II OSK 977/23

II OSK 977/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-12-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-05-10
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Szymańska
Marzenna Linska - Wawrzon
Roman Ciąglewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II SA/Gd 761/22 - Wyrok WSA w Gdańsku z 2023-02-08
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
uchylono zaskarżony wyrok i decyzje I i II instancji
Odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 503
art.37d
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia del. WSA Anna Szymańska Protokolant: starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...]Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 8 lutego 2023 r. sygn. akt II SA/Gd 761/22 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 6 lipca 2022 r. nr SKO Gd 3426/21 w przedmiocie kary pieniężnej za umieszczenie tablic reklamowych 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Gdańskiego Zarządu Dróg i Zieleni w Gdańsku z dnia 7 maja 2021 r., nr GZDiZ.PU.701.26.8.2021.JB/AS; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego w całości.
Uzasadnienie
Uzasadnienie.
Wyrokiem z dnia 8 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Gd 761/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę [...] Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w Warszawie, dalej: "Skarżąca", "Spółka", na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku, z dnia 6 lipca 2022 r. nr SKO Gd 3426/21, w przedmiocie kary pieniężnej za umieszczenie tablic reklamowych.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym.
Dyrektor Gdańskiego Zarządu Dróg i Zieleni, dalej także: "organ pierwszej instancji", "Dyrektor GZDiZ", decyzją z dnia 7 maja 2021 r., nr GZDiZ.PU.701.26.8.2021.JB/AS, wymierzył skarżącej karę pieniężną w wysokości 1736,64 zł. za umieszczenie od dnia 15 marca 2021 r. do dnia 29 marca 2021 r., tablicy reklamowej - ekranu świetlnego - w witrynie lokalu przy ulicy S. [...] w Gdańsku (od strony ulicy P.) o powierzchni ekspozycji reklamy wynoszącej 0,81 m2, niezgodnej z przepisami Uchwały krajobrazowej Gdańska.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku, dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy", po rozpatrzeniu wniesionego przez Spółkę odwołania, decyzją z dnia 6 lipca 2022 r. nr SKO Gd 3426/21, uchyliło decyzję organu pierwszej instancji w zakresie użycia zwrotu "S. [...]" i orzekło, że kara dotyczy umieszczenia tablicy reklamowej w budynku przy ul. "S. [...]", utrzymało natomiast decyzję w mocy w pozostałym zakresie.
Ustalając stan faktyczny sprawy Kolegium wskazało, że jej przedmiotem jest ekran LED znajdujący się za witryną (szybą) budynku. Ekran ten stanowił urządzenie komunikacyjne wielofunkcyjne, służące ekspozycji różnych treści, w tym informacji lokalnych, informacji o działalności gospodarczej prowadzonej na terenie nieruchomości, jak również, w ograniczonym czasie emisji, reklamy komercyjnej. Ekran zamontowany został wewnątrz lokalu poza płaszczyzną szklenia witryny, nie był przytwierdzany do szyby okiennej. W ocenie Kolegium, nie budzi wątpliwości, że ekran LED stanowił tablicę reklamową w rozumieniu art. 2 pkt 16b ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r. poz. 503), dalej: "u.p.z.p.", gdyż jego zasadniczą funkcją była ekspozycja treści w przestrzenni publicznej w postaci przekazu wizualnego, dostępnego dla nieokreślonego kręgu adresatów. Tablica w części świetlnej skierowana była całkowicie w stronę ulicy, jej treść nie była dostępna dla osób znajdujących się wewnątrz, tym samym emitowany przez tablicę przekaz stawał się w sposób ewidentny elementem krajobrazu, a nie wystroju wnętrza, co oznacza, że obiekt ten, jako tablica reklamowa, musiał odpowiadać zasadom i warunkom umieszczania przewidzianym przez Uchwałę krajobrazową. Kolegium przyznało, że ekran LED nie służył reklamie w sposób ciągły i trwały, jednak definicja tablicy reklamowej nie zawiera takiego wymogu. Dla zakwalifikowania danego przedmiotu jako tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego istotne jest, by dany przedmiot konstrukcyjnie pozwalał i był przeznaczony do prezentowania w przestrzenni publicznej przekazu wizualnego stanowiącego reklamę w rozumieniu u.p.z.p.
Kolegium uznało następnie, że umieszczenie świetlnej tablicy reklamowej w obszarze S0 w przeszkleniu budynku, narusza postanowienia Uchwały krajobrazowej miasta Gdańska, gdyż ustalenia dla obszaru S0, na terenie którego znajduje się tablica reklamowa, nie dopuszczają na nim reklam w formie ekranu świetlnego. § 12 ust. 4 pkt 2 ww. Uchwały przewiduje warunki umieszczania tablic reklamowych na tzw. przeszkleniach. Przeszklenie stanowi jednoczęściowa lub składająca się z kwater zewnętrzna przezierna przegroda obiektu budowlanego, w szczególności szyba zespolona w oknie, witrynie lub ścianie osłonowej (§ 4 ust. 1 pkt 20 Uchwały krajobrazowej). § 12 odnosi się zarówno do wewnętrznej, jak i zewnętrznej strony przeszklenia. Na żadnej z nich nie zezwolono na umieszczenie tablicy w formie ekranu świetlnego. W tym stanie rzeczy uznano, że umieszczenie świetlnej tablicy reklamowej w obszarze S0 w przeszkleniu budynku, narusza postanowienia Uchwały krajobrazowej miasta Gdańska.
Kolegium uznało sposób naliczenia kary zastosowany przez organ pierwszej instancji za prawidłowy, wskazując na art. 37d ust. 4 u.p.z.p., stosownie do którego karę pieniężną wymierza się od dnia, w którym organ wszczął postępowanie w sprawie, do dnia dostosowania tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów, o których mowa w ust. 1, albo usunięcia tablicy lub urządzenia. Postępowanie w sprawie wymierzenia kary zostało wszczęte w urzędu, przepisy prawa nie wskazują zaś wyraźnie, jaką datę należy przyjmować jako dzień wszczęcia postępowania w przypadku działania organu z urzędu. W dniu 15 marca 2021 r. organ I instancji przeprowadził kontrolę, podczas której stwierdził istnienie tablicy reklamowej, której umieszczenie było niezgodne z postanowieniami Uchwały krajobrazowej, co uzasadniało wszczęcie postępowania w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. O tej czynności strona została zawiadomiona pismem z tego samego dnia, w którym poinformowano również o wszczęciu przedmiotowego postępowania oraz o zaplanowanym z udziałem stron dowodzie z oględzin. W związku z tym, że dopełniono warunku zawiadomienia stron o czynności organu i fakt skutecznego doręczenia zawiadomienia nie jest kwestionowany, prawidłowo organ uznał za datę, od której należy naliczać karę, dzień 15 marca 2021 r. Kolegium zaznaczyło, że przepis art. 37d ust. 4 u.p.z.p. przewiduje za datę końcową okresu, za jaki jest wymierzana kara, m.in. dzień demontażu tablicy reklamowej. W sprawie niniejszej data ta nie została ustalona, nie budzi jednak wątpliwości to, że w okresie, za jaki wymierzono karę, tablica niewątpliwie znajdowała się w podanej przez organ lokalizacji. Z kolei, podczas oględzin w dniu 6 kwietnia 2021 r. stwierdzono jedynie, że tablica została już zdemontowana. Niemniej jednak, zdaniem Kolegium, uchybienie w postaci braku ustalenia daty demontażu tablicy nie może stanowić podstawy do uchylenia decyzji, gdyż tablica była umieszczona w okresie objętym postępowaniem, zaś działanie organu, który nie ustalił daty jej demontażu, było korzystne dla Spółki. Ewentualne uchylenie decyzji i naliczenie kary zgodnie z ustaloną w postępowaniu datą demontażu tablicy byłoby działaniem na niekorzyść strony skarżącej.
