II OSK 979/05

II OSK 979/05 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2006-07-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-08-23
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Łuczaj /sprawozdawca/
Jolanta Rajewska
Krystyna Borkowska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
SA/Rz 802/03 - Wyrok WSA w Rzeszowie z 2005-05-17
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Krystyna Borkowska Sędziowie Anna Łuczaj (spr.) Jolanta Rajewska Protokolant Joanna Gołębiewska po rozpoznaniu w dniu 14 lipca 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. i Z. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 17 maja 2005 r. sygn. akt II SA/Rz 802/03 w sprawie ze skargi H. P., K. P. i M. M. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1. oddala skargę kasacyjną 2. oddala wniosek H. P., K. P., M. M. i S. J. o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego
Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 17 maja 2005 roku, sygn. akt SA/Rz 802/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę H. P., K. . i M. M. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego.
W uzasadnieniu powyższego orzeczenia Sąd I instancji wskazał, iż Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 roku - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229) w związku z art. 103 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2000 roku, Nr 106, poz. 1126 ze zm.) - po rozpatrzeniu odwołania K. i Z. K., H. P., K. . i M. M. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. z dnia [...] nakazującej K. i Z. K. rozbiórkę rozbudowanej części budynku gospodarczego o wymiarach 1,85 x 3,70 m, położonego na działce nr 1938 w J. przy ul. [...], powodującej niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia i niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych dla otoczenia - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu decyzji podano, iż organ I instancji ustalił, że przedmiotowy budynek gospodarczy wzniesiono na podstawie pozwolenia na budowę z dnia 16 września 1969 roku, wydanego przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w J., w sposób obiegający od warunków określonych w tym pozwoleniu / w stosunku do budynku toczy się odrębne postępowanie administracyjne /. W 1982 roku wykonano przybudówkę o wymiarach 1,85 x 3,70 m bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Dobudówka posiada konstrukcję murowaną ze stropodachem krytym papą. Ponieważ przybudówkę wybudowano w 1982 roku przy rozstrzyganiu sprawy organ zastosował przepisy ustawy - Prawo budowlane z 1974 roku.
Od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. odwołanie wnieśli K. i Z. K., zarzucając błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy. Odwołanie wniosły również H. P., K. P. i M. M., domagając się zmiany decyzji i całkowitego rozebrania budynku gospodarczego.
Organ odwoławczy przytoczył treść art. 37 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane z 1974 roku i wskazał, iż aktem wykonawczym obowiązującym w czasie budowy przybudówki było rozporządzenie Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. Nr 17, poz. 62). Zgodnie z § 14 rozporządzenia odległość przybudówki od innego budynku o ścianach z materiałów niepalnych i dachu o pokryciu z materiałów niepalnych powinna wynosić co najmniej 8 m. W myśl art. 28 ustawy - Prawo budowlane z 1974 roku wybudowanie przybudówki wymagało uzyskania pozwolenia na budowę. Ponieważ inwestor takiego pozwolenia nie uzyskał, a jednocześnie brak jest możliwości zastosowania art. 40 Prawa budowlanego z 1974 roku - ze względu na niespełnienie warunków określonych w powołanym wyżej rozporządzeniu - uzasadnione jest nakazanie rozbiórki wybudowanej samowolnie przybudówki w oparciu o art. 37 ustawy - Prawo budowlane z 1974 roku. Organ podkreślił, iż w rozpoznawanej sprawie nie ma znaczenia kwestia przyłącza kanalizacji sanitarnej, nadto w sprawie przyłącza toczy się odrębne postępowanie administracyjne.
Powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżyły H. P., K. P. i M. M. domagając się jej uchylenia i nakazania inwestorom rozbiórki całego budynku gospodarczego. Skarżące zarzuciły przewlekłość postępowania. Nadto podniesiono, że budynek gospodarczy został wybudowany przez sąsiadów niezgodnie z planem realizacyjnym, Budynek ten usytuowany jest niezgodnie z prawem budowlanym i rozporządzeniem Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 11 czerwca 1966 roku w sprawie warunków technicznych między budynkami mieszkalnymi.
