II OSK 982/22

II OSK 982/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-01-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-05-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Czerwiński /przewodniczący sprawozdawca/
Marta Laskowska - Pietrzak
Robert Sawuła
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 1323/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-11-04
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2015 poz 1422
§ 12 ust. 4 pkt 3, § 12 ust. 5, § 21 ust. 1 pkt 1, § 272 ust. 3
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.
Dz.U. 2012 poz 462
§ 8 ust. 2 pkt 9, § 11 ust. 2 pkt 1, § 11 ust. 2 pkt 8
Rozporządzenie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy  projektu budowlanego
Dz.U. 2021 poz 735
art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 35 ust. 3, art. 50 ust. 1 pkt 4, art. 51 ust. 1 pkt 3, art. 51 ust. 5
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 141 § 4, art. 151, art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. WSA Marta Laskowska - Pietrzak Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 8 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 listopada 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1323/21 w sprawie ze skargi M. G. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 6 maja 2021 r. nr 528/21 w przedmiocie nałożenia obowiązku doprowadzenia budynku do stanu poprzedniego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 4 listopada 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1323/21, oddalił skargę M. G. (dalej jako Skarżąca lub inwestor) na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej MWINB) z dnia 6 maja 2021 r. nr 528/21, którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Warszawskiego Zachodniego (dalej PINB) z 11 marca 2021 r. nr 76/21 w przedmiocie nałożenia obowiązku doprowadzenia budynku garażowego do stanu poprzedniego.
Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych w sprawie.
PINB we wrześniu 2015 r. przeprowadził kontrolę zgodności z projektem budowlanym budowy budynku garażowego stanowiącego dobudowę do istniejącego budynku mieszkalnego zrealizowanego na działce nr ew. [...], obręb [...], gm. [...]. Ustalono, że inwestor zrealizował budowę powyższego budynku garażowego z istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty Zachodniego z 16 stycznia 2013 r., nr 16/2013, utrzymaną w mocy decyzją Wojewody Mazowieckiego z 30 maja 2015 r., nr 221/14. Ustalono, że dokonano zwiększenia garażu o ok. 2,5 m, wydzielenia dodatkowego pomieszczenia w północno-zachodnim narożniku garażu, zmiany spadku dachu w kierunku działki sąsiedniej (w kierunku północno-wschodnim zamiast w kierunku własnej posesji).
Decyzją z 1 października 2015 r., nr 608/15 PINB, na podstawie art. 51 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1333), nałożył na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia, w terminie 90 dni od dnia w którym decyzja stała się ostateczna, projektu budowlanego zamiennego budynku garażowego stanowiącego dobudowę do istniejącego budynku mieszkalnego zrealizowanego na działce nr ew. [...], obręb [...], gm. [...] uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych.
W wyniku rozpatrzenia odwołań od powyższej decyzji decyzją z 29 grudnia 2015 r., nr 2219/15, MWINB uchylił zaskarżoną decyzję w całości i na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego nałożył na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego przedmiotowego budynku garażowego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych.
Inwestor przedłożył projekt budowlany 22 stycznia 2019 r. jednak wymagał on uzupełnienia, wobec czego organ wzywał inwestora do uzupełnienia dokumentacji (postanowienie z 13 lutego 2019 r., wezwanie z 30 maja 2019 r.). Przedłożona dokumentacja (25 kwietnia 2019 r. i 12 czerwca 2019 r. nadal nie spełniała określonych przez organ wymogów.
W związku z dalszymi brakami w przedłożonej dokumentacji, decyzją z 11 marca 2021 r., nr 76/21, organ I instancji nałożył na inwestora obowiązek doprowadzenia do stanu poprzedniego budynku garażowego stanowiącego dobudowę do istniejącego budynku mieszkalnego.
Rozpoznając odwołanie inwestora MWINB decyzją z 6 maja 2021 r. nr 528/21 utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Organ odwoławczy zaznaczył, że kwestia istotnego odstąpienia od projektu budowlanego została przesądzona w decyzji MWINB z 29 grudnia 2015 r. i potwierdzono wówczas, że właściwym był tryb postępowania naprawczego prowadzonego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane.