Kolegium uznało także, że wskazanie lokalizacji budynku z odwołaniem się do jego numeracji uznać należy za czynnik, który nie ma decydującego wpływu na odpowiedzialność za umieszczenie w jego oknie tablicy reklamowej. Nie budzi bowiem wątpliwości dokładna lokalizacji miejsca, w którym została umieszczona tablica, w szczególności to, w jakim obszarze miasta Gdańska się ona znajdowała. Fotografie jednoznacznie wskazują, że miejscem tym był róg ulicy S. i P. w Gdańsku. Budynek znajdujący się na rogu ulicy S. i P. posiada numer [...]. W sąsiedztwie nie znajduje się lokal posiadający numerację [...]. Posłużenie się tą numeracją przez organ I instancji było zatem błędem, który nie ma jednak żadnego wpływu na ocenę prawidłowości wydanej decyzji. Kolegium za prawidłowe uznało także stanowisko organu pierwszej instancji co do oceny przesłanek zastosowania art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a.
W skardze na powyższą decyzję Spółka zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 37d ust. 1 w związku z art. 37a ust. 1 u.p.z.p. poprzez uznanie, że zakresem uchwał mogą być objęte wnętrza obiektów budowlanych, w tym aranżacje witryn lokali użytkowych. Podniosła także naruszenie prawa materialnego, tj. art. 37d ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 16b-16d u.p.z.p. oraz w zw. z § 4 ust. 1 pkt 4 Uchwały krajobrazowej poprzez ich niewłaściwą wykładnię polegającą na uznaniu, że ekrany wielofunkcyjne nieprzeznaczone ze swej istoty do ekspozycji reklamy i nie służące temu celowi w sposób ciągły i trwały - wypełniają znamiona definicji tablicy reklamowej, urządzenia reklamowego lub szyldu w rozumieniu art. 2 pkt 16b-16d u.p.z.p. Nadto, zarzuciła naruszenie art. 7a § 1 K.p.a. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. w zw. z art. 3 Europejskiej Konwencji Krajobrazowej sporządzonej we Florencji dnia 20 października 2000 r. (Dz. U. z 2006 r. Nr 14, poz. 98) - dalej: "Konwencja" w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na rozstrzygnięciu występujących w sprawie wątpliwości co do treści normy prawnej, tj. co do tego, jak należy interpretować pojęcia "tablicy reklamowej", "urządzenia reklamowego", "szyldu" oraz "umieszczenia tablicy lub urządzenia reklamowego na nieruchomościach lub na obiektach budowlanych") na niekorzyść strony.
Zarzuciła także naruszenia procesowe.
W związku z powyższymi zarzutami Spółka wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji SKO w Gdańsku i poprzedzającej ją decyzji Dyrektora GZDiZ, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji SKO w Gdańsku i poprzedzającej ją decyzji Dyrektora GZDiZ, a także o umorzenie postępowania administracyjnego w sprawie względnie o uchylenie zaskarżonej decyzji SKO w Gdańsku i poprzedzającej ją decyzji Dyrektora GZDiZ.
W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę.
Sąd wskazał, że przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie uczyniono decyzje administracyjne wydane w sprawie administracyjnej kary pieniężnej nałożonej w związku z naruszeniem postanowień uchwały Rady Miasta Gdańska nr XLVIII/1465/18 z dnia 22 lutego 2018 r. w sprawie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, na terenie Miasta Gdańska (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2018 r. poz. 1034), dalej: "Uchwała krajobrazowa".
Powyższą Uchwałę podjęto w trybie i na zasadach określonych w przepisach art. 37a ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (aktualny tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 503), które uprawniają radę gminy do ustalenia w formie uchwały zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane.
W art. 37d u.p.z.p. ustawodawca przewidział karę pieniężną za umieszczenie tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego niezgodnie z przepisami uchwały krajobrazowej. Kara ta jest wymierzana przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta w drodze decyzji i obejmuje okres od dnia, w którym organ wszczął postępowanie w sprawie, do dnia dostosowania tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów uchwały albo usunięcia tablicy lub urządzenia (art. 37d ust. 2 i 3).
Bezsporne jest, że w § 2 ust. 1 Uchwały krajobrazowej zakazano sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych innych niż określone w uchwale. Dopuszczono sytuowanie wyłącznie takich rodzajów tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, o których mowa w przepisach Uchwały, na zasadach i warunkach w niej określonych, z zastrzeżeniem ust. 2.
W Uchwale krajobrazowej zasady i warunki sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych określono dla poszczególnych obszarów, na które podzielono Miasto Gdańsk, oznaczonych symbolami: SZ, S0, SR, S1, S2, SI, S3 i SP, adekwatnie do występujących w nich charakterystycznych cech krajobrazu przyrodniczo-kulturowego.
Jak wynika z ustaleń poczynionych w toku kontrolowanego postępowania administracyjnego, skarżąca Spółka jest właścicielem ekranu świetlnego służącego do wyświetlania reklam o zmiennej treści, umieszczonego w witrynie lokalu położonego w Gdańsku przy ul. S. [...], którego właścicielem/najemcą jest [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Łodzi. Tablica ta umieszczona była w witrynie ww. lokalu (od strony ul. P.) w okresie od 15 do 29 marca 2021 r., co nie było w sprawie kwestionowane. Jej powierzchnia wynosiła 0,81 m2, co także nie było sporne.
Organy stwierdziły, że ww. ekran świetlny jest tablicą reklamową w rozumieniu art. 2 pkt 16b u.p.z.p. i § 4 ust. 1 pkt 4 Uchwały krajobrazowej oraz że Uchwała krajobrazowa nie dopuszcza sytuowania w strefie S0 tego typy tablic reklamowych, w konsekwencji czego zasadne było nałożenie na Spółkę kary pieniężnej na podstawie art. 37d ust. 1 u.p.z.p.