Na rozprawie przed Sądem w dniu 17 maja 2005 roku K. G. i M. M. wniosły o "podtrzymanie" zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, będąc uprawnionym do rozpoznania skargi na podstawie art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), oddalił skargę uznając, iż zaskarżona decyzja Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie nie narusza prawa.
Zdaniem Sądu I instancji poza sporem pozostaje, że w latach 1981-1982 K. i Z. K. na należącej do nich działce nr 1938, położonej w J. przy ul. [...] dobudowali – bez pozwolenia na budowę – do wybudowanego w oparciu o pozwolenie na budowę budynku gospodarczego (jednak z naruszeniem jego warunków, o co toczy się odrębna sprawa zarejestrowana pod sygn. akt SA/Rz 729/03) przybudówkę służącą również do celów gospodarczych.
Powołując się na art. 103 ustawy - Prawo budowlane z 1994 roku Sąd I instancji wskazał, że w niniejszej sprawie nie ma zastosowania art. 48 tejże ustawy nakazujący bezwzględną rozbiórkę. W tej sytuacji organy nadzoru budowlanego zasadnie rozpoznały sprawę przy zastosowaniu "przepisów dotychczasowych" tj. przepisów ustawy - Prawo budowlane z 1974 roku i wydanych na jej podstawie przepisów dotyczących warunków technicznych.
Sąd I instancji przytoczył treść art. 37 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane z 1974 roku i stwierdził, że zgodnie z zasadą wynikającą z art. 40 ustawy organy administracji obciąża obowiązek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie możliwości doprowadzenia samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami. Dopiero po uzyskaniu negatywnej odpowiedzi na to pytanie możliwe jest zastosowanie rygoru z art. 37 Prawa budowlanego. Odwołując się do ugruntowanej linii orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji podniósł, że naruszenie przepisów dotyczących warunków technicznych w zakresie bezpieczeństwa pożarowego spełnia przesłankę "powodowania niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia" określoną w art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane z 1974 roku. W okresie, kiedy inwestorzy dopuścili się samowoli budowlanej warunki techniczne regulowało rozporządzenie Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 roku w sprawie warunków, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. Nr 17, poz. 62). Odległość przybudowanego budynku gospodarczego od budynku mieszkalnego K. i Z. K. wynosi zaledwie 1,5 m podczas, gdy minimalna odległość określona w § 14 rozporządzenia winna wynosić 8 m.
Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 17 maja 2005 roku wnieśli K. K.k i Z. K., zaskarżając wyrok w całości.
Skarżący, reprezentowani przez adwokata A. K., zaskarżonemu wyrokowi zarzucili:
1. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a szczególności:
a) art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 roku - Prawo budowlane poprzez błędne przyjęcie przez organy administracji I i II instancji, a w ślad za nimi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, iż dobudowana przez skarżących bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę część budynku gospodarczego w postaci klatki schodowej ze schodami żelbetowymi prowadzącymi na strych powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, a w szczególności nie wskazanie na czym owo niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia w przedmiotowym wypadku polega.
Zdaniem pełnomocnika skarżących zarówno organy administracji jak Sąd I instancji, opierając swe rozstrzygnięcia na treści art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane z 1974 roku, nie uwzględniły odstępstw przewidzianych w § 15 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki od zasad sformułowanych w § 12 – 14 rozporządzenia. Brak wskazania "skonkretyzowanego" niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia pozostaje w sprzeczności z ugruntowaną linią orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 maja 1998 roku, sygn. akt IV SA 1118/96). Powołano się również na motywy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 14 października 2004 roku (sygn. akt SA/Rz 753/03), którym uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. nakazującą rozbiórkę części budynku mieszkalnego wzniesionej bez pozwolenia na budowę oraz wbrew przepisom technicznym dotyczącym odległości między istniejącymi budynkami;
b) art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 roku - Prawo budowlane polegające na błędnym przyjęciu przez organy administracji, a następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, iż w przedmiotowym stanie faktycznym niemożliwe jest nakazanie wykonania zmian lub przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami, przy uwzględnieniu: oczywistej potrzeby gospodarczej skarżących w zachowaniu obiektu według aktualnego kształtu, możliwości wybudowania ściany ogniowej na pełną wysokość przybudówki, możliwości zmiany pokrycia dachowego nad schodami z materiału palnego na materiał niepalny.