Organ uznał, że skoro inwestor był wzywany kilkakrotnie do uzupełnienia przedkładanego projektu budowlanego z uwagi na brak spełnienia wymagań przepisów rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego oraz rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, i nadal nie został on uzupełniony w zakresie:
1) spisu treści odpowiadającego zawartości dokumentacji projektowej - numery stron;
2) części rysunkowej do projektu zagospodarowania działki wykonanego na aktualnej mapie do celów projektowych oraz zawierającej stosowny opis (m.in. orientację położenia działki w stosunku do sąsiednich terenów i stron świata, oznaczenie terenu opracowania, legendę do projektu zagospodarowania, rzędne posadowienia budynku);
3) usytuowania budynku zgodnie z wymogami § 12 ust. 4 pkt 3 z uwzględnieniem zapisów § 12 ust. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie;
4) części opisowej projektu bowiem: a) nie podano wysokości, szerokości, długości i liczby kondygnacji - z jednoznacznym opisaniem istniejących obiektów (obiektu) budowlanych; b) nie doprowadzono do zgodności z warunkami ochrony przeciwpożarowej określonymi w odrębnych przepisach - informacja dotycząca klasy odporności pożarowej budynku i jego elementów oraz określenie warunków ochrony przeciwpożarowej z uwzględnieniem § 272 ust. 3 ww. rozporządzenia (garaż usytuowany w granicy nieruchomości), informacje zawarte w tym zakresie w piśmie z dnia 12 czerwca 2019 r. nie mogły zastępować treści projektu budowlanego zamiennego, który podlega zatwierdzeniu; c) stwierdzono brak informacji technicznej dotyczącej parametrów instalacji wewnętrznych, rozwiązań techniczno-budowlanych oraz zasadniczych elementów wyposażenia budowlano-instalacyjnego;
5) ekspertyzy stanu konstrukcji i elementów budynku zgodnej z wymogami § 206 ust. 2 w/w rozporządzenia,
to organ zobowiązany był do zastosowania art. 51 ust. 5 ustawy Prawo budowlane, który stanowi, że w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.
Zdaniem organu odwoławczego, PINB słusznie wskazał, że przez niewykonanie obowiązku, o którym mowa w art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego należy również rozumieć taki przypadek, kiedy został sporządzony i przedstawiony przez stronę (inwestora) projekt budowlany zamienny, jednak w ocenie organów nie może być on zatwierdzony, czy to ze względu na jego sprzeczność z planem miejscowym, bądź decyzją o warunkach zabudowy, czy to z uwagi na sprzeczność z przepisami techniczno-budowlanymi, bądź wtedy gdy przedłożony projekt zamienny nie odpowiada wymogom prawa. Zadaniem organów prowadzących postępowanie naprawcze jest sprawdzenie, czy przedłożony projekt budowlany zamienny spełnia wymogi przewidziane prawem, w tym zgodnie z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, czy jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz w zakresie projektu zagospodarowania terenu z przepisami techniczno-budowlanymi.
MWINB zauważył, że każde postępowanie legalizacyjne czy naprawcze jest nie tyle obowiązkiem osoby dokonującej samowoli budowlanej (w różnych jej wariantach), ale przede wszystkim jej uprawnieniem. Jeżeli nie korzysta ona z tego przywileju, musi się liczyć z konsekwencjami.
Oceniając zarzuty odwołania MWINB stwierdził, że nie mogły one skutkować uchyleniem decyzji organu I instancji.
Odnosząc się do sprawy gazociągu usytuowanego na działkach nr ew. [...], [...], [...] w K. gm. S. organ odwoławczy wskazał, że postępowanie w ww. sprawie zostało zakończone ostateczną decyzją MWINB z 24 maja 2018 r., nr 737/2018, utrzymującą w mocy decyzję PINB z 30 marca 2018 r., nr 151/18 nakazującą P. Sp. z o.o. rozbiórkę sieci gazowej usytuowanej na działkach nr ew. [...], [...], [...] w K. gm. S., zaś przyczyny przyjęcia określonych rozwiązań projektowych na etapie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę pozostają bez wpływu na niniejsze postępowanie. MWINB zaznaczył, że bez znaczenia pozostaje fakt, iż dobudowany budynek garażowy w ocenie skarżącej "nie narusza interesu osób trzecich i nie zmienia warunków oddziaływania na otoczenie, nie zmienia zagospodarowania działki." Zmiana wykonana przez inwestora w zakresie zwiększenia długości garażu o ok. 2,5 m wymagała uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, gdyż stanowi istotne odstąpienie od warunków określonych w pozwoleniu na budowę w zatwierdzonym projekcie budowlanym. Przedłożenie projektu budowlanego zamiennego z niezgodnościami prowadzi do obowiązku nakazania przez organ nadzoru budowlanego doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego, tj. zgodnego z pierwotnym projektem. Częściowe udzielenie stosownych wyjaśnień w formie odrębnego pisma (a nie bezpośrednio w projekcie budowlanym zamiennym) nie mogło odnieść skutku.