Zdaniem Spółki natomiast, umieszczenie powyższego nośnika reklamowego nie jest objęte regulacjami Uchwały krajobrazowej. Spółka wyjaśniła, że rozpoczęła na terenie miasta Gdańska realizację projektu MORE, który polega na montażu sieci wielofunkcyjnych ekranów LED służących m.in. ekspozycji informacji lokalnych, informacji o działalności gospodarczej prowadzonej na nieruchomości jak również reklamy komercyjnej, wewnątrz sklepów, punktów usługowych i gastronomicznych – w ich witrynach okiennych. Miała to być odpowiedź biznesowa Spółki na proces uchwalania uchwał krajobrazowych, ograniczających możliwość prowadzenia przez nią działalności gospodarczej na dotychczasowych zasadach. W związku z tym, mając na uwadze ograniczenia w zakresie możliwości lokalizowania dotychczas popularnych na rynku OOH wieloformatowych reklam istotnie ingerujących w krajobraz, opracowała autorską koncepcję aranżacji istniejących witryn lokali użytkowych, która pozwala na pogodzenie nowych wymogów ochrony krajobrazu oraz działalności gospodarczej spółki. Projekt zakłada umieszczanie w widoku okna, ale poza płaszczyzną szklenia witryny, ekranu wielofunkcyjnego służącego wyświetlaniu m.in. reklam z ekspozycją na zewnątrz budynku.
Zdaniem Spółki, ekran wielofunkcyjny nieprzeznaczony ze swej istoty do ekspozycji reklamy (w odróżnieniu od np. billboardów, słupów ogłoszeniowych czy banerów) i niesłużący temu celowi w sposób ciągły i trwały nie wypełnia znamion definicji tablicy reklamowej, urządzenia reklamowego lub szyldu w rozumieniu art. 2 pkt 16b-16d u.p.z.p. i w konsekwencji również definicji ekranu w rozumieniu § 4 ust. 1 pkt 4 Uchwały krajobrazowej. Co więcej, ekran wielofunkcyjny został umieszczony wewnątrz budynku, a w konsekwencji stanowiłby formę aranżacji witryny, która nie może zostać objęta zakresem zastosowania uchwał krajobrazowych z uwagi na ich planistyczny (urbanistyczny) charakter.
W ocenie Sądu prawidłowo organy uznały, że przedmiotowy ekran wielofunkcyjny stanowi tablicę reklamową podlegającą regulacjom Uchwały krajobrazowej.
Zgodnie z treścią art. 2 pkt 16a u.p.z.p. przez reklamę należy rozumieć upowszechnianie w jakiejkolwiek wizualnej formie informacji promującej osoby, przedsiębiorstwa, towary, usługi, przedsięwzięcia lub ruchy społeczne. Z art. 2 pkt 16b u.p.z.p. wynika zaś, że tablicą reklamową jest przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, o płaskiej powierzchni służącej ekspozycji reklamy, w szczególności baner reklamowy, reklama naklejana na okna budynków i reklamy umieszczane na rusztowaniu, ogrodzeniu lub wyposażeniu placu budowy, z wyłączeniem drobnych przedmiotów codziennego użytku wykorzystywanych zgodnie z ich przeznaczeniem. Zgodnie natomiast z § 4 ust. 1 pkt 4 Uchwały krajobrazowej, tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe przeznaczone do ekspozycji informacji o zmiennej treści, w szczególności TFT, LCD lub przy użyciu technik bezpośredniej emisji światła (np. ekran LED), jest ekranem świetlnym, podlegającym reglamentacji tej Uchwały.
Jak wynika z powyższego, definicja tablicy reklamowej (i urządzenia reklamowego, które jednak w tej sprawie nie występuje) jest S.. Obejmuje każdy przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy o płaskiej powierzchni służącej ekspozycji reklamy. Użycie formuły "przeznaczony" oznacza, że wystarczająca dla omawianej kwalifikacji danego przedmiotu jest cechująca go potencjalna, wynikająca z konstrukcji i sposobu działania danego urządzenia (obiektu) możliwość eksponowania z jego wykorzystaniem reklam. Z kolei przedmiotem "służącym" ekspozycji reklamy jest przedmiot do tego celu faktycznie wykorzystywany. Obie te definicje nie wykluczają się wzajemnie, może bowiem wystąpić sytuacja, taka jak w niniejszej sprawie, że dany przedmiot jest jednocześnie przeznaczony jak i służy ekspozycji reklamy. Sporny ekran LED, którego właścicielem jest skarżąca Spółka, jest przedmiotem o płaskiej powierzchni służącej ekspozycji reklamy, w tym celu faktycznie wykorzystywanym, nie ma zatem podstaw do wykluczania go z definicji tablicy reklamowej.
Bez znaczenia natomiast dla kwalifikacji prawnej tego przedmiotu jako tablicy reklamowej pozostaje to, że może on służyć również do wyświetlania innych treści, aniżeli reklamowe. Tego rodzaju przedmioty jak ekrany wielofunkcyjne ze swej istoty mogą wyświetlać zmienne treści, jeżeli jednak służą ekspozycji reklamy, odpowiadają powyższej definicji. Ponadto Uchwała krajobrazowa wprost odnosi się do tablic reklamowych przeznaczonych do ekspozycji informacji o zmiennej treści, jak będący przedmiotem niniejszego postępowania ekran LED.
Wniosek strony skarżącej, że tablicą reklamową nie jest przedmiot potencjalnie służący ekspozycji reklamy o ile nie jest wykorzystywany na ten cel w sposób ciągły i trwały, nie znajduje potwierdzenia w brzmieniu powyższych przepisów, które w żaden sposób nie uzależniają kwalifikacji danego przedmiotu jako tablicy reklamowej od czasu emitowania przez nie treści reklamowej. Ani ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ani uchwała krajobrazowa nie formułują wymogu by emitowanie reklam przez ekran służący wyświetlaniu zmiennych treści było jego wyłączną funkcją. Jeżeli zatem ekran świetlny służy wyświetlaniu reklam w przestrzeni publicznej, to sam fakt wyświetlania na nim również innych treści, nie pozbawia go, w ocenie Sądu, charakteru ekranu świetlnego w rozumieniu Uchwały krajobrazowej.
W ocenie Sądu pierwszej instancji, nie zasługuje na uwzględnienie argumentacja strony skarżącej odwołująca się do art. 40 ust. 12 w zw. z ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2020 r. poz. 470), w myśl którego zajęcie pasa drogowego "przez okres krótszy niż 24 godziny" jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień. Skarżąca wywodzi, że skoro na gruncie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustawodawca takiego domniemania nie tworzy, to domniemania takiego nie można konstruować w drodze wykładni rozszerzającej.
W rezultacie, zdaniem strony, jeżeli czasowa emisja reklamy na urządzeniu nieprzeznaczonym ze swej istoty pod emisję reklamy jest krótsza niż 24 godziny, to nie zachodzi niezgodność nośnika reklamowego z Uchwałą krajobrazową. Zdaniem Sądu, powyższa argumentacja nie zasługuje na uwzględnienie. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz wydana na jej podstawie Uchwała krajobrazowa w sposób kompleksowy regulują kwestie zasad umieszczania reklam w postaci tablic reklamowych i urządzeń reklamowych w przestrzeni publicznej i nie ma potrzeby ani podstaw do odwoływania się do regulacji zawartej w ustawie o drogach publicznych.
Sąd wskazał, że analiza regulacji zawartej w tych aktach prawnych w zakresie tablic reklamowych nie daje podstaw do wyłączenia z tej definicji ekranów wielofunkcyjnych, takich jak będący przedmiotem niniejszej sprawy. Skarżąca zatem w sposób całkowicie chybiony z braku w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym normy prawnej analogicznej do normy zawartej w art. 40 ust. 12 ustawy o drogach, wywodzi istnienie normy prawnej nakazującej uznać za tablicę reklamową wyłącznie taki nośnik reklamowy, który przez 24 godziny emituje reklamę.