W tym zakresie strona skarżąca przytoczyła fragment uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 1989 roku (sygn. akt IV SA 83/89, ONSA 1989/1/38), w którym wyrażono pogląd, iż zakaz przymusowej rozbiórki z przyczyn określonych w art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.) powinien być stosowany tylko wówczas, gdy brak jest możliwości usunięcia określonych w tym przepisie zagrożeń lub pogorszeń na zasadzie art. 40 tej ustawy.
C) § 15 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki poprzez nie wyrażenie przez organ administracji I instancji zgody na odstępstwo od wymagań określonych w przepisach § 12 – 14 rozporządzenia w stosunku do istniejących budynków, które są użytkowane przez czas przekraczający 70% okresu amortyzacji, ustalonego do celów ubezpieczeniowych, pod warunkiem zapewnienia między nowo wznoszonym budynkiem wolnostojącym a budynkiem istniejącym odległości niezbędnej do prowadzenia prawidłowej eksploatacji i konserwacji budynków. Zdaniem strony warunek ten jest zapewniony przy zachowaniu odległości wynoszącej 1,5 m.
2. naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności:
a) art. 7 k.p.a. poprzez nie podjęcie przez organy administracji I i II instancji wszelkich kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela, tj. niedostateczne wyjaśnienie, czy możliwe jest doprowadzenie samowolnie wzniesionej "dobudówki" do stanu zgodnego z przepisami, nie uwzględnienie, iż pozbawienie budynku schodów, szczególności pomieszczeń na piętrze, spowoduje niebezpieczeństwo dla zdrowia i życia, niewskazanie sposobu w jaki skarżący mają korzystać z legalnie wybudowanego obiektu, a w szczególności pomieszczeń znajdujących się na piętrze, w sytuacji gdy obiekt zostanie pozbawiony schodów.
Powyższe zarzuty poparto fragmentami z uzasadnień wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 2002 roku (sygn. akt V SA 2036/01, LEX nr 82004) i z dnia 2 lutego 2001 roku (sygn. akt I SA 1479/99, LEX nr 54176);
b) art. 75 § 1 w związku z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez nie przeprowadzenie przez organy I i II instancji dowodu w postaci opinii właściwej jednostki Powiatowej Straży Pożarnej, która mogłaby się przyczynić do jednoznacznego stwierdzenia i wyjaśnienia, czy przedmiotowa samowola budowlana stanowi niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia oraz na czym to niebezpieczeństwo polega.
Za takim stanowiskiem przemawia, zdaniem wnoszących skargę kasacyjną, pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 lipca 2001 roku (sygn. akt I SA 301/00, LEX nr 53964). Podniesiono, iż w podobnej sprawie, której stroną byli K. i Z. K., prowadzonej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. organ administracji w pierwszej kolejności wystąpił do wyżej wymienionej instytucji o wyjaśnienie zagadnienia wstępnego, co doprowadziło do zalegalizowania samowoli budowlanej przez znalezienie sposobu na dokonanie zmian i przeróbek. Potwierdził to również wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 14 października 2004 roku (sygn. akt SA/Rz 753/03). Zdaniem autora skargi kasacyjnej za taką wykładnią prawa opowiedział się także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 września 1998 roku (sygn. akt III SA 2790/00, opubl Lex nr 44732);
c) art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. niezawieszenie z urzędu postępowania w celu uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ tj. przez właściwą jednostkę Powiatowej Straży Pożarnej, czy dobudowana część budynku gospodarczego powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia w zakresie przepisów o bezpieczeństwie pożarowym oraz czy istnieje możliwość dokonania zmian i przeróbek w wyniku których uda się w świetle art. 40 ustawy - Prawo budowlane z 1974 roku doprowadzić obiekt budowlany do stanu zgodnego z przepisami bez potrzeby przeprowadzania rozbiórki. Skarżący powołali się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 marca 2002 roku, sygn. akt IV SA 1456/00, LEX nr 80657 dotyczący art. 97 k.p.a.