W skardze na powyższą decyzję skarżąca zarzuciła wadliwość uzasadnienia decyzji (zbyt ogólne), nieodniesienie się do argumentu, że wydłużenie budynku garażu z 2,5m do 5 pozwoliło na spełnienie wymagań z § 21 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia o warunkach technicznych budowli gdzie budynek garażu powinien mieć co najmniej 5 m długości, nie rozpatrzenie całości materiału zgromadzonego w sprawie, nie podjęcie działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i jej załatwienia (nie ustalono czy skarżąca uzupełniła braki w dokumentacji, nie wzięto pod uwagę przeprowadzenia przez działkę inwestora nielegalnej sieci gazowej, która ograniczała korzystanie z nieruchomości), naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania, zasady praworządności i interesu społecznego czy słusznego interesu obywatela bowiem doprowadzenie budynku do zgodności z pozwoleniem z 16 stycznia 2013 r. nr. 16/2013 sankcjonowałoby stan niezgodny z prawem i konieczność ponoszenia nieracjonalnych kosztów, naruszenie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane wobec przyjęcia, że uzupełnieniem braków projektu budowlanego nie mogą być odrębne pisma a tylko bezpośrednie zmiany w dokumentacji projektu budowlanego zamiennego, naruszenie tegoż przepisu poprzez ustalenie zbyt krótkiego terminu do uzupełnienia dokumentacji, naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane bowiem doprowadzenie budynku garażowego do stanu poprzedniego doprowadzi do powstania stanu niezgodnego z prawem oraz poniesienia nieracjonalnych kosztów, naruszenie art. 138 § 1 pot 1 K.p.a. bowiem zaskarżona decyzja powinna być uchylona bowiem prowadzi do stanu niezgodnego z prawem i poniesienia nieracjonalnych kosztów finansowych.
Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że w okolicznościach sprawy nałożenie na inwestora obowiązku doprowadzenia budynku garażowego do stanu poprzedniego na podstawie art. 51 ust. 5 ustawy Prawo budowlane było prawidłowe bowiem w terminie do tego wyznaczonym inwestor nie wykonał obowiązku nałożonego na niego stosownie do art. 51 ust. 1 pkt 3 tej ustawy.
Sąd zwrócił uwagę, że niewykonanie obowiązku nałożonego w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego należy rozumieć szeroko, bowiem obejmuje ono nie tylko bierność adresata w wykonaniu decyzji wydanej w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 – to jest nieprzedłożenie wymaganej dokumentacji budowlanej zamiennej - jak i sytuację, w której nie można zatwierdzić przedstawionego projektu budowlanego zamiennego ze względu na jego sprzeczność z przepisami prawa albo też przedstawienie rozwiązań nieuwzględniających nałożonego obowiązku wykonania wskazanych czynności lub robót budowlanych. W takich przypadkach organ wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (por. wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1375/14).
Sąd uznał, że w niniejszej sprawie wystąpiły okoliczności uzasadniające nałożenie na inwestora obowiązku z art. 51 ust. 5 ustawy Prawo budowlane tj. doprowadzenia budynku garażowego do stanu poprzedniego, bowiem skarżąca wprawdzie przedłożyła projekt budowlany zamienny z 9 stycznia 2019 r., ale nie przewidziano w nim rozwiązań, które doprowadziłyby budynek do stanu zgodnego z przepisami w tym rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015r., poz. 1422), pozostawiając wadliwe rozwiązania, które legły u podstaw wszczęcia postępowania naprawczego.
Mając na uwadze stwierdzone przez organy istotne odstępstwa od projektu budowlanego zatwierdzonego prawomocną decyzją o pozwoleniu na budowę Starosty Warszawskiego Zachodniego z 16 stycznia 2013 r., nr 16/2013 Sąd stwierdził, że inwestorka pomimo wezwania przez PINB do uzupełnienia projektu budowlanego zamiennego (postanowieniem z 13 lutego 2019 r.) przedstawiła dokumentację, która jednak nadal w opisanym zakresie pozostawała wadliwa. Pismem z 30 maja 2019 r. PINB ponownie wezwał do uzupełnienia dokumentacji projektu budowlanego zamiennego, złożonej w siedzibie PINB w dniu 8 kwietnia 2019 r. i uzupełnionej w dniu 25 kwietnia 2019 r. Przede wszystkim PINB podkreślił, że projekt należy doprowadzić do zgodności z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz dostosować pod kątem wymagań rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa, Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu formy projektu budowlanego.