Sąd nie zgodził się z argumentacją skarżącej, że przedmiotowa tablica reklamowa nie jest objęta regulacjami Uchwały krajobrazowej, umieszczona jest bowiem wewnątrz lokalu. Skarżąca uważa, że przepisy art. 37d ust. 1 u.p.z.p. i wydanej na podstawie art. 37a ust. 1 u.p.z.p. Uchwały krajobrazowej sankcjonują wyłącznie umieszczanie nośników reklamowych w postaci tablic i urządzeń reklamowych na nieruchomościach lub na obiektach budowlanych. Językowa treść tych przepisów jednak do takiego wniosku nie prowadzi.
Z przepisów art. 37d ust. 1 u.p.z.p. oraz § 1 ust. 1 Uchwały krajobrazowej nie wynika, aby obejmowały one wyłącznie tablice reklamowe i urządzenia reklamowe umieszczone na nieruchomościach lub na obiektach budowlanych, jak twierdzi skarżąca.
Sąd stwierdził, że przepisy art. 37d ust. 1 i art. 37a ust. 1 u.p.z.p. jak również Uchwała krajobrazowa przedmiotem ochrony czynią krajobraz, rozumiany jako postrzeganą przez ludzi przestrzeń. Z żadnego z przepisów nie wynika, aby ochrona ta obejmowała wyłącznie tablice reklamowe i urządzenia reklamowe umieszczone na zewnętrznych przegrodach obiektu budowlanego. Mając na uwadze cel tych przepisów, jakim jest ochrona krajobrazu, brak jest podstaw do takiej ich wykładni, która wyłączałaby spod zakresu ich obowiązywania reklamy funkcjonujące w przestrzeni publicznej z tego tylko powodu, że nośnik reklamowy umieszczony jest w witrynie lokalu od wewnątrz, a nie od zewnątrz.
Oceniając zgodności przedmiotowego ekranu świetlnego o zmiennej treści z przepisami Uchwały krajobrazowej, Sąd wskazał na zasadę, wynikającą z § 2 ust. 1 Uchwały krajobrazowej, że zakazane jest sytuowanie tablic reklamowych i urządzeń reklamowych innych niż określone w uchwale. Ponadto, zgodnie z § 9 pkt 2 lit. h, w odniesieniu do tablic reklamowych i urządzeń reklamowych innych niż szyldy zakazuje się efektów świetlnych, w szczególności migotania, pulsowania, animowania, zmiany barw lub kierunku świecenia całości lub fragmentów tablic reklamowych lub urządzeń reklamowych, z wyłączeniem ekranów świetlnych dopuszczonych niniejszą Uchwałą. Ustalenia szczegółowe dla tablic reklamowych i urządzeń reklamowych innych niż szyldy, sytuowanych na obiektach w obszarze SO określa § 12 ust. 4 Uchwały. Nie jest w sprawie sporne, że żaden z przepisów Uchwały krajobrazowej nie dopuszcza w obszarze S0 reklam w formie ekranu świetlnego. Oznacza to, że przedmiotowa tablica reklamowa w formie ekranu świetlnego o zmiennej treści nie spełnia wymogów reklam dopuszczalnych w obszarze oznaczonym symbolem S0.
W tej sytuacji organy zobligowane były do wszczęcia i przeprowadzenia postępowania zmierzającego do wyegzekwowania zgodności tablicy reklamowej z Uchwałą krajobrazową poprzez obciążenie właściciela reklamy karą pieniężną oraz obowiązkiem jej dostosowania do postanowień reklamy bądź do jej usunięcia, co w pełni odpowiada dyspozycji art. 37d u.p.z.p.
Za nietrafny Sąd uznał zarzut naruszenia art. 7a K.p.a.
Za bezzasadne Sąd uznał również zarzuty naruszenia art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 113 K.p.a., w zw. z art. 104 K.p.a., w zw. z art. 7 K.p.a. oraz w zw. z art. 37d ust. 1 u.p.z.p. Wskazał, że organ I instancji niewątpliwie błędnie określił adres lokalu, w którym umieszczona była sporna tablica reklamowa. Wskazał bowiem ul. Szeroką [...], podczas gdy adres prawidłowy to ul. S. [...]. Organ odwoławczy natomiast błąd ten dostrzegł i skorygował, wydając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. decyzję reformatoryjną.
Sąd nie zgodził się ze skarżącą, że powyższy błąd popełniony przez organ I instancji oznacza, że decyzja ta była bezprzedmiotowa. Przedmiotem bowiem postępowania była jedna i ta sama tablica umieszczona w konkretnym miejscu, tj. w lokalu "[...]" położonym w zbiegu ulic S. i P., w witrynie od strony ul. P.. Znajduje to potwierdzenie w dokumentacji zdjęciowej, również tej załączonej do protokołu oględzin przedmiotowej tablicy z dnia 6 kwietnia 2021 r., w których udział brała pełnomocnik skarżącej Spółki. Jednocześnie zarówno w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania, jak i w rozstrzygnięciu decyzji organu I instancji wskazano, że chodzi o budynek położony na działce nr [...], obręb [...], co było prawidłowe i w sposób wystarczający identyfikowało ten budynek. W tych okolicznościach nie może być mowy o wątpliwościach co do miejsca umieszczenia tablicy, a wskazanie przez organ I instancji adresu ul. S. [...], potraktować należy jako omyłkę niemającą znaczenia dla rozstrzygnięcia, a nie jako błąd co do miejsca umieszczenia tablicy reklamowej. Omyłka taka mogła zostać naprawiona przez organ odwoławczy w ramach wydanego orzeczenia reformatoryjnego, bez naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania i bez naruszania wymogu tożsamości sprawy rozpoznawanej w I i II instancji.
W kwestii wszczęcia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie Sąd za prawidłowe uznał stanowisko organów, że datą tą jest dzień podjęcia pierwszej czynności w sprawie, o której strona została zawiadomiona (czyli dzień 15 marca 2021 r.). Jak stanowi art. 37d ust. 4 u.p.z.p., karę pieniężną wymierza się od dnia, w którym organ wszczął postępowanie w sprawie, do dnia dostosowania tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów, o których mowa w ust. 1, albo usunięcia tablicy lub urządzenia. Przy czym, w niniejszej sprawie istotne jest, że postępowanie w sprawie wymierzenia owej kary zostało wszczęte w urzędu. Przepisy prawa nie wskazują zaś wyraźnie, jaką datę należy przyjmować jako dzień wszczęcia postępowania w przypadku działania organu z urzędu. Zdaniem strony skarżącej powinien być to dzień doręczenia jej zawiadomienia o wszczęciu, nie zaś data sporządzenia takiego zawiadomienia, jak ma to miejsce w rozważanym wypadku. Ze stanowiskiem tym Sąd się nie zgodził, przeczy bowiem takiemu zapatrywaniu głęboko ukształtowane stanowisko doktryny prawa postępowania administracyjnego na gruncie zastosowania art. 61 § 4 K.p.a.