W skardze kasacyjnej zarzucono również organom administracji oraz wyrokowi Sądu I instancji popełnienie rażących błędów w ustaleniach faktycznych, przyjętych za podstawę decyzji a następnie wyroku, tj. ustalenie sprzecznie z materiałem dowodowym, że:
- dobudówka w postaci klatki schodowej winna zostać rozebrana, ponieważ została zlokalizowana na przyłączu kanalizacyjnym odprowadzającym ścieki sanitarne podczas, gdy w wyroku z dnia 18 lutego 2005 roku (sygn. akt II SA/Rz 1074/04) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie jednoznacznie stwierdził, że przedmiotowe przyłącze kanalizacyjne zostało wykonane niezgodnie z przepisami prawa i winno zostać rozebrane. Zdaniem skarżących niniejsze postępowanie winno zostać zawieszone do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego - wydania decyzji w przedmiocie rozbiórki samowolnie wybudowanego przyłącza wodno-kanalizacyjnego;
- rozbiórka klatki schodowej powodowana niezachowaniem nakazanej § 14 powołanego wyżej rozporządzenia z 1980 roku odległości 8 m pomiędzy ścianami z materiałów niepalnych o pokryciu z materiałów niepalnych nie zmienia faktu, iż zgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę budynku gospodarczego z dnia 16 września 1969 roku odległość między budynkiem mieszkalnym, a budynkiem gospodarczym wynosi 5,60 m, co pozostaje w sprzeczności z w./w. rozporządzeniem.
W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne K. i Z. K. wnieśli o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego według spisu kosztów.
Nadto w piśmie procesowym z dnia 7 lipca 2006 roku K. i Z. K. podnieśli, iż stan faktyczny w sprawie został ustalony w oparciu o "dorobione dokumenty".
W dniu 26 czerwca 2006 roku pełnomocnik K. i Z. K. złożył pismo procesowe, do którego załączył wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lipca 2000 roku (sygn. akt SA/Rz 166/99) i zaznaczył, że w uzasadnieniu tego wyroku wskazano na błędy organu administracji w zakresie ustaleń co do odległości pomiędzy budynkiem należącym do K. i Z. K. a granicą działki i budynkiem skarżących. Błędy te były powielane przez organy administracji i doprowadziły do wydania niekorzystnego dla wnoszących skargę kasacyjną wyroku. Nadto pełnomocnik przedłożył m.in. wyrok Sądu Rejonowego w J. z dnia 20 lipca 2005 roku nakazujący H. P., Kr. P. i M. M. usunięcie ciągu kanalizacyjnego – przykanalika sanitarnego biegnącego przez działkę K. i Z. K. oraz wyrok Sądu Okręgowego w Przemyślu z dnia 1 grudnia 2005 roku oddalający apelację pozwanych od wskazanego wcześniej wyroku. Do pisma procesowego załączono również dokumenty mające świadczyć, iż przedmiotowy budynek nie przekracza granicy działki.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną H. P., Kr. J. i M. M. wniosły o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów według norm przepisanych. Zdaniem H. P., K. J. i M. M., skoro Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie nie wstrzymał wykonania decyzji Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...], należało już dawno wykonać rozbiórkę części budynku gospodarczego. Do odpowiedzi na skargę kasacyjną załączono m. in. Sądu Rejonowego w [...] II Wydział Karny z dnia 25 czerwca 2004 roku, sygn. akt II K. 406/03 uniewinniający H. P. od zarzutu użycia przed Sądem Rejonowym w [...] sfałszowanego dokumentu oraz postanowienie Sądu Rejonowego w [...] z dnia 22 grudnia 19997 roku, sygn. akt II K. 889/97 o warunkowym umorzeniu postępowania karnego w sprawie przeciwko Z. K. oskarżonemu o zabetonowanie przyłącza kanalizacji ściekowej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego – uchybił Sąd, uzasadnienia ich naruszenia a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wskazania dodatkowo, że naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Kasacja nie odpowiadająca tym wymogom pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności.