Sąd wyjaśnił, że o wykonaniu tego obowiązku nie mogło stanowić samo przedłożenie żądanej dokumentacji projektowej zamiennej i pisemne wyjaśnienia skarżącej a dopiero ustalenie, że dokumentacja ta jest zgodna z przepisami prawa, co w przedmiotowej sprawie nie nastąpiło.
M. G. wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości.
Zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego jak i prawa materialnego wskazując na naruszenie:
1. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku polegające na całkowitym braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionych przez skarżącą zarzutów:
a) naruszenia art. 107 § 3 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 15 K.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania, gdyż organ II instancji nie odniósł się do wszystkich argumentów podniesionych przez stronę;
b) art. 7 K.p.a. poprzez naruszenie zasady praworządności, interesu społecznego oraz słusznego interesu obywatela, gdyż doprowadzenie budynku do zgodności z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją nr 16/2013 z dnia 16.01.2013 r. Starosty Warszawskiego Zachodniego o pozwolenie na budowę prowadziłoby do usankcjonowania stanu niezgodnego z prawem oraz ponoszenia nieracjonalnych kosztów finansowych;
oraz nieskonfrontowanie ww. zarzutów ze stanowiskiem organu oraz zgromadzonym materiałem dowodowym.
2. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 51 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej: Prawo budowlane) poprzez niewłaściwe zastosowanie w sytuacji gdy w przedmiotowej sprawie Skarżąca wypełniła nałożony obowiązek - przedłożyła projekt zamienny;
3. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 K.p.a. w zw. z art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez oddalenie skargi w sytuacji gdy Skarżącej wyznaczono zbyt krótki termin do uzupełnienia braków w dokumentacji, co mogło skutkować niedokładnym uzupełnieniem braków przez Skarżącą i w konsekwencji czego doprowadziło do naruszenia prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu;
4. art. 135 P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 51 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu decyzji organów obu instancji pomimo, że decyzje te zostały wydane bez zebrania i rozważenia pełnego materiału dowodowego oraz niepodjęcia wszelkich starań do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w tym:
a) nie wyjaśniono na czym miało dokładnie polegać nie spełnienie warunków wskazanych w wezwaniach i kierowanych przez organ do Skarżącej;
b) niewzięcie pod uwagę skomplikowanego stanu nieruchomości i przebiegania przez jej teren nielegalnie sieć gazową, którą ograniczała korzystanie z nieruchomości;
c) niewzięcie pod uwagę wielokrotnych zmian kadrowych w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego Warszawskim Zachodnim w Ożarowie Mazowieckim, co przyczyniło się do braku rozeznania organu w sprawie;
co skutkowało nienależytym i niewyczerpującym wyjaśnieniem w uzasadnieniach obu decyzji okoliczności faktycznych i prawnych.
5. Art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 1 w zw. z art. 3 § 2 P.p.s.a poprzez nieuwzględnienie skargi mimo naruszenia w toku postępowania przed organami obu instancji art. 6, 8, 9 K.p.a. oraz art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niepełne przedstawienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanu faktycznego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację mającą, zdaniem skarżącej kasacyjnie, potwierdzać zasadność podniesionych zarzutów.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez M. G. nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Nie ulega wątpliwości, że skarżąca wznosząc na działce [...] garaż w bezpośredniej granicy z działką nr [...] i nr [...] na podstawie udzielonego jej wcześniej pozwolenia na budowę - decyzja Starosty Warszawskiego Zachodniego z 16 stycznia 2013 r. nr 16/13 – dopuściła się istotnego odstępstwa od projektu budowlanego tej decyzji albowiem na jej nieruchomości powstał garaż o 2,5 m dłuższy niż przewidywał to projekt budowlany objęty ww. pozwoleniem, wydzielono pomieszczenie w północno-zachodnim narożniku garażu i zmieniono spadek dachu w kierunku północno wschodnim tj. sąsiedniej działki, zamiast południowo-wschodnim własnej posesji. Pierwotnie długość garażu wynosiła 2,52 m a powierzchnia użytkowa wynosiła 25,1 m2. Istniejący garaż ma 27,80 m2 powierzchnię użytkową, do której należy doliczyć pomieszczenie gospodarcze 2,30 m2 (ogółem 30,10 m2 pow. użytkowej). Długość garażu to 5 m.
