II OSK 978/22

II OSK 978/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-09-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-05-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz
Grzegorz Czerwiński
Leszek Kiermaszek /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 2091/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-12-21
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz postanowienie I i II instancji i umorzono postępowanie administracyjne
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 88a ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2020 poz 374
art. 15zzs ust. 1
Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 26 września 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 grudnia 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 2091/21 w sprawie ze skargi Prezydenta Miasta [...] na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 sierpnia 2021 r. znak DSW.521.9.2021.BRZ w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej 1) uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Wojewody Kujawsko - Pomorskiego z dnia 29 czerwca 2021 r., nr WIR.I.7840.14.20.2021.DS oraz umarza postępowanie administracyjne; 2) zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Prezydenta Miasta [...] kwotę 705,00 (siedemset pięć) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 grudnia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 2091/21 oddalił skargę Prezydenta Miasta [...] na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 sierpnia 2021 r., znak DSW.521.9.2021.BRZ w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej.
Wyrok wydano w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy:
Wojewoda Kujawsko-Pomorski postanowieniem z dnia 29 czerwca 2021 r., znak WIR.I.7840.14.20.2021.DS nałożył na Prezydenta karę pieniężną w wysokości 3.000 zł za 6 dni zwłoki w wydaniu decyzji z dnia 19 czerwca 2020 r., nr 485/2020 zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z wewnętrzną instalacją gazu w budynku, zewnętrzną instalacją gazową, zewnętrzną instalacją kanalizacyjną oraz wewnętrzną elektroenergetyczną linią kablową zasilającą i wewnętrzną infrastrukturą techniczną: wodno-kanalizacyjną, centralnego ogrzewania i elektryczną, w granicach działki nr [...] obr. ew. [...] przy ul. [...] w [...].
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpoznaniu zażalenia Prezydenta postanowieniem z dnia 19 sierpnia 2021 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, ze zm., obecnie Dz. U. z 2023 r. 775, ze zm.; dalej zwanej K.p.a.) oraz art. 88a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333, ze zm., obecnie Dz. U. z 2023 r. poz. 682, ze zm.; dalej zwanej ustawą), uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie w części dotyczącej wysokości nałożonej kary i ustalił ją w kwocie 1.000 zł.
W uzasadnieniu podał, że w dniu 14 lutego 2020 r. do Prezydenta wpłynął wniosek o wydanie pozwolenia na budowę. Organ pismem z dnia 3 marca 2020 r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania oraz poinformował o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, w terminie 7 dni od daty odebrania zawiadomienia. W aktach sprawy znajduje się pismo z którego wynika, że w dniu 16 czerwca 2020 r. inwestor potwierdził odbiór 4 egzemplarzy dokumentacji projektowej, które zwrócił w dniu 18 czerwca 2020 r. Decyzję podjął zaś w dniu 19 czerwca 2020 r.
Wskazał, że według organu pierwszej instancji okres rozpatrywania wniosku faktycznie wyniósł 126 dni. Następnie, od okresu trwania postępowania administracyjnego odliczył 65 dni (art. 35 ust. 6 pkt 1 ustawy), 54 dni (okres od 31 marca 2020 r. do 23 maja 2020 r. w związku z zawieszeniem terminów postępowania administracyjnego wprowadzonego ustawą z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw - Dz. U. z 2020 r. poz. 658, ze zm.; dalej zwanej ustawą z 31 marca 2020 r.) oraz 1 dzień (24 maja 2020 r. - niedziela). Wobec tego organ pierwszej instancji przyjął, że Prezydent dopuścił się 6-dniowej zwłoki w wydaniu rozstrzygnięcia kończącego postępowanie administracyjne, skutkującej karą pieniężną w wysokości 3.000 zł. Ponadto nie znalazł żadnych innych okoliczności, które podlegałyby odliczeniu od okresu trwania całego postępowania na podstawie art. 35 ust. 8 ustawy.