Ze względu na to, że skarga kasacyjna jest bardzo sformalizowanym środkiem prawnym jest obwarowana przymusem adwokacko – radcowskim ( art. 175 § 1 – 3 p.p.s.a.). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny.
Z brzmienia art. 176 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jednoznacznie wynika, że autor skargi ma przytoczyć podstawy kasacyjne i je uzasadnić. Przedstawienie okoliczności uzasadniających przyjęcie kasacji do rozpoznania nie może ograniczyć się do powtórzenia treści przepisu art. 174 p.p.s.a., wymieniającego podstawy kasacji. Konieczne jest uzasadnienie podnoszonej podstawy skargi kasacyjnej przez wskazanie, które przepisy ustawy – oznaczone numerem artykułu ( paragraf, ustęp) - zostały naruszone, na czym to naruszenie polega oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
(por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 7 kwietnia 1997 r., sygn. akt III CKN 29/97, OSNC 1997/6-7/96)
W sytuacji, gdy w skardze kasacyjnej zarzucono zarówno naruszenie prawa materialnego jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania.
Strona skarżąca jako jedną z podstaw skargi kasacyjnej wskazała naruszenie przez organy I i II instancji przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7, art. 97 § 1 pkt 4 i art. 75 § 1 w związku z art. 77 § 1 k.p.a.
Podnosząc ten zarzut autor skargi kasacyjnej, tak w petitum środka odwoławczego, jak i w jego uzasadnieniu, nie wskazał żadnego przepisu prawa regulującego postępowanie sądowoadministracyjne, którego naruszenia miałby się dopuścić Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie. Strona zarzuciła wyłącznie naruszenie przepisów k.p.a. przez organy administracji I i II instancji, a w ślad za nimi przez Sąd I instancji.
W tym miejscu podkreślić należy, iż z istoty skargi kasacyjnej jako środka odwoławczego od wyroku Sądu administracyjnego pierwszej instancji wynika, że podstawą skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego (podstawa z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) jest naruszenie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wprowadzenie pełnej regulacji procedury sądowej - ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) - powoduje, że Sąd administracyjny rozpoznając skargę nie stosuje przepisów k.p.a. A zatem, czyniąc Sądowi pierwszej instancji zarzut naruszenia prawa procesowego, nie można wywodzić go z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego.
(por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 czerwca 2004 roku, sygn. akt GSK 73/04, M. Prawn. 2004/14/632; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lipca 2004 roku, sygn. akt GSK 125/04, ONSAiWSA 2004/3/67; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2004 roku, sygn. akt FSK 181/04, ONSAiWSA 2004/2/36; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2005 roku, sygn. akt FSK 2139/04, LEX 173185; B. Gruszczyński [w:] B.Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2005, str. 456; H. Knysiak -Molczyk [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz Warszawa 2005, str. 546; J. P. Tarno Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz Warszawa 2004, str. 247)
W niniejszej sprawie nie można uznać, iż strona wnosząca skargę kasacyjną przytoczyła podstawę zaskarżenia, wymieniając w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jedynie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W skardze kasacyjnej nie przedstawiono zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, które mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Przepisy k.p.a. są przepisami ustawy regulującej postępowanie administracyjne. Powołanie tych przepisów w skardze kasacyjnej w oderwaniu od przepisów postępowania sądowego nie pozwala traktować przepisów art. 7, art. 97 § 1 pkt 4 i art. 75 § 1 w związku z art. 77 § 1 k.p.a. jako podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a.
W skardze kasacyjnej zarzucono także organom administracji oraz wyrokowi Sądu I instancji popełnienie rażących błędów w ustaleniach faktycznych, przyjętych za podstawę decyzji a następnie wyroku. Zarzut ten, podobnie jak zarzuty wyżej podniesione, został sformułowany bez wskazania przepisów prawa naruszonych przez Sąd pierwszej instancji. Zarzuty i wnioski skargi kasacyjnej mogą dotyczyć wyłącznie zaskarżonego wyroku, a nie postępowania administracyjnego i wydanych w nim orzeczeń.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi, przy takim oznaczeniu podstawy zaskarżenia, nie pozwala na odniesienie się do tak postawionego zarzutu. W tym miejscu należy podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny, działając jako sąd kasacyjny, nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub też stawiania hipotez co do tego, jakiego przepisu dotyczy podstawa kasacji.
(por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2004 r., sygn. akt OSK 421/04, LEX nr 146732 postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 7 kwietnia 1997r., III CKN 29/97, OSNC 1997, nr 6 - 7, poz. 96).
Z powyższych względów zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przepisów postępowania nie może odnieść zamierzonego skutku. Związanie zaś granicami skargi kasacyjnej skutkuje tym, że jeżeli brak jest zarzutów dotyczących uchybienia konkretnym przepisom proceduralnym, to Naczelny Sąd Administracyjny związany jest ustaleniami zaskarżonego wyroku ( por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 21 marca 1997 r., sygn. akt I PKN 58/97, OSNP 1997/22/436/ ).
Przechodząc do zarzutu naruszenia prawa materialnego stwierdzić należy, iż zaskarżonemu wyrokowi nie można przypisać zarzutu naruszenia art. 37 ust. 1 pkt 2 i art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 roku - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) oraz § 15 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. Nr 17, poz. 62 ze zm.).
Stosownie do art. 37 ust. 1 pkt 2 powołanej wyżej ustawy obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce (...), gdy właściwy organ stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.
Warunkiem koniecznym do orzeczenia przymusowej rozbiórki na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 roku jest stwierdzenie wybudowania obiektu lub jego części niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy.
W okresie, kiedy inwestorzy dopuścili się samowoli budowlanej obowiązywało wskazane wyżej rozporządzenie Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 roku w sprawie warunków, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. Nr 17, poz. 62 ze zm.).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie jednoznacznie stwierdził w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że naruszenie przepisów dotyczących warunków technicznych w zakresie bezpieczeństwa pożarowego spełnia przesłankę "powodowania niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia" określoną w art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane z 1974 roku. W tym zakresie Sąd pierwszej instancji odwołał się do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny wskazywał zaś w swoich orzeczeniach, iż odległości określonych obiektów budowlanych od innych budynków, urządzeń i granic nieruchomości, przewidziane w rozporządzeniu Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. Nr 17, poz. 62), są podane z reguły jako odległości minimalne a ich naruszenie powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia lub niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia ( por. wyrok z dnia 22 lutego 1984 roku, sygn. akt SA/Gd 35/84, ONSA 1984/1/22 i z dnia 18 maja 1982 roku, sygn. akt SA/Kr 234/82, ONSA 1982/1/45 ).
I tak można chociażby przytoczyć wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 1993 roku, sygn. akt SA/Ka 563/93, w którym podkreślono, iż przepisy § 12-14 "warunków technicznych" określają wymogi sytuowania budynków w stosunku do innych obiektów budowlanych i granicy działek z punktu widzenia zabezpieczenia pożarowego. Wzniesienie budynku z naruszeniem tych przepisów zawsze stwarza niebezpieczeństwo dla ludzi i mienia w rozumieniu art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, tym bardziej jeżeli naruszenie tych przepisów jest rażące ( por. Wokanda 1994/7/31 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 1984 roku, sygn. akt SA/Gd 35/84, ONSA 1984/1/22 ).
W niniejszej sprawie odległość przybudowanego budynku gospodarczego od budynku mieszkalnego wynosi zaledwie 1,5 m podczas, gdy minimalna odległość określona w § 14 rozporządzenia winna wynosić 8 m. Naruszenie wymogów technicznych zapewniających bezpieczeństwo przeciwpożarowe jest zatem oczywiste. Okoliczność, iż zgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę budynku gospodarczego z dnia 16 września 1969 roku odległość między budynkiem mieszkalnym, a budynkiem gospodarczym wynosi – jak wskazuje strona wnosząca skargę kasacyjną - 5,60 m nie może mieć w sprawie decydującego znaczenia. Decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w J. z dnia 16 września 1969 roku została bowiem wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 31 stycznia 1961 roku - Prawo budowlane ( Dz. U. Nr 7, poz. 46 ). W okresie obowiązywania Prawa budowlanego z 1961 roku warunki techniczne określały przepisy wykonawcze do tejże ustawy tj. rozporządzenie Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 11 czerwca 1966 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego ( Dz. U. Nr 26, poz. 157) oraz zarządzenie Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29 czerwca 1966 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego (Dziennik Budownictwa Nr 10, poz. 44 ze zm.). Natomiast – jak już wyżej podniesiono – w okresie realizacji przedmiotowej samowoli budowlanej obowiązywały przepisy Prawa budowlanego z 1974 roku i warunki techniczne wydane na podstawie tej ustawy.
W tej sytuacji nie można podzielić zarzutu skargi kasacyjnej, iż w niniejszej sprawie nie wskazano na czym polega niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, o jakim mowa w art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 roku.
Tym samym chybiony jest także zarzut naruszenia art. 40 Prawa budowlanego z 1974 roku przez błędne przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, iż w przedmiotowym stanie faktycznym niemożliwe jest nakazanie wykonania zmian lub przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami przy uwzględnieniu potrzeb gospodarczych skarżących w zachowaniu obiektu według aktualnego kształtu.
Zauważyć należy, iż również w przypadku zarzutów naruszenia przepisów Prawa budowlanego z 1974 roku strona zarzuciła owo naruszenie organom administracji I i II instancji, a w następstwie tego i Sądowi pierwszej instancji. W szczególności zarzut naruszenia § 15 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. Nr 17, poz. 62 ze zm.) został postawiony organowi I instancji - przez nie wyrażenie zgody na odstępstwo od wymagań określonych w przepisach § 12 – 14 rozporządzenia. Przypomnieć należy, iż naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch różnych formach tj. w postaci błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu określonego przepisu.
Wnoszący skargę kasacyjną zarzuca zaskarżonemu wyrokowi obrazę prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie.
Zauważyć należy, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie nie stosował § 15 rozporządzenia i nie dokonywał jego wykładni. Nadto zgoda na odstępstwo od warunków określonych w § 12 - 14 powołanego wyżej rozporządzenia, o której mowa w § 15 ust. 1 tego rozporządzenia, może być udzielona wyłącznie w trybie postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę. To zaś oznacza, iż zgoda taka nie jest możliwa w toku postępowania zmierzającego do usunięcia skutków samowoli budowlanej.
(por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 1993 roku, sygn. akt SA/Ka 563/93, Wokanda 1994/7/31, z dnia 31 lipca 1991roku, SA/Gd 498/91, ONSA 1991/3-4/74 i z dnia 13 lutego 1987 roku, IV SA 626/86, ONSA 1987/1/14, wyrok Sądu Najwyższego z dnia 11 stycznia 1996 roku, III ARN 55/95, OSNP 1996/14/195)
W tym stanie rzeczy nie można podzielić zarzutu skargi kasacyjnej o naruszeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wskazanych powyżej przepisów prawa materialnego.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.
W punkcie drugim sentencji wyroku Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek H. P., K. G., M. M. i S. J. o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego jako, że przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) nie przewidują w tym przypadku możliwości uwzględnienia takiego wniosku.