II OSK 977/24

II OSK 977/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-09-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-05-09
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Wawrzyniak
Grzegorz Rząsa
Jerzy Siegień /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
659
Hasła tematyczne
Cudzoziemcy
Sygn. powiązane
I SAB/Wr 353/23 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2024-01-18
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 149 § 1 pkt 3, art. 149 § 1a, art. 149 § 2, art. 151, art. 188, art. 207 § 2, art. 182 § 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2023 poz 103
art. 100c, art. 100d
Ustawa z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa po rozpoznaniu w dniu 11 września 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 18 stycznia 2024 r., sygn. akt I SAB/Wr 353/23 w sprawie ze skargi N. D. reprezentowanej przez przedstawicieli ustawowych A. D. i O. D. na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę [...] postępowania w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 18 stycznia 2024 r., sygn. akt I SAB/Wr 353/23, po rozpoznaniu skargi N. D. reprezentowanej przez przedstawicieli ustawowych A. D. i O. D. na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę [...] postępowania w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy, stwierdził, że Wojewoda [...] przewlekle prowadził postępowanie, które miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt I. i III.); umorzył postępowanie w sprawie zobowiązania organu do załatwienia sprawy (pkt II.); przyznał stronie skarżącej sumę pieniężną 300 zł (pkt IV.); zasądził zwrot kosztów postępowania (pkt V.).
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
N. D. (obywatelka Ukrainy) reprezentowana przez przedstawicieli ustawowych A. D. i O. D., wnioskiem z 9 lutego 2023 r. wystąpiła do Wojewody [...] o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Pismem z 14 lipca 2023 r. strona wniosła ponaglenie. Z kolei pismem z 23 sierpnia 2023 r. (data wpływu do organu 25 sierpnia 2023 r.) strona wniosła skargę do WSA we Wrocławiu na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę. Organ, pismem z 28 sierpnia 2023 r. wezwał stronę do osobistego stawiennictwa w Urzędzie oraz uzupełnienia akt sprawy. Decyzją z 21 listopada 2023 r. Wojewoda rozpoznał wniosek strony w sprawie zezwolenia na pobyt czasowy.
Zdaniem WSA we Wrocławiu skarga na przewlekłość Wojewody w sprawie z wniosku skarżącej zasługiwała na uwzględnienie. W pierwszej kolejności Sąd wojewódzki wyjaśnił pojęcie przewlekłego postępowania oraz odniósł się do terminów i zasad załatwiania spraw, określonych w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775, ze zm.), dalej: "k.p.a.". W szczególności wskazano, że jeśli strona nie nadeśle wszystkich niezbędnych dokumentów to zadaniem organów administracji jest wystąpienie do strony o uzupełnienie braków formalnych lub złożenia niezbędnych dokumentów. Powyższe, zdaniem Sądu pierwszej instancji, wynika z ogólnych zasad postępowania administracyjnego, tj. art. 7 i art. 8 k.p.a. Jednocześnie art. 112a ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2023 r. poz. 519, ze zm.), dalej: "u.o.c." nie uchyla tych zasad.