W ocenie Sądu, wykładnia art. 61 § 4 K.p.a. co do momentu wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu nie narusza też praw strony do czynnego udziału w postępowaniu, ani nie stoi w sprzeczności z określoną w art. 8 K.p.a. zasadą zaufania obywateli do organów władzy. Także w tym wypadku zawiadomienie pełniło funkcję gwarancyjną, gdyż dzięki niemu strona dowiedziała się o toczącym się z jej udziałem postępowaniu, mogła skorzystać z prawa wglądu do akt i złożenia wyjaśnień oraz została poinformowana o zaplanowanych oględzinach, na które jednak się nie stawiła. Natomiast czynności dokonane bez udziału stron stwierdzały tylko obiektywne okoliczności, fakty, tj. istnienie w danym dniu w określonej lokalizacji tablicy reklamowej, czego zresztą Spółka nie kwestionowała. Sąd pierwszej instancji zauważył, że między wysłaniem zawiadomienia o przeprowadzonej czynności kontroli i o wszczęciu postępowania, a doręczeniem go stronie w dniu 23 marca 2021 r. organ nie podejmował żadnych czynności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy ani takich, które wymagałyby udziału strony i przedstawienia jej stanowiska.
Sąd podkreślił, że administracyjna kara pieniężna jest nakładana na podmiot dopuszczający się deliktu bez związku z jego zawinieniem, a odpowiedzialność za delikt ma charakter obiektywny (zasada bezprawności). Kara nie jest więc konsekwencją dopuszczenia się czynu zabronionego, lecz skutkiem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem. Stwierdzenie tego stanu obliguje organ do wszczęcia postępowania w celu ustalenia sprawcy deliktu administracyjnego i nałożenia na niego kary pieniężnej. Stan tej niezgodności istnieje obiektywnie pomiędzy datą wszczęcia postępowania a datą zawiadomienia sprawy deliktu o wszczęciu postępowania. Nie ma zatem podstaw do odstąpienia od powszechnie przyjętej wykładni pojęcia daty wszczęcia postępowania z urzędu, z którą art. 37d ust. 4 u.p.z.p. wiąże początek naliczania kary, a już w szczególności nie w sytuacji, gdy sprawcą deliktu jest profesjonalny uczestnik obrotu gospodarczego - przedsiębiorca działający w zorganizowanej strukturze prawnej (spółka prawa handlowego), dla którego reklama stanowi źródło przychodów. Można zatem od niego w sposób uzasadniony oczekiwać znajomości przepisów nakładających ograniczenia w sytuowaniu tablic reklamowych i świadomości konsekwencji związanych z naruszaniem tych przepisów a wśród nich – z wszczęciem z urzędu postępowania w przedmiocie kary.
Szczególnie w okolicznościach tej sprawy trudno dopatrzyć się jakichkolwiek przesłanek pozwalających na odstąpienie od powszechnie przyjętej wykładni pojęcia daty wszczęcia postępowania z urzędu ze względów celowościowych, na które wskazuje skarżąca. Wywodzi ona, że celem kary wymierzanej w omawianym trybie jest wymuszenie na sprawcy deliktu reklamowego dobrowolnego doprowadzenia przez niego przestrzeni publicznej do stanu zgodnego z prawem, a nie represja. Wskazuje również, że sprawca deliktu dopiero z zawiadomienia o wszczęciu postępowania dowiaduje się, że popełnił delikt reklamowy.
Sąd pierwszej instancji zauważył, że jak wynika z decyzji organu I instancji, tablica reklamowa w formie ekranu świetlnego umieszczonego w witrynie lokalu od strony ulicy P. była już przedmiotem dwóch postępowań administracyjnych zakończonych wydaniem przez ten organ decyzji administracyjnych wymierzających kary pieniężne za umieszczenie jej niezgodnie z uchwałą krajobrazową. Ponadto, w dniu 13 kwietnia 2021 r., a więc 6 dni po zakończeniu postępowania administracyjnego w tej sprawie, upoważnieni pracownicy Gdańskiego Zarządu Dróg i Zieleni podczas kontroli stwierdzili ponowne umieszczanie przez spółkę tablicy reklamowej w formie ekranu świetlnego w tej samej witrynie, w związku z czym wszczęte zostało kolejne postępowanie.
W tych okolicznościach nie można przyjąć, że Spółka nie była świadoma, iż jej działanie było niezgodne z prawem i dopiero z otrzymaniem zawiadomienia o wszczęciu postępowania powzięła wiedzę o zagrożeniu nałożeniem na nią sankcji. Przeciwnie, powyższe wskazuje, że praktyką Spółki po powzięciu wiadomości o wszczęciu postępowania jest demontowanie tablic reklamowych, wobec których stwierdza się ich niezgodność z Uchwałą krajobrazową, a następnie montowanie ich z powrotem, co generuje nakładanie na nią kolejnych kar pieniężnych. Spółka zatem ponawia popełnianie deliktu reklamowego, czerpiąc z tego procederu korzyści finansowe, co niweczy jej argumentację zawartą w skardze odwołującą się do zasad zaufania i sprawiedliwości społecznej przy interpretacji przepisu art. 37d ust. 4 u.p.z.p. w zw. z art. 61 § 4 K.p.a.
Przyjęcie poglądu, że kara administracyjna za popełnienie deliktu reklamowego może być naliczana dopiero od daty faktycznego zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania, w skrajnych przypadkach mogłoby prowadzić do nadużyć i pozbawiać przysługujących organom narzędzi służących ochronie krajobrazu ich skuteczności. Podmiot umieszczający reklamę niezgodnie z przepisami uchwały mógłby ją zdemontować po otrzymaniu zawiadomienia o wszczęciu postępowania bez ponoszenia jakichkolwiek konsekwencji za jej uprzednie pozostawanie w przestrzeni publicznej, a następnie ponownie ją zamontować, do czasu otrzymania zawiadomienia o wszczęciu kolejnego postępowania. W takiej sytuacji, ochrona krajobrazu, której służyć mają omawiane regulacje, byłaby iluzoryczna. Okoliczności tej sprawy szczególnie wyraźnie zatem pokazują, że przyjęcie poglądu prezentowanego przez skarżącą prowadziłoby do skutków trudnych do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności oraz skuteczności przyjętych rozwiązań mających na celu ochronę krajobrazu.
Przyjętej przez Sąd wykładni pojęcia wszczęcia postępowania na gruncie art. 37d ust. 4 u.p.z.p. nie stoi na przeszkodzie istota kary pieniężnej, które wbrew stanowisku skarżącej nie pełni funkcji wyłącznie restytucyjnej, mającej na celu przywrócenie stanu zgodnego z prawem, jak ją postrzega strona skarżąca, ale również wszystkie pozostałe funkcje właściwe administracyjnym karom pieniężnym.