W związku z powyższym PINB decyzją z 1 października 2015 r. nr 608/15 nałożył, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego budynku garażowego dobudowanego do budynku mieszkalnego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. Doręczono ją 8 października 2015 r. Obowiązek ten potwierdził decyzją z 29 grudnia 2015 r. Nr 2219/15 MWINB co prawda uchylając zaskarżoną decyzję ale jednocześnie rozstrzygając co do istoty sprawy poprzez uzupełnienie o art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane podstawy prawnej nałożonego obowiązku i określając termin na jego wykonanie 90 dni od dnia, którym decyzja stała się ostateczna. Na wniosek inwestora postanowieniem z 2 lutego 2016 r. postępowanie zostało zawieszone z uwagi na sprawę gazociągu na działkach nr ew. [...], [...] i [...] w K.. Po zakończeniu postępowania w sprawie gazociągu (decyzja MWINB z 24 maja 2018 r. Nr 737/2018 orzekająca o jego rozbiórce) PINB podjął zawieszone postępowanie i z uwagi na niedostarczenie projektu zamiennego w piśmie z 4 stycznia 2019 r. wezwał inwestora do jego przedłożenia. Od razu też wskazał na konsekwencje w razie jego nieprzedłożenia z art. 51 ust. 5 ustawy Prawo budowlane.
Przedłożony 22 stycznia 2019 r. projekt budowlany zamienny nie spełniał wymogów prawa w związku z czym postanowieniem z 13 lutego 2019 r. nr 39/19 PINB nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia dokumentacji wskazując szczegółowo w 15 punktach w jakim zakresie należy uzupełnić projekt budowlany a ponadto wezwał do złożenia oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy z załącznikiem graficznym lub wypisu i wyrysu z obowiązującego planu miejscowego. Określił też termin 90 dni od doręczenia postanowienia na wykonanie powyższego obowiązku. W dniu 25 kwietnia 2019 r. inwestor przedłożyła uzupełniony projekt budowlany zamienny, wskazując na uzupełnienie zgodnie z postanowieniem PINB z 13 lutego 2019 r. Uzupełnienie to okazało się jednak niewystarczające i PINB 30 maja 2019 r. kolejny raz wezwał pełnomocnika inwestora do uzupełnienia braków dokumentacji wskazując szczegółowo jaki zakres danych powinien zostać podany w projekcie zamiennym (12 punktów). Chodziło także o wskazywane wcześniej oświadczenia i decyzję o warunkach zabudowy lub wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dotyczyło to wykonania spisu treści odpowiadającego zawartości dokumentacji projektowej (ponumerowania stron), użycia prawidłowej terminologii w nazewnictwie projektu budowlanego zamiennego w oświadczeniach projektantów, części opisowej oraz w części rysunkowej zgodnej z zapisami art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Zapewne istotą żądania było wskazanie w projekcie budowlanym, które z wykonanych robót budowlanych mają charakter dokonanych zmian względem pierwotnego projektu i które roboty budowlane powodują doprowadzenie garażu do stanu zgodnego z prawem. Zasadniczo organ żażądał by projekt zamienny wskazał jakie roboty budowlane są zmianą i czy tego rodzaju zmiana jest zgodna z obowiązującymi przepisami. Organ wzywał do sporządzenia części rysunkowej do projektu zagospodarowania terenu na aktualnej kopii mapy zasadniczej (mapy do celów projektowych). Tymczasem załączona do projektu zamiennego mapa zasadnicza (k.56) nie jest projektem zagospodarowania terenu owszem przedstawia istniejące w terenie zagospodarowanie ale nie zawiera żadnych danych odnośnie projektowanego garażu. Nie wiadomo nawet gdzie znajduje się projektowany garaż. Nie zawiera żadnej legendy. Tym bardziej nie wskazuje jakie zmiany w zagospodarowaniu terenu nastąpiły poprzez jego wybudowanie.