Zdaniem Sądu wojewódzkiego, Wojewoda przewlekle prowadził postępowanie, naruszając zasadę szybkości postępowania. Pierwsza czynność po wpływie w dniu 13 lutego 2023 r. wniosku strony dokonana została bowiem przez organ dopiero po złożeniu ponaglenia i skargi, tj. w dniu 28 sierpnia 2023 r. Z kolei z uwagi na wydanie aktu kończącego postępowanie umorzono postępowanie w sprawie zobowiązania organu do załatwienia sprawy. Mając na uwadze czas trwania postępowania, postawę organu oraz postępowanie sprzeczne z podstawowymi zasadami k.p.a., jak też z art. 2, art. 30 i art. 37 ust. 1 Konstytucji RP - Sąd wojewódzki uznał, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przyznając skarżącej sumę pieniężną w kwocie 300 zł wskazano na funkcję kompensującą i dyscyplinującą tego środka. W odniesieniu do art. 100c ust. 1 – 4 ustawy z 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2023 r. poz. 103, ze zm.), dalej: "ustawa o pomocy" - Sąd wojewódzki stwierdził, iż wobec ściśle określonego zakresu podmiotowego i przedmiotowego tej ustawy, jak i braku w tym zakresie zmian w u.o.c. oraz p.p.s.a. przepisy te nie mają zastosowania w niniejszej sprawie. Wyjaśniono, że z akt sprawy nie wynika, iż skarżąca jest obywatelem Ukrainy, o którym w art. 1 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy. Skarżąca nie przybyła na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa. Sąd zauważył, że okoliczności tej nie wykazał również Wojewoda w odpowiedzi na skargę.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Wojewoda [...], zaskarżając go w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:
1) art. 149 § 1 pkt 1 i 3, art. 149 § 1a i art. 149 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, ze zm.), dalej: "p.p.s.a." w zw. z art. 100c ust. 4 w zw. z art. 100c ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy o pomocy poprzez stwierdzenie przewlekłości organu i przyznanie stronie skarżącej sumy pieniężnej w sytuacji, gdy zgodnie z art. 100c ust. 4 wskazanej wyżej ustawy zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki, zaś zgodnie z art. 100c ust. 3 pkt 1 i 2 wskazanej wyżej ustawy w okresie do dnia 31 grudnia 2022 r. przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się oraz organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa;
2) art. 149 § 1 pkt 1 i 3, art. 149 § 1a i art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 100d ust. 4 w zw. z art. 100d ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy o pomocy poprzez stwierdzenie przewlekłości organu i przyznanie stronie skarżącej sumy pieniężnej w sytuacji, gdy zgodnie z art. 100d ust. 4 wskazanej wyżej ustawy zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki, zaś zgodnie z art. 100d ust. 3 pkt 1 i 2 wskazanej wyżej ustawy w okresie do dnia 30 czerwca 2024 r. przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się oraz organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa.
Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie Wojewoda oświadczył, że zrzeka się rozprawy.
Pismem z 24 kwietnia 2024 r. stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości; zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także nieobciążanie skarżącej kosztami procesu w razie ewentualnego uznania, że zachodzą przesłanki do uchylenia wyroku Sądu pierwszej instancji. Skarżąca podzielając argumentację Sądu wskazała, że nie jest objęta zakresem zastosowania ustawy o pomocy, a tym samym brak było podstaw do zawieszania terminów na załatwienie sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez NSA.
Skarga kasacyjna Wojewody jest usprawiedliwiona.
W pierwszej kolejności należy odnieść się do kwestii zasadniczej, stanowiącej oś sporu pomiędzy skarżącą a organem, tj. określenia zakresu podmiotowego stosowania przepisu art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy.
Ustawa z 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, a dokładniej jej przepis art. 100c ust. 1 doprowadził czasowo do tego, że w okresie od wejścia w życie tego przepisu, tj. 15 kwietnia 2022 r. do dnia 31 grudnia 2022 r. bieg terminu na załatwienie spraw dotyczących m.in. udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Artykuł 100c został dodany do powyższej ustawy nowelizacją z 8 kwietnia 2022 r. (art. 1 pkt 44), z mocą obowiązującą od dnia 15 kwietnia 2022 r. (art. 33 pkt 2 ustawy zmieniającej). Przepisy wskazanej ustawy nie zawierają przepisów przejściowych. Przepis końcowy – art. 33 przewiduje co do zasady, że ustawa wchodzi w życie z dniem następującym po dniu ogłoszenia, z mocą od dnia 24 lutego 2022 r., ze wskazanymi jednak wyjątkami, w tym z wskazanym wyżej wyjątkiem odnoszącym się do art. 100c. Ponieważ w omawianym przepisie nie został wskazany początek okresu, od którego termin nie rozpoczyna swojego biegu, a rozpoczęty ulega zawieszeniu, należy przyjąć, że jego datą początkową jest data wejścia art. 100c w życie, tj. 15 kwietnia 2022 r.
Pominąć nie można, że na mocy nowelizacji z 13 stycznia 2023 r. został wprowadzony do ustawy o pomocy – z mocą wsteczną od 1 stycznia 2023 r. – art. 100d będący powieleniem regulacji art. 100c, ale wskazujący nowy graniczny okres zawieszający bieg terminów dotyczących niektórych spraw prowadzonych przez wojewodów – do 24 sierpnia 2023 r. Kolejnymi zmianami ustawy przedłużono ten termin do 4 marca 2024 r., a później do 30 czerwca 2024 r. i kolejno do 30 września 2024 r. Przepis art. 100d ustawy o pomocy przedłużył więc w istocie do 24 sierpnia 2023 r., a aktualnie do 30 września 2024 r. obowiązywanie określonych w art. 100c zasad biegu terminów załatwiania spraw prowadzonych od 15 kwietnia 2022 r.