W ocenie Sądu, nie doszło zatem w sprawie do naruszenia art. 37d ust. 4 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem, karę pieniężną wymierza się od dnia, w którym organ wszczął postępowanie w sprawie, do dnia dostosowania tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów, o których mowa w ust. 1, albo usunięcia tablicy lub urządzenia. W dniu 15 marca 2021 r. r. organ I instancji przeprowadził wizję, podczas której stwierdził istnienie tablicy reklamowej w witrynie lokalu "[...]", od strony ulicy P., której umieszczenie było niezgodne z postanowieniami Uchwały krajobrazowej i co uzasadniało wszczęcie postępowania w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. O powyższej czynności strona została zawiadomiona pismem z 15 marca 2021 r., w którym poinformowano również o wszczęciu postępowania oraz o zaplanowanym z udziałem stron dowodzie z oględzin. W związku z tym, że dopełniono warunku zawiadomienia strony o czynności organu i fakt skutecznego doręczenia owego zawiadomienia nie jest kwestionowany, prawidłowo organ uznał za datę, od której należy naliczać karę, dzień 15 marca 2021 r. Strona będąca przedsiębiorcą powinna była się liczyć z nałożeniem na nią kary pieniężnej tym bardziej, że było to, jak wyjaśnił organ I instancji, trzecie postępowanie administracyjne dotyczące ekranu świetlnego w witrynie lokalu "[...]" od strony ulicy P..
Nawiązując do art. 189f § 1 K.p.a., Sąd stwierdził, że organy prawidłowo uznały, w świetle ustalonego w sprawie stanu faktycznego, że waga naruszenia przez Skarżącą prawa - zakazu umieszczania reklam z naruszeniem zasad określonych w Uchwale krajobrazowej - nie była znikoma. Spółka, jako przedsiębiorca, niewątpliwie powinna mieć wiedzę o obowiązujących zasadach umieszczania reklam na terenie miasta Gdańska. W niniejszym przypadku było to kolejne naruszenie przez Stronę postanowień Uchwały krajobrazowej, z którego Spółka czerpała korzyści finansowe. Ponawianie popełniania deliktu administracyjnego godzącego w dobro wspólne, jakim jest krajobraz i czerpanie z tego tytułu korzyści wyklucza uznanie go za mającego wagę znikomą.
W sprawie nie doszło również do naruszenia art. 8 § 1, art. 11 i art. 107 § 3 K.p.a. Z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ wziął pod uwagę wszystkie okoliczności, oświadczenia i dokumenty. Ustalenia organu w tym zakresie nie budzą zastrzeżeń, wynikają bowiem z przeprowadzonych w sprawie i wskazanych w uzasadnieniu decyzji dowodów. Organ nie naruszył także dyspozycji art. 107 K.p.a. albowiem uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera wszystkie elementy wymagane powyższym przepisem i pozwala na poznanie przesłanek, którymi organ kierował się wydając zaskarżoną decyzję.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca. Wyrok zaskarżyła w całości. Zarzuciła:
I. naruszenie następujących przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:
1. art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. w zw. z art. 37d ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 16b-16d ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503, dalej jako: u.p.z.p.) oraz w zw. z § 4 ust. 1 pkt 4 uchwały krajobrazowej Miasta Gdańska
albo ewentualnie
art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. w zw. z art. 37d ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 2 pkt 16b-16d u.p.z.p. oraz w zw. z § 4 ust. 1 pkt 4 uchwały krajobrazowej Miasta Gdańska poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że przepisy te nie zostały zastosowane w stanie faktycznym i prawnym, w którym powinny zostać zastosowane, co doprowadziło do oddalenia przez Sąd I instancji skargi, w sytuacji, gdy istniały podstawy prawne do uznania, że zarówno zaskarżona decyzja SKO, jak i decyzja organu I instancji zostały wydane z rażącym lub co najmniej istotnym naruszeniem art. 37d ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 2 pkt 16b- 16d u.p.z.p. oraz w zw. z § 4 ust. 1 pkt 4 uchwały krajobrazowej Miasta Gdańska ze względu na to, że ekrany wielofunkcyjne nieprzeznaczone ze swej istoty do ekspozycji reklamy i niesłużące temu celowi w sposób ciągły i trwały – nie wypełniają znamion definicji tablicy reklamowej, urządzenia reklamowego lub szyldu w rozumieniu art. 2 pkt 16b-16d u.p.z.p., a w konsekwencji również definicji ekranu świetlnego w rozumieniu § 4 ust. 1 pkt 4 uchwały krajobrazowej Miasta Gdańska, bowiem definicje te w odniesieniu do przedmiotów, które nie stanowią konstrukcyjnie nośników reklamowych (takich jak np. billboard, słup ogłoszeniowy, baner), wymagają obligatoryjnie dla ich uznania odpowiednio za tablicę, urządzenie lub szyld, faktycznej projekcji reklamy i jednorodnej funkcji reklamowej;
2. art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. w zw. z art. 37d ust. 1 u.p.z.p.
oraz w zw. z art. 37a ust. 1 u.p.z.p.
albo ewentualnie
art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. wzw. z art. 37d ust. 1 u.p.z.p. oraz w zw. z art. 37a ust. 1 u.p.z.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że przepisy te nie zostały zastosowane w stanie faktycznym i prawnym, w którym powinny zostać zastosowane, co doprowadziło do oddalenia przez Sąd I instancji skargi, w sytuacji, gdy istniały podstawy prawne do uznania, że zarówno zaskarżona decyzja SKO, jak i decyzja organu I instancji zostały wydane z rażącym lub co najmniej istotnym naruszeniem art. 37d ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 37a ust. 1 u.p.z.p., ze względu na to, że zakresem uchwał określających zasady i warunki
sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane (określanych dalej: uchwałami krajobrazowymi) nie są objęte wnętrza obiektów budowlanych, w tym aranżacje witryn lokali użytkowych poza szkleniem ich okien, bowiem uchwały te jako akty z zakresu gospodarki przestrzennej obejmują wyłącznie lokalizowanie tablic lub urządzeń reklamowych "na" nieruchomościach lub obiektach budowlanych;
3. art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. w zw. z art. 3 Europejskiej Konwencji Krajobrazowej sporządzonej we Florencji dnia 20 października 2000 r. (Dz. U. z 2006 r. Nr 14, poz. 98, dalej: Konwencja Krajobrazowa) w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483, dalej: Konstytucja RP) oraz w zw. z art. 7a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej: K.p.a.)