Tymczasem, w ocenie organu odwoławczego, od wskazanego wyżej okresu należało dodatkowo odjąć 2 dni (od 16 do 18 czerwca 2020 r.), związane z wypożyczeniem dokumentacji. Stwierdził zatem, że Prezydent dopuścił się 4-dniowego przekroczenia terminu, co winno skutkować wymierzeniem kary pieniężnej w wysokości 2.000 zł.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wywiódł Prezydent. Stanął na stanowisku, że przy prawidłowo uwzględnionym okresie wstrzymania biegu terminów procesowych (od 14 marca 2020 r. do 31 marca 2020 r.) z uwagi na stan zagrożenia epidemicznego i stan epidemii, pozwolenie na budowę zostało wydane przed upływem 65 dni od dnia złożenia wniosku przez inwestora, zatem brak było podstaw do wymierzenia kary pieniężnej.
W odpowiedzi na skargę, organ którego działanie zaskarżono, wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku z dnia 21 grudnia 2021 r. zgodził się z organem pierwszej instancji, że postępowanie administracyjne w przedmiocie pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego przed Prezydentem przekroczyło wynikający z art. 35 ust. 6 pkt. 1 ustawy maksymalny czas na załatwienie sprawy (65 dni). Błędnie natomiast, w jego ocenie, ustalił liczone w dniach przekroczenie tego terminu, a w konsekwencji również i karę pieniężną. W tym zakresie podzielił ustalenia organu odwoławczego, gdyż - według Sądu - poczynione zostały zgodnie z art. 35 ust. 6 pkt. 1 i ust. 8 ustawy. Jednocześnie uznał, że prawidłowo dokonał wykładni przepisów szczególnych, mających w sprawie zastosowanie, w tym i przywołanych w uzasadnieniu postanowienia przepisów ustawy z 31 marca 2020 r.
Powołując się na ocenę prawną wyrażoną w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 października 2020 r., sygn. akt I OZ 602/20 opowiedział się za poglądem, zgodnie z którym nie można skutecznie prawnie twierdzić, że przepisy ustawy z 31 marca 2020 r. dotyczące wstrzymania rozpoczęcia oraz zawieszenia biegu terminów, miały moc wsteczną i w związku z tym wstrzymanie rozpoczęcia oraz zawieszenie biegu terminów nastąpiło 13 marca 2020 r., tj. w dniu wprowadzenia stanu zagrożenia epidemicznego na mocy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego (Dz. U. poz. 433, ze zm.). Argumentował, że odstępstwo od zasady lex retro non agit nie może być domniemane, lecz powinno wynikać z konkretnego przepisu prawa. W art. 101 ustawy z 31 marca 2020 r. ustawodawca natomiast wskazał, w jakim zakresie regulacja ma moc wsteczną. Przepisy statuujące zawieszenie oraz wstrzymanie rozpoczęcia biegu terminów zostały ostatecznie uchylone na mocy ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. poz. 875).
Dlatego też, w ocenie Sądu, wstrzymanie rozpoczęcia oraz zawieszenie biegu terminów zgodnie z art. 15zzs ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374, ze zm.; dalej zwanej ustawą z 2 marca 2020 r.) miało miejsce w okresie od 31 marca 2020 r. do 23 maja 2020 r. Wprost podał, że wyłącznie tak wskazany okres wstrzymania rozpoczęcia oraz zawieszenia biegu terminów jest prawnie poprawny. Zgodnie z art. 6 K.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie prawa; nie jest natomiast prawem pismo Wojewody Kujawsko-Pomorskiego, na które powoływał się Prezydent, z dnia 17 kwietnia 2020 r. w którym wskazano, że zawieszenie biegu terminów rozpoczęło się wraz z rozpoczęciem obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego, tj. z dniem 14 marca 2020 r. Podkreślił, że prawo administracyjne nie przewiduje instytucji "wiążących wytycznych" organu wyższej instancji innych, niż wyrażone w decyzji lub postanowieniu wydawanej w postępowaniu drugoinstancyjnym. Nie jest też rolą organu wyższej instancji nakazywanie organowi niższej instancji w formie poza procesowej określonego rozumienia (wykładni) prawa powszechnie obowiązującego. Wojewoda, ani żaden organ administracji publicznej, nie jest też organem władnym do dokonywania wiążącej inne organa wykładni prawa.
Zdaniem Sądu słusznie uznał organ pierwszej instancji, że w sprawie doszło do przekroczenia przez Prezydenta terminu przewidzianego w art. 35 ust. 6 pkt 1 ustawy. Wadliwe ustalenie tego organu w zakresie wyliczenia okresu przekroczenia terminu skorygowane zostało zaś w postępowaniu odwoławczym. Zaakceptował zatem, że wskazany termin przekroczono o 4 dni, a kara powinna wynosić 2.000 zł, co wynika z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia.
Sąd dostrzegł jednak, że w rozstrzygnięciu postanowienia organ odwoławczy uchylił postanowienie Wojewody w części dotyczącej wysokości nałożonej kary, ale ustalił wysokość kary na kwotę 1.000 zł, a nie na kwotę wynikającą z art. 35 ust. 6 pkt 1 ustawy, a więc 2.000 zł. Błędne obliczenie wysokości kary, wobec braku zarzutu skargi w tym zakresie, nie mogło stać się przyczyną uchylenia zaskarżonego postanowienia. Niewątpliwie bowiem taki wyrok byłby niekorzystny dla Prezydenta, gdyż doprowadziłby do wydania przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego postanowienia o nałożeniu kary w wysokości wyższej od określonej w postanowieniu.
Nie podzielając pozostałych zarzutów Sąd, w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm., obecnie Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, ze zm.; dalej zwanej P.p.s.a.), oddalił skargę.
Prezydent, reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniósł skargę kasacyjną od opisanego wyżej wyroku, zaskarżając to orzeczenie w całości. Skarga kasacyjna zawiera zarzuty materialnoprawne.
Pierwszy odniesiono do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 35 ust. 6 pkt 1 ustawy. Pełnomocnik podniósł jego niewłaściwe zastosowanie i nałożenie kary pieniężnej na Prezydenta w sytuacji, gdy nie doszło do przekroczenia terminu 65 dni przy wydawaniu spornej decyzji o pozwoleniu na budowę.
Kolejny zarzut dotyczył naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 15zzs ust. 1 pkt 6 ustawy z 2 marca 2020 r. poprzez jego niewłaściwą interpretację i błędne zastosowanie w przedmiotowej sprawie poprzez uznanie, iż w okresie od 14 marca 2020 r. do 30 marca 2020 r. nie doszło do zawieszenia terminów procesowych w postępowaniach administracyjnych.
Zarzucono również naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 35 ust. 8 ustawy poprzez jego błędne niezastosowanie i uznanie, że do terminów podlegających odliczeniu nie wlicza się okresu od 14 marca 2020 r. do 30 marca 2020 r.
Na podstawie przytoczonej podstawy kasacyjnej pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie postanowienia z dnia 19 sierpnia 2021 r. i poprzedzającego go postanowienia z dnia 29 czerwca 2021 r. oraz umorzenie postępowania w przedmiocie wymierzenia kary lub uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych oraz kosztów postępowania przed Sądem pierwszej instancji. Zrzekł się ponadto przeprowadzania rozprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik stwierdził, że łączny okres wydawania przedmiotowej decyzji wyniósł 55 dni, uwzględniając okres zawieszenia administracyjnych terminów procesowych w okresie stanu zagrożenia epidemicznego oraz stanu epidemii, który obowiązywał od dnia 14 marca 2020 r. do dnia 23 maja 2020 r. włącznie.
Zwrócił uwagę na pismo Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia 17 kwietnia 2020 r. w którym wskazano wprost, że zawieszenie biegu terminów rozpoczęło się wraz z rozpoczęciem obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego tj. z dniem 14 marca 2020 r. To właśnie na stanowisku wynikającym z tego pisma opierało się liczenie terminów we wszystkich sprawach prowadzonych w Wydziale [...] Urzędu Miasta [...].