Umiejscowienie w ustawie o pomocy regulacji dotyczącej nierozpoczęcia albo zawieszenia biegu terminów w sprawach wymienionych art. 100c i art. 100d w praktyce budzi spory i wątpliwości – także w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych, czy przepisy art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy mają zastosowanie tylko do cudzoziemców będących obywatelami Ukrainy, którzy opuścili terytorium tego państwa w związku z wojną, czy też do wszystkich cudzoziemców.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, które w pełni podziela także Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, że przepisy art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy stanowią rozwiązania generalne dotyczące wszystkich cudzoziemców – niezależnie od ich obywatelstwa, a nie tylko tych, których pobyt w Polsce jest wywołany wojną w Ukrainie, o których mowa w art. 2 ust. 1 tej ustawy (zob. wyroki NSA: z 13.02.2024 r. II OSK 2362/23; z 7.05.2024 r., II OSK 1286/23; z 8.05.2024 r., II OSK 1551/23; z 16.05.2024 r., II OSK 2424/23).
Jak przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 lutego 2024 r., sygn. akt II OSK 2362/23, analiza literalna brzmienia art. 100c i 100d ustawy o pomocy powinna być zestawiona z celem wprowadzenia tego przepisu. Wykładnia omawianej regulacji – wbrew zasadom techniki prawodawczej określonym w § 3 ust. 2 i 3 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283) – nie może opierać się wyłącznie na jej umiejscowieniu w konkretnym akcie prawnym. Na etapie prac legislacyjnych wprost wyrażono bowiem stanowisko, że pomimo zawarcia w akcie prawnym dotyczącym określonej sytuacji faktycznej odnoszącej się do agresji Federacji Rosyjskiej na Ukrainę, przepisy dodane do ustawy o pomocy mają jednak dotyczyć wszystkich cudzoziemców. Przyczyną wprowadzenia takiego przepisu była ówczesna trudna sytuacja wojewodów i umożliwienie im, poprzez zawieszenie biegu terminów, rozpatrzenie w rozsądnych terminach toczących się spraw (zob. pełny zapis przebiegu posiedzenia Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych nr 111 z 7 kwietnia 2022 r. – na stronach sejmowych). Oznacza to, że celem wnioskodawcy było niewątpliwie wprowadzenie rozwiązań regulujących bieg terminów określonych kategorii spraw dotyczących wszystkich cudzoziemców, a nie tylko obywateli Ukrainy objętych ustawą o pomocy.
Poza kwestią celu wprowadzenia omawianego przepisu oraz pomijając prawidłowość zastosowania się do zasad techniki prawodawczej, na przyjętą wykładnię art. 100c i 100d ustawy o pomocy wskazuje także wykładnia językowa wynikająca z ich odczytania w kontekście innych przepisów tej ustawy. Przede wszystkim w przepisach tych mówi się o "cudzoziemcu", bez wskazania jego obywatelstwa, a nie np. "obywatelu Ukrainy". Skoro ustawa o pomocy nie wprowadza odrębnej – na potrzeby tej ustawy – definicji legalnej pojęcia "cudzoziemiec", należy uznać, że jest to pojęcie tożsame z cudzoziemcem, o którym mowa w art. 3 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach, czyli osobą, która nie posiada obywatelstwa polskiego. Zauważyć należy, że dodany tą samą nowelizacją z 8 kwietnia 2022 r. art. 100a, w ust. 1 wprost odsyła do pojęcia cudzoziemca, o którym mowa w art. 2 ust. 1 lub 2 decyzji wykonawczej Rady (UE) 2022/382 z 4 marca 2022 r. stwierdzającej istnienie masowego napływu wysiedleńców z Ukrainy w rozumieniu art. 5 dyrektywy 2001/55/WE i skutkującej wprowadzeniem tymczasowej ochrony (Dz. Urz. U.E. L 71 z 4.3.2022, str. 1-6), czyli kategorii wysiedleńców, którzy musieli opuścić Ukrainę począwszy od 24 lutego 2022 r. w następstwie inwazji wojskowej rozpoczętej w tym dniu przez rosyjskie siły zbrojne. Takiego ograniczenia nie zawiera art. 100c oraz art. 100d ustawy o pomocy.