albo ewentualnie
art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. w zw. z art. 3 Konwencji Krajobrazowej w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz w zw. z art. 7a § 1 K.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że przepisy te nie zostały zastosowane w stanie faktycznym i prawnym, w którym powinny zostać zastosowane, co doprowadziło do oddalenia przez Sąd I instancji skargi, w sytuacji, gdy istniały podstawy prawne do uznania, że zarówno zaskarżona decyzja SKO, jak i decyzja organu I instancji zostały wydane z rażącym lub co najmniej istotnym naruszeniem art. 1 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. w zw. z art. 3 Konwencji Krajobrazowej w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 7a § i 1 K.p.a., ponieważ występujące w sprawie wątpliwości co do treści normy prawnej (tj. co do tego jak należy interpretować pojęcia "tablicy reklamowej", "urządzenia reklamowego", "szyldu" oraz "umieszczenia tablicy lub urządzenia reklamowego na nieruchomościach lub na obiektach budowlanych") zostały rozstrzygnięte na niekorzyść strony, podczas gdy przepisy znajdujące zastosowanie w sprawie nie dają żadnych podstaw do konstruowania interpretacji przepisów przeciwnej zasadzie przyjaznej dla strony interpretacji, w szczególności takiej, która przyznawałaby pierwszeństwo wykładni silniej chroniącej krajobraz;
4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. w zw. z art. 37d ust. 4 u.p.z.p. w zw. z art. 61 § 4 K.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że przepisy te nie zostały zastosowane w stanie faktycznym i prawnym, w którym powinny zostać zastosowane, co doprowadziło do oddalenia przez Sąd I instancji skargi na skarżone decyzje, w sytuacji, gdy istniały podstawy prawne do uznania, że obie zaskarżone decyzje zostały wydane z naruszeniem przepisów wyznaczających okres naliczania kary pieniężnej za umieszczenie tablicy lub urządzenia reklamowego niezgodnie z uchwałą krajobrazową, ze względu na to, że na skarżącą kasacyjnie nałożono karę za okres umieszczenia tablicy reklamowej niezgodnie z uchwałą sprzed dnia wszczęcia postępowania karnoadministracyjnego, w sytuacji gdy zgodnie z art. 37d ust. 4 u.p.z.p. karę pieniężną za popełnienie deliktu reklamowego wymierza się od dnia, w którym organ wszczął postępowanie w sprawie;
5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. w zw. z art. 8 § 1 K.p.a. oraz art. 11 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. oraz art. 135 P.p.s.a. polegające na tym, że przepisy te nie zostały zastosowane w stanie faktycznym i prawnym uzasadniającym ich zastosowanie w ten sposób, że Sąd I instancji nie uchylił zaskarżonych decyzji, podczas gdy zostały one wydane z rażącym naruszeniem przepisów postępowania mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a polegającym na niewystarczającym wyjaśnieniu w uzasadnieniach zaskarżonych decyzji przesłanek, jakimi kierowały się organy obu instancji przy wydawaniu decyzji karnych, tj. z rażącym naruszeniem zasady przekonywania i zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej i organów państwa;
6. art. 151 P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że przepis ten został zastosowany w stanie faktycznym i prawnym, w którym nie powinien być zastosowany wobec spełnienia się przesłanek określonych w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a., a w rezultacie oddalenie przez Sąd I instancji skargi w stanie faktycznym i prawnym, w którym powinna być ona uwzględniona.
II. naruszenie przepisów prawa materialnego:
1. art. 37d ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 16b-16d u.p.z.p. oraz w zw. z § 4 ust. 1 pkt 4 uchwały krajobrazowej Miasta Gdańska poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu przez Sąd I instancji, że ekrany wielofunkcyjne nieprzeznaczone ze swej istoty do ekspozycji reklamy i nie służące temu celowi w sposób ciągły i trwały wypełniają znamiona definicji tablicy reklamowej, urządzenia reklamowego lub szyldu w rozumieniu art. 2 pkt 16b-16d u.p.z.p., a w konsekwencji również definicji ekranu świetlnego w rozumieniu § 4 ust. 1 pkt 4 uchwały krajobrazowej Miasta Gdańska, w sytuacji gdy definicje te w odniesieniu do przedmiotów, które nie stanowią konstrukcyjnie nośników reklamowych (takich jak np. billboard, słup ogłoszeniowy, baner), wymagają obligatoryjnie dla ich uznania odpowiednio za tablicę, urządzenie lub szyld, faktycznej projekcji reklamy i jednorodnej funkcii reklamowej;
2. art. 37d ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 37a ust. 1 u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu przez Sąd I instancji, że zakresem uchwał krajobrazowych objęte są wnętrza obiektów budowlanych, w tym aranżacje witryn lokali użytkowych poza szkleniem ich okien, a sfomułowanie "na nieruchomości lub na obiekcie budowlanym" nie wyklucza szerszego rozumienia miejsca umieszczenia nośników reklamowych, w sytuacji gdy uchwały te jako akty z zakresu gospodarki przestrzennej obejmują wyłącznie lokalizowanie tablic lub urządzeń reklamowych "na" nieruchomościach lub obiektach budowlanych, a rozszerzająca wykładnia przepisów sankcyjnych jest niedopuszczalna;
3. art. 1 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. w zw. z art. 3 Konwencji Krajobrazowej w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 7a § 1 K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na rozstrzygnięciu występujących w sprawie wątpliwości co do treści normy prawnej (tj. co do tego jak należy interpretować pojęcia "tablicy reklamowej", "urządzenia reklamowego", "szyldu" oraz "umieszczenia tablicy lub urządzenia reklamowego na nieruchomościach lub na obiektach budowlanych") na niekorzyść strony, a tym samym naruszenie zasady przyjaznej dla strony interpretacji przepisów prawa, w sytuacji gdy przepisy znajdujące zastosowanie w niniejszej sprawie nie dają żadnych podstaw do konstruowania jakiejkolwiek przeciwnej dyrektywy interpretacyjnej, w szczególności takiej, która przyznawałaby pierwszeństwo wykładni silniej chroniącej krajobraz;
4. art. 37d ust. 4 u.p.z.p. w zw. z art. 61 § 4 K.p.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu przez Sąd I instancji, że datą wszczęcia postępowania z urzędu, od której nalicza się karę pieniężną za umieszczenie tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego niezgodnie z przepisami uchwały krajobrazowej jest dzień przeprowadzenia przez organ I instancji kontroli (oględzin) usytuowania tablicy reklamowej na nieruchomości i sporządzenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania z urzędu, w sytuacji gdy datę wszczęcia postępowania z urzędu stanowi w świetle ww. przepisu dzień doręczenia stronie przedmiotowego zawiadomienia.
Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku WSA w Gdańsku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.
Skuteczny jest zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 135 P.p.s.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na nieuchyleniu zaskarżonych decyzji, podczas gdy zostały one wydane z naruszeniem przepisów postępowania mającym wpływ na wynik sprawy.
Jedną z wad decyzji powodujących jej nieważność jest wydanie decyzji która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną (art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a.).
Sąd pierwszej instancji nie dokonał kontroli zaskarżonej decyzji pod tym kątem, a uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Jak wynika z akt sprawy zakończonej wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w dniu 22 października 2024 r., sygn. akt II OSK 1315/23, decyzją z 7 maja 2021 r. Dyrektor Gdańskiego Zarządu Dróg i Zieleni, działający z upoważnienia Prezydenta Miasta Gdańska na podstawie art. 37d ust. 1, 4 i 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r., poz. 741 ze zm.), oraz § 2 ust. 1 w zw. z § 9 pkt 2 lit. h i § 12 ust. 4 uchwały Rady Miasta Gdańska nr XLVIII/1465/18 z dnia 22 lutego 2018 r. w sprawie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, na terenie Miasta Gdańska (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2018 r., poz. 1034), dalej: "Uchwała krajobrazowa", wymierzył [...] Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w Warszawie karę pieniężną w kwocie 1.736,64 zł za umieszczenie w dniach od 15 marca do dnia 29 marca 2021 r. tablicy reklamowej w budynku na rogu ulicy S. i P. (od strony ul. P.) w Gdańsku o powierzchni wynoszącej 0,81 m2, niezgodnie z przepisami Uchwały krajobrazowej. W rozstrzygnięciu decyzji organu pierwszej instancji nie wskazano, że chodzi o ekran od strony ul. P.. Natomiast nawiązano do zawiadomienia z dnia 15 marca 2021 r. o nr GZDiZ.PU.701.272021.JB/AS oraz kontroli z dnia 15 marca 2021 r. i protokołu z tej kontroli z dokumentacją fotograficzną. W aktach znajduje się protokół kontroli z dnia 15 marca 2021 r., nr 27/UKG/2021, w którym wskazano jako obiekt Ekran świetlny w witrynie od strony ulicy P.