W ocenie pełnomocnika dyspozycja normy art. 15zzs ust. 1 ustawy z 2 marca 2020 r. jest czytelna i jednoznacznie określa zamiary ustawodawcy. Przyjęcie odmiennej interpretacji prowadziłoby do konkluzji, że zapis o stanie zagrożenia epidemicznego jest "pusty", gdyż stan zagrożenia epidemicznego obowiązywał od dnia 14 marca 2020 r. do 19 marca 2020 r. Tym samym, nawet gdyby przyjąć, że brak regulacji przejściowych nadających wskazanej normie charakter retroaktywny powodował możliwość zawieszenia biegu terminów na podstawie tego przepisu dopiero od dnia 31 marca 2020 r., to całkowicie pozbawione logiki jest posłużenie się przez ustawodawcę zapisem o stanie zagrożenia epidemicznego, który w chwili uchwalania tego przepisu już nie obowiązywał. Jak stwierdził, bezspornym jest, że terminy procesowe rozpoczęły bieg ponownie od dnia 24 maja 2020 r., co wynika wprost z art. 46 pkt 20 w związku z art. 68 ust. 6 i 7 ustawy z 14 maja 2020 r., która weszła w życie z dniem 16 maja 2020 r. Zdaniem pełnomocnika, w przedmiotowej sprawie należy przyjąć, że terminy procesowe uległy wstrzymaniu w okresie od dnia 14 marca 2020 r. do dnia 23 maja 2020 r. włącznie. Na poparcie tego stanowiska przytoczył szereg orzeczeń sądów administracyjnych.
Na koniec zwrócił uwagę, na problemy kadrowe Urzędu Miasta [...] związane z początkiem epidemii koronawirusa.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna jest zasadna.
W niniejszej sprawie skarga kasacyjna oparta została wyłącznie o podstawę naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), co sprawia, że należało ją rozpoznać mając na uwadze stan faktyczny sprawy przyjęty w zaskarżonym wyroku. Postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia powołanych w niej trzech materialnoprawnych przepisów ogniskuje się zaś wokół jednego, spornego między stronami zagadnienia, jakim jest ocena dopuszczalności zastosowania konstrukcji nierozpoczęcia i zawieszenia biegu terminów procesowych w postępowaniach administracyjnych w okresie pomiędzy 14 marca 2020 r., od kiedy obowiązywał w Polsce stan zagrożenia epidemicznego, a 31 marca 2020 r., kiedy to ustawą z 31 marca 2020 r. dodano do ustawy z 2 marca 2020 r. przepisy art. 15zzr i art. 15zzs. Kwestia ta determinuje z kolei ustalenie, czy wszczęte przed dniem 14 marca 2020 r. prowadzone przez Prezydenta postępowanie administracyjne w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę przekroczyło maksymalny czas na załatwienie takiej sprawy, który ustawowo określony został na 65 dni (art. 35 ust. 6 pkt 1 ustawy).
W zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji stanął na stanowisku, że wstrzymanie rozpoczęcia oraz zawieszenie biegu terminów procesowych, zgodnie z art. 15zzs ustawy z 2 marca 2020 r., miało miejsce w okresie od 31 marca 2020 r., tj. z chwilą wejścia w życie tej ustawy. Jak stwierdził, nie można skutecznie prawnie twierdzić, że przepisy ustawy z 31 marca 2020 r., dotyczące wstrzymania rozpoczęcia oraz zawieszenia biegu terminów procesowych, miały moc wsteczną i w związku z tym wstrzymanie rozpoczęcia oraz zawieszenie biegu terminów nastąpiło 13 marca 2020 r., tj. w dniu wprowadzenia stanu zagrożenia epidemicznego.
Pogląd ten nie jest jednak prawidłowy i nie zasługuje na akceptację. Od 13 marca 2020 r. na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej obowiązywał stan zagrożenia epidemicznego w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 (§ 1 rozporządzenia z 13 marca 2020 r.), a z dniem 20 marca 2020 r. w jego miejsce ogłoszono stan epidemii (rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii - Dz. U. poz. 491). W dniu 31 marca 2020 r. weszła z kolei w życie ustawa z 31 marca 2020 r., mocą której do ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, dodano art. 15zzs. Ustęp 1 tego artykułu stanowił, że w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID bieg terminów procesowych i sądowych, w tym w postępowaniach administracyjnych (pkt 6) nie rozpoczynał się, a rozpoczęty ulegał zawieszeniu na ten okres.
Terminy prawa administracyjnego, o których mowa w art. 15zzs ust. 1 ustawy z 2 marca 2020 r. odnoszą się do działania strony postępowania i jej ochrony przed negatywnymi skutkami w związku z ogłoszonym stanem zagrożenia epidemicznego albo stanem epidemii ogłoszonym z powodu COVID-19. Mimo, że powołane przepisy weszły w życie 31 marca 2020 r. (z dniem ogłoszenia ustawy nowelizującej) to ustawodawca w sposób wyraźny wskazał w nich, że nierozpoczęcie biegu terminów i zawieszenie terminów już rozpoczętych, obowiązuje zarówno w okresie zagrożenia epidemicznego, jak i stanu epidemii. Stan zagrożenia epidemicznego obowiązywał zaś na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej od 14 marca 2020 r., a więc należy przyjąć, że od tej daty, z mocy prawa, następuje skutek wynikający z normy prawnej wypływającej z treści powołanego przepisu.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym, czas wstrzymania rozpoczęcia i zawieszenie biegu terminów procesowych i sądowych w postępowaniach administracyjnych należy liczyć nie od 31 marca 2020 r., kiedy omawiany przepis wszedł w życie, lecz od 14 marca 2020 r., kiedy ogłoszono stan zagrożenia epidemicznego. Przeciwne rozumienie omawianej regulacji prawnej powodowałoby nieuzasadnione zróżnicowanie sytuacji prawnej osób, których termin do dokonania określonej czynności procesowej upłynął po wprowadzeniu stanu epidemicznego, w zależności od tego, czy termin ten upłynął przed czy po wejściu w życie ustawy z 2 marca 2020 r. bez względu na fakt, że zawieszenie biegu terminu wiązało się z wprowadzeniem stanu epidemicznego, a nie wejściem w życie aktu normatywnego przewidującego takie rozwiązanie. Dodatkowo zauważyć przyjdzie, co trafnie wyeksponował wnoszący skargę kasacyjną, że wejście w życie ustawy z 31 marca 2020 r. nastąpiło w czasie, gdy nie obowiązywał już stan zagrożenia epidemicznego.
Tym samym nie można zgodzić się z twierdzeniem Sądu pierwszej instancji, że art. 15zzs ust. 1 ustawy z 2 marca 2020 r. nie dotyczy terminów, które upłynęły przed jego wejściem w życie. Zasada niedziałania prawa wstecz jest fundamentalną zasadą porządku prawnego, chroniącą bezpieczeństwo prawne i wymagającą bezwzględnego i jednolitego przestrzegania, niemniej przepisy działające wstecz można wyjątkowo uznać za zgodne z zasadą demokratycznego państwa prawnego, jeżeli nie są to przepisy prawa karnego ani regulacje zakładające podporządkowanie jednostki państwu, mają one rangę ustawową, ich wprowadzenie jest konieczne (niezbędne) dla realizacji lub ochrony innych, ważniejszych i konkretnie wskazanych wartości konstytucyjnych, spełniona jest zasada proporcjonalności, tzn. racje konstytucyjne przemawiające za retroaktywnością równoważą jej negatywne skutki, nie powodują one ograniczenia praw lub zwiększenia zobowiązań adresatów norm prawnych, a przeciwnie - poprawiają sytuację prawną niektórych adresatów danej normy prawnej (ale nie kosztem pozostałych adresatów tej normy), problem rozwiązywany przez te regulacje nie był znany ustawodawcy wcześniej i nie mógł być rozwiązany z wyprzedzeniem bez użycia przepisów działających wstecz (zob. M. Makowski, Terminy prawa administracyjnego i postępowania sądowo-administracyjnego według specustawy koronawirusowej, LEX/el. 2020, pkt 2 oraz powołane tam orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego). Regulacja art. 15zzs ust. 1 ustawy z 2 marca 2020 r. spełnia zaś wszystkie powyższe przesłanki nie burząc porządku prawnego.