Dalej organ wskazał, że część opisowa projektu zagospodarowania działki powinna zawierać zestawienie powierzchni odpowiadające § 8 ust. 2 pkt 9 rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego tj. wskazywać powierzchnię zabudowy projektowanych i istniejących obiektów budowlanych pozwalającą odnieść ten parametr do ustaleń decyzji o warunkach zabudowy czy miejscowego planu. Przedłożony projekt nie wskazuje w ogóle jaka jest powierzchnia zabudowy projektowanego budynku garażu a jak była powierzchnia zabudowy istniejącej już zabudowy. Projektant podaje jedynie powierzchnię użytkową przy czym nie wiadomo jaka była poprzednia powierzchnia użytkowa. Co prawda w piśmie z 2 kwietnia 2019 r. inwestorka podaje w pkt ad 12a) powierzchnię zabudowy 34,80 m2, powierzchnię użytkową pomieszczenia gospodarczego 15,40 m2, powierzchnię miejsca na postój samochodu 15,60 m2, średnią wysokość H=2,46 m, kubaturę V=71,20 m3, a długość i szerokość odwołując się do rzutu str. 58 projektu ale nie jest to jednoznaczne ze wskazaniem powyższych danych w części opisowej projektu zagospodarowania działki. Czym innym jest projekt zamienny przedstawiający te dane każdej osobie, która będzie się z nim zapoznawała a czym innym podanie takiej informacji w dodatkowych wyjaśnieniach inwestora. Dokumentacja projektowa ma pewne ramy i wymogi określone rozporządzeniem Ministra Budownictwa, Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, które należy respektować i wypełnić. Samo podanie odpowiadających wymogowi danych w odrębnym od projektu piśmie nie jest podaniem tych danych w projekcie zamiennym.
Kolejną wadą przedłożonego projektu był brak części rysunkowej projektu zagospodarowania działki doprowadzonej do zgodności z § 8 ust. 3 rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Organ stwierdził, że brakowało orientacji położenia działki w stosunku do terenów sąsiednich i stron świata, oznaczenia terenu opracowania i granic własności, przedstawienia legendy opisującej projekt zagospodarowania, rzędnych posadowienia budynku, charakterystycznych rzędnych terenowych, wejść i wjazdów, ilości kondygnacji, zwymiarowania terenów utwardzonych, ukształtowania terenu z oznaczeniem spadków terenu, wrysowania opasek przy budynku, czytelnego zaznaczenia układu sieci i uzbrojenia terenu, z przyłączami do odpowiednich sieci zewnętrznych i wewnętrznych oraz urządzeń budowlanych. Część rysunkowa projektu zagospodarowania działki wymienionych wyżej wymogów nie spełnia.
Ponadto brak w projekcie usytuowania budynku garażu zgodnie z wymogami § 12 ust. 4 pkt 3 i ust. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowania (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 ze zm.), który stanowi, że w zabudowie jednorodzinnej i zagrodowej, uwzględniając przepisy odrębne oraz przepisy § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273, dopuszcza się budowę budynku gospodarczego lub garażu o długości nie większej niż 6,5 m i wysokości nie większej niż 3 m bezpośrednio przy granicy działki budowlanej lub w odległości nie mniejszej niż 1,5 m ścianą bez okien i drzwi. Zatem należało wykazać, że przedmiotowy garaż z pomieszczeniem gospodarczym ponieważ jest zlokalizowany bezpośrednio przy granicy działki ma długość nie większą niż 6,5 m przy wysokości nie większej niż 3 m. A gdy tego warunku nie spełnia może być wybudowany ale w odległości 1,5 m od granicy działki. Niestety żaden zapis projektu zagospodarowania tak w części opisowej jak i rysunkowej nie odnosi się do spełnienia powyższego wymogu. Przedłożona mapa do celów projektowych k.56 przedstawia budynek garażu bez podania wymiarów i w ostrej granicy z sąsiednimi działkami. Odnosząc to do danych o długości garażu z dokumentacji projektowej 10,64 m należy uznać, że brak zgodności wybudowanego garażu w powyższym zakresie. Projektant nie przedstawił także uzyskania odstąpienia od powyższych wymogów warunków technicznych.
Przedłożony projekt architektoniczno-budowlany w swej części opisowej nie zawierał zwięzłego opisu technicznego z takimi danymi jak wysokość, długość, szerokość, liczba kondygnacji obiektu budowlanego co wymagało uzupełnienia stosownie do § 11 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego czy też informacji technicznej dotyczącej instalacji wewnętrznych, rozwiązań techniczno-budowlanych oraz zasadniczych elementów wyposażenia budowlano-instalacyjnego o jakim mowa w § 11 ust. 2 pkt 8 tego rozporządzenia. Przedstawienie powyższych danych w odrębnych pismach w sprawie nie stanowi uzupełnienia projektu budowlanego albowiem powinny one znaleźć się bezpośrednio w projekcie (opisie technicznym projektu architektoniczno-budowlanego). Stanowią one, jak słusznie stwierdziły organy, integralną część dokumentacji projektowej i są uwidocznione w jego spisie treści.
Pomimo jednoznacznej treści wezwania PINB z 30 maja 2019 r. do pełnomocnika inwestora w nadesłanej dokumentacji do projektu budowlanego zamiennego zabrakło ekspertyzy stanu konstrukcji i elementów budynku wymaganej przez § 206 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych budynków. Nie ulega wątpliwości, że przepis ten znajdował zastosowanie w sprawie bowiem doszło do dobudowania garażu do istniejącego budynku mieszkalnego. Przepis ten odsyła do § 204 ust. 5 tego rozporządzenia, który stanowi, że wzniesienie budynku w bezpośrednim sąsiedztwie obiektu budowlanego nie może powodować zagrożeń dla bezpieczeństwa użytkowników tego obiektu lub obniżenia jego przydatności do użytkowania. Wobec zgodnie z § 206 ust. 2 ww. rozporządzenia należało sporządzić ekspertyzę techniczną stanu konstrukcji i elementów budynku mieszkalnego przy którym pobudowano garaż aby stwierdzić stan bezpieczeństwa budynku mieszkalnego i przydatności do użytkowania, uwzględniającą oddziaływania wywołane wzniesieniem nowego budynku. Takiej ekspertyzy skarżąca kasacyjnie również nie przedstawiła.
Pomimo wielokrotnego wskazywania przez PINB na konieczność dostarczenia oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz decyzji o warunkach zabudowy z załącznikiem graficznym lub wypisu i wyrysu z aktualnego planu miejscowego obowiązek ten nie został zrealizowany.
W związku z powyższym w tak ustalonym stanie faktycznym, który nie budzi żadnych wątpliwości, organy nadzoru budowlanego a za nimi WSA w Warszawie słusznie uznali, że zastosowanie w sprawie miał art. 51 ust. 5 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 i art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane i słusznie uznano, że obowiązek dostarczenia projektu budowlanego zamiennego poprzez jego braki nie został spełniony a to skutkować musiało konsekwencją pod postacią obowiązku doprowadzenia garażu do stanu poprzedniego.
Zdaniem NSA, Sąd I instancji nie naruszył art. 141 § 4 P.p.s.a. bowiem z uzasadnienia wyroku jednoznacznie wynika, że słusznie organy ustaliły, że projekt budowlany zamienny posiadał braki pomimo kierowanych do inwestora wezwań o jego uzupełnienie. Argumentacja skarżącej zawarta w jej pismach nie doprowadziła do uzupełniania projektu budowlanego w wymaganym przez organ zakresie a zatem wydanie zaskarżonej decyzji było uzasadnione.
Dla oceny legalności zaskarżonej decyzji nie ma znaczenia argumentacja skarżącej, że uzupełnienie projektu budowlanego w żądanym przez organ zakresie doprowadziłoby do powstania stanu niezgodnego z prawem i ponoszenia nieracjonalnych kosztów finansowych. Skoro projekt miał braki i nie mógł być zatwierdzony to należało wydać decyzję z art. 51 ust. 5 ustawy Prawo budowlane.
Nie można oczekiwać, że organ nadzoru budowlanego zatwierdzi projekt budowlany i wyda decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego bez sprawdzenia czy ów projekt spełnia wymogi przewidziane prawem. Parametry rozbudowanego garażu nie spełniały wymogów odległościowych od granic sąsiednich działek dlatego też nie mógł zostać przedstawiony projekt budowlany, który te wymogi spełniał. Skarżąca chciałaby utrzymać bez zmian wybudowany garaż ale nie jest to możliwe bez ingerencji w jego substancję.
Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej nie doszło do naruszenia zasady praworządności, interesu społecznego czy słusznego interesu obywatela bowiem organy działały na podstawie przepisów prawa i wymagały jego respektowania przez przedłożenie prawidłowego, spełniającego określone wymogi projektu budowlanego. Żaden interes społeczny czy słuszny interes strony nie uzasadnia powstawania budowli, których projekt budowlany nie spełnia wymogów prawa. Powstania dłuższego o 2.5 m garażu w ostrej granicy z działkami sąsiednimi przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych nie przewidują a zatem tylko projekt przewidujący jego skrócenie byłby prawidłowy. Okoliczność, że powstałby wówczas garaż w którym nie mieści się żaden samochód (powinien mieć co najmniej 5 m długości) nie zmienia faktu, że w okolicznościach sprawy tylko taki garaż i odnoszący się do niego projekt budowlany mógł zostać zaakceptowany.
W realiach niniejszej sprawy nie został naruszony przez zaskarżony wyrok przepis art. 51 ust. 5 ustawy Prawo budowlane bowiem w istocie braki projektu budowlanego pomimo wielu kierowanych przez PINB wezwań do jego uzupełnienia nie zostały prawidłowo uzupełnione i po ponad 6 latach od wydania decyzji zobowiązującej do jego przedłożenia (decyzja MWINB z 29 grudnia 2015 r.) uzasadnione było zobowiązanie skarżącej kasacyjnie do doprowadzenia budynku do stanu poprzedniego.
Nie jest zasadny argument o wyznaczeniu przez organy nadzoru zbyt krótkiego czasu na sporządzenie projektu budowlanego. W istocie inwestor wiedział o ciążącym na nim obowiązku od grudnia 2015 r., kiedy określono termin 90 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Zatem miał on od dawna świadomość obowiązku sporządzenia projektu budowlanego, który spełniać będzie wymogi prawa. Ponadto organ kierując wezwania do uzupełnienia każdorazowo wskazywał jaki zakres trzeba uzupełnić a zatem 30 dniowy termin na doprecyzowanie projektu był zdaniem NSA wystarczający. Późniejsze skrócenie go do 14 dni było uzasadnione albowiem zobowiązana wiedziała już lub powinna była sobie zdawać sprawę czego w projekcie zabrakło. Organy nie zmieniały zakresu uzupełnień tylko weryfikowały nadesłany projekt i jego uzupełnienia i na bieżąco wskazywały czego jeszcze brakuje. Wobec tego nie można twierdzić, że prawo strony do czynnego udziału w sprawie zostało naruszone. O zakresie koniecznego uzupełnienia inwestorka była informowana.
W związku z powyższym niezasadny jest zarzut oddalenia skargi bez zebrania i rozważenia pełnego materiału dowodowego i niewyjaśnienia przez organy stanu faktycznego. Organy po przedstawieniu projektu budowlanego zamiennego wypunktowały jego braki i wezwały stronę do jego uzupełnienia, były w tym zakresie cierpliwe i w miarę możliwości wskazywały czego jeszcze brakuje i jaką formę owo uzupełnienie powinno przybrać (odrębne wyjaśnienie czy merytoryczna zawartość projektu). Inwestor jednak z uporem lub nieświadomie nie przedstawiła projektu spełniającego wymagania przedstawiane przez organy, co uzasadniało wydanie zaskarżonej decyzji o zobowiązaniu do przywrócenia obiektu budowlanego do stanu poprzedniego. Organy już długo odwlekały załatwienie tej sprawy i dalsze oczekiwanie na prawidłowo sporządzony projekt budowlany nie służyło poczuciu praworządności ani szybkości postępowania.
Okoliczność istnienia na działce inwestora nielegalnej sieci gazowej nie miała znaczenia dla wydania zaskarżonej decyzji bowiem kwestia ta została prawomocnie rozstrzygnięta w odrębnym postępowaniu przed wydaniem zaskarżonej decyzji.
Przywoływane przez skarżącą kasacyjnie częste zmiany kadrowe w PINB w Ożarowie Mazowieckim nie miały również znaczenia albowiem z akt nie wynika by organ ten miał jakiekolwiek wątpliwości odnośnie do zakresu w jakim projekt budowlany zamienny należało uzupełnić, co objawiałoby się np. zmianą stanowiska w tym zakresie.
Nie jest też wadą zaskarżonego wyroku niepełne, w ocenie skarżącej kasacyjnie, przedstawienie stanu faktycznego w uzasadnieniu tego wyroku. Sąd I instancji dokonał oceny legalności zaskarżonej decyzji nie kwestionując ustaleń faktycznych dokonanych przez organy bowiem nie było ku temu podstaw. W istocie pomimo wielokrotnych wezwań organów do uzupełnienia projektu budowlanego zamiennego z 9 stycznia 2019 r. w zakresie w nich wskazanych wady tego projektu nie zostały usunięte a zatem organ mógł wydać zaskarżoną decyzję.
Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.