Takie rozumienie pojęcia "cudzoziemiec" jak przedstawione wyżej jest spójne z szerokim zakresem spraw, których dotyczy przepis art. 100c i 100d ustawy o pomocy. Znaczna część tych spraw nie ma bowiem jakiegokolwiek związku z pomocą udzielaną obywatelom Ukrainy w związku z wojną – np. zezwolenia na pobyt stały czy cofnięcia posiadanych już zezwoleń. Zauważyć trzeba, że w odniesieniu do wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE jednym z warunków udzielenia takiego zezwolenia jest – zgodnie z art. 211 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach – legalny i nieprzerwany pobyt na terytorium RP co najmniej przez 5 lat bezpośrednio przed złożeniem wniosku. Jeśli zatem przyjąć, że przepisy art. 100c ustawy o pomocy dotyczą wyłącznie osób przybyłych do RP w związku z działaniami wojennymi w Ukrainie, to żadna z tych osób nie byłaby uprawniona do skutecznego złożenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE, co prowadziłoby do wniosku, że przepis art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy o pomocy jest bezprzedmiotowy. Objęcie zakresem art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy o pomocy cudzoziemców, którzy z istoty nie mogą być osobami, o których mowa w art. 2 ust. 1 tej ustawy, świadczy o zamiarze ustawodawcy, aby objąć tym przepisem wszystkich cudzoziemców, niezależnie od ich obywatelstwa oraz daty przybycia na terytorium RP.
Z tych wszystkich przyczyn status skarżącej ze względu na obywatelstwo i okoliczności przybycia na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej pozostaje irrelewantny dla sprawy. Omawiane przepisy dotyczą bowiem każdego cudzoziemca w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach, który inicjuje jedno z postępowań (udzielenia, zmiany, cofnięcia zezwolenia) wymienionych w art. 100c ust. 1 i art. 100d ust. 1 ustawy o pomocy. Oznacza to, że Sąd pierwszej instancji naruszył ww. przepisy poprzez ich błędną wykładnię i niezastosowanie w niniejszej sprawie przewlekłości. W konsekwencji doszło do naruszenia art. 149 § 1 pkt 3, art. 149 § 1a i art. 149 § 2 p.p.s.a. poprzez stwierdzenie przewlekłości, oceny przewlekłości jako rażąco naruszającej prawo oraz przyznania cudzoziemce sumy pieniężnej.
Sąd wojewódzki nie dokonał zatem prawidłowej oceny zasadności skargi na przewlekłość Wojewody. Biorąc natomiast pod uwagę datę złożenia wniosku – 9 lutego 2023 r. - w okresie, w którym nastąpiło wstrzymanie rozpoczęcia biegu terminu dla załatwienia takiej sprawy oraz datę wyrokowania stwierdzić należało, że zaprzestanie czynności czy dokonywanie ich z opóźnieniem nie mogło stanowić przesłanki do wywiedzenia skargi na przewlekłość (art. 100c ust. 4 i art. 100d ust. 4 ustawy o pomocy). Nie oznacza to jednak, że przepisy te mogą być traktowane jako przeszkoda do merytorycznego rozpoznania przez sąd administracyjny sprawy zarzucanej organowi bezczynności lub przewlekłości. Sprawa opieszałości organu w sensie procesowym nadal bowiem istnieje. Brak podstawy wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności lub przewlekłości, o jakiej mowa w art. 100c ust. 4 i art. 100d ust. 4 ustawy o pomocy należy wiązać z niemożnością wydania orzeczenia stwierdzającego bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku uznania, że w sprawie znajdują zastosowanie art. 100c ust. 1 lub art. 100d ust. 1 ustawy o pomocy (vide wyrok NSA z 13 lutego 2024 r., sygn. akt II OSK 638/23). Taka skarga podlega zatem oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Z tych wszystkich względów uznając, że zarzuty skargi kasacyjnej są uzasadnione NSA uchylił zaskarżony wyrok oraz uznając, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 p.p.s.a. rozpatrzył skargę. Uznając ją za bezzasadną, na podstawie art. 151 p.p.s.a. ją oddalił. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie 207 § 2 p.p.s.a., mając na uwadze poważne rozbieżności w wykładni zakresu podmiotowego art. 100c i 100d ustawy o pomocy, jakie ujawniły się w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a.