Aczkolwiek powołany przepis art. 15zzs ust. 1 wszedł w życie z dniem 31 marca 2020 r. to ustawodawca w sposób wyraźny wskazał w nim, że nierozpoczęcie biegu terminów i zawieszenie terminów już rozpoczętych obowiązuje w czasie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii. Skoro stan zagrożenia epidemicznego obowiązywał na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej od dnia 14 marca 2020 r., to należy przyjąć, że racjonalnie działający ustawodawca uznał, że od tej daty z mocy prawa nastąpił skutek wynikający z tej normy prawnej. Taki sam pogląd odnoszący się do przedstawionego zakresu czasowego braku rozpoczęcia i zawieszenia biegu przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów w związku z ogłoszonym stanem zagrożenia epidemicznego, a następnie stanem epidemii z powodu COVID-19 utrwalił się już w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. np. wyrok NSA z 18 maja 2022 r., sygn. akt I OSK 1776/21, LEX nr 3401282 i podane w nim orzeczenia). Z tych powodów Sąd w składzie orzekającym nie podziela stanowiska przeciwnego zaprezentowanego w innych, wcześniejszych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tym także w powołanym przez Sąd pierwszej instancji postanowieniu NSA z 13 października 2020 r., sygn. akt I OZ 620/20 oraz dalszych, np. z 6 października 2020 r., sygn. akt II OSK 700/20, LEX nr 3063537 czy 7 października 2020 r., sygn. akt II OSK 725/20, LEX nr 3096535).
Rozważania powyższe skłaniają do uznania zasadności zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną Prezydenta, że Sąd pierwszej instancji dopuścił się błędnej wykładni art. 15zzs ust. 1 pkt 6 ustawy z 31 marca 2020 r., co w stanie faktycznym sprawy przyjętym za podstawę orzekania doprowadziło w konsekwencji do wydania wyroku z obrazą art. 35 ust. 6 pkt 1 i ust. 8 ustawy.
Sąd pierwszej instancji zaakceptował bowiem błędne stanowisko organu, którego postanowienie zaskarżono, że do określonego w art. 35 ust. 6 pkt 1 ustawy terminu 65 dni na wydanie decyzji w sprawie pozwolenia na budowę, liczonego od dnia złożenia wniosku, nie wlicza się okresu od 14 marca do 30 marca 2020 r. Tymczasem, zgodnie z art. 35 ust. 8 ustawy, ten przedział czasowy nie mógł zostać wliczony do ustawowego terminu na załatwienie sprawy, gdyż w tym okresie nastąpiło zawieszenie rozpoczętego wcześniej biegu terminu w prowadzonym postępowaniu. Przy prawidłowo uwzględnionym okresie zawieszenia biegu terminu procesowego także o czas od 14 marca 2020 r. do 31 marca 2020 r., z uwagi na stan zagrożenia epidemicznego i stan epidemii, nie można było przyjąć, jak uznał organ i zaakceptował Sąd pierwszej instancji, że doszło do 4-dniowego opóźnienia w wydaniu decyzji.
Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien był skargę uwzględnić w całości. Skoro zaś Sąd ten oddalił skargę należało zastosować art. 188 P.p.s.a. i uchylić zaskarżony wyrok sądu pierwszej instancji oraz uchylić postanowienia organów obu instancji na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. Jednocześnie z przywołanych w uzasadnieniu powodów uznać należało, że zachodzą podstawy do umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie niewydania decyzji w terminie, co skutkowało jego umorzeniem stosownie do art. 145 § 3 P.p.s.a.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 200 P.p.s.a. Koszty te sprowadzają się do wpisu od skargi (100 zł), opłaty kancelaryjnej od wniosku o sporządzenie uzasadnienia wyroku (100 zł), wpisu od skargi kasacyjnej (100 zł) i wynagrodzenia profesjonalnego pełnomocnika za obie instancje (odpowiednio 270 zł i 135 zł), ustalonego według stawki z § 2 pkt 4 w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a i pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935).