite postrzeganie celów wyznaczania linii zabudowy. Otóż z poglądów wyrażanych w niektórych orzeczeniach sądowych można wnosić, że celem wyznaczenia linii zabudowy, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588), jest jedynie zagwarantowanie zachowania odpowiedniej odległości budynku od pasa drogowego (por. wyroki NSA z: 15.02.2018 r., II OSK 674/16, LEX nr 246499; 1.10.2019 r., II OSK 2580/17, LEX nr 2742839 oraz z 27.01.2022 r., II OSK 1613/19, LEX nr 3306749).
Mając powyższe na uwadze należało uznać za pozbawiony uzasadnionych podstaw zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z § 10 ust. 6 pkt 3 lit. a i § 110 pkt 1 rozporządzenia MG przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że ww. przepisy rozporządzenia dotyczącego sieci gazowych stanowią przepisy odrębne w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., a równocześnie podzielić stanowisko skarżącego kasacyjnie zarzucającego naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z § 10 ust. 6 pkt 3 lit. a i § 110 pkt 1 rozporządzenia MG w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w okolicznościach niniejszej sprawy doszło do naruszenia ww. przepisów prawa materialnego w sposób rażący.
Nie można natomiast zgodzić się z zarzutem naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. przez sporządzenie uzasadnienia w sposób nieodnoszący się dostatecznie do zawisłej przed Sądem sprawy.
Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a.: "Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania." Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane elementy konieczne dla oceny legalności kontrolowanej uchwały, a zatem zostało sporządzone zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. Z powołanego przepisu nie wynika, że Sąd musi się odnieść do wszystkich argumentów podnoszonych przez strony. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera stanowisko Sądu I instancji co do kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy sformułowane w stopniu umożliwiającym kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku.
Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę.
O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.