W wyniku wniesionego od powyższej decyzji odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku, decyzją z 6 lipca 2022 r. nr SKO Gd 3427/21, uchyliło ww. decyzję w części, gdzie używa się zwrotu "S. [...]", i orzekło, że kara dotyczy umieszczenia tablicy reklamowej w budynku przy ul. "S. [...]" oraz utrzymało w mocy ww. decyzję w pozostałym zakresie. Organ odwoławczy stwierdził m.in., że podczas kontroli stwierdzono umieszczenie tablicy reklamowej - ekranu świetlnego w witrynie lokalu na rogu ulic S. i P. w Gdańsku.
Wyrokiem z dnia z dnia 15 marca 2023 r. sygn. akt II SA/Gd 762/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę [...] Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w Warszawie. WSA stwierdził m.in., że kara pieniężna w kwocie 1 736,64 zł została wymierzona za umieszczenie w okresie od dnia 15 marca do dnia 29 marca 2021 r. tablicy reklamowej w budynku na rogu ulicy S. i P. (od strony ul. P.) w Gdańsku.
Natomiast wyrokiem z dnia 22 października 2024 r., sygn. akt II OSK 1315/23, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Gdańskiego Zarządu Dróg i Zieleni w Gdańsku z dnia 7 maja 2021 r. znak: GZDiZ.PU.701.27.9.2021.JB/AS. Także Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że przedmiotem sprawy jest kara pieniężna za umieszczenie tablicy reklamowej w budynku na rogu ulicy S. i P. (od strony ul. P.) w Gdańsku.
W niniejszej sprawie sporządzono protokół kontroli nr 26/UKG/2021 z dnia 15 marca 2021 r. zgodności usytuowania reklam z zasadami i warunkami Uchwały nr XLVIII/1465/18 Rady Miasta Gdańska z dnia 22 lutego 2018 r. W rubryce Treść reklamy wpisano: Ekran świetlny o zmiennej treści reklamowej. W rubryce Lokalizacja (sposób umocowania nr posesji) wpisano: ul. S. [...], 80-835 Gdańsk, dz. nr 21, obręb 089. W rubryce powierzchnia wpisano: 0,678 m x 1, 197 m = 0,81 m2. W rubryce Uwagi wpisano: Ekran świetlny umieszczony w witrynie od strony ul. S.
Następnie jednak, pismem z dnia 15 marca 2021 r., zawiadomiono [...] Sp. z o.o. Sp. k. o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za umieszczenie tablicy reklamowej – ekranu świetlnego w witrynie przy ul. S. [...] w Gdańsku (od strony ulicy P.).
Dyrektor Gdańskiego Zarządu Dróg i Zieleni, decyzją z dnia 7 maja 2021 r., nr GZDiZ.PU.701.26.8.2021.JB/AS, wymierzył [...] sp. z o.o. Sp. k., karę pieniężną w wysokości 1736,64 zł. za umieszczenie od dnia 15 marca 2021 r. do dnia 29 marca 2021 r., tablicy reklamowej - ekranu świetlnego - w witrynie lokalu przy ulicy S. [...] w Gdańsku (od strony ulicy P.) o powierzchni ekspozycji reklamy wynoszącej 0,81 m2, niezgodnej z przepisami Uchwały krajobrazowej Gdańska.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku, po rozpatrzeniu wniesionego przez Spółkę odwołania, decyzją z dnia 6 lipca 2022 r., nr SKO Gd 3426/21, uchyliło decyzję organu pierwszej instancji w zakresie użycia zwrotu "S. [...]" i orzekło, że kara dotyczy umieszczenia tablicy reklamowej w budynku przy ul. "S. [...]", utrzymało natomiast decyzję w mocy w pozostałym zakresie.
Jest bezsporne, że numer budynku został sprostowany decyzją SKO w obu przypadkach. Jest także niewątpliwe, że zarówno decyzje organu pierwszej instancji, jak i decyzje SKO wydane w oby przywołanych sprawach, jakkolwiek z tej samej daty, mają inne oznaczenia (inne numery).
Jest również jasne, że były dwie tablice reklamowe w tej samej lokalizacji (ul. S. [...]): jedna od strony ul. S., druga od strony ul. P..
Umieszczenie każdej z tych tablic stanowiło podstawę do wszczęcia postepowania w odrębnej sprawie administracyjnej opartej na art. 37d ust. 4 u.p.z.p.
Każdą z tych spraw organ mógł zakończyć tylko jedną decyzją administracyjną załatwiająca sprawę co do istoty (art. 104 § 1 K.p.a.).
Skoro wydana została decyzja Dyrektor Gdańskiego Zarządu Dróg i Zieleni, z 7 maja 2021 r. o wymierzeniu [...] Sp. z o.o. Sp. k. kary pieniężnej w kwocie 1.736,64 zł za umieszczenie w dniach od 15 marca do dnia 29 marca 2021 r. tablicy reklamowej w budynku na rogu ulicy S. i P. (od strony ul. P.) o powierzchni wynoszącej 0,81 m2, a postępowanie toczyło się na skutek kontroli, która niewątpliwie dotyczyła tablicy od ul. P., to wydanie drugiej decyzji, której przedmiotem była ta sama tablica od ul. P., było niedopuszczalne.
Z porównania akt obu spraw widać, że decyzja GZDiZ z dnia 7 maja 2021 r., nr GZDiZ.PU.701.26.8.2021.JB/AS, wymierzająca karę pieniężną za umieszczenie tablicy reklamowej od strony ulicy P. była rezultatem błędu merytorycznego. Nie można tego błędu potraktować jako oczywistego błędu pisarskiego, czy oczywistej niedokładności. Błędne określenie strony od której tablica została umieszczona nastąpiło już w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania. Następnie organ pierwszej instancji tak określił tablicę nie tylko w rozstrzygnięciu decyzji ale także w jej uzasadnieniu.
W sytuacji procesowej, w której sprawa zostanie załatwiona decyzją organu pierwszej instancji, ewentualne toczące się dalej postępowanie w tym samym przedmiocie należy umorzyć jako bezprzedmiotowe, na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. Uchybienie polegające na wydaniu drugiej decyzji, przed uzyskaniem przez pierwszą decyzję cechy ostateczności, nie jest uchybieniem o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a., ale stanowi naruszenie art. 105 § 1 K.p.a., mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy (por. wyrok NSA z dnia 20 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 640/11).
Do takiego naruszenia doszło w niniejszej sprawie na skutek wydania decyzji przez organ pierwszej instancji. Naruszenie to nie zostało sanowane decyzją organu odwoławczego. Jak z poprzedzających uwag wynika, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku, po rozpatrzeniu wniesionego przez Spółkę odwołania, decyzją z dnia 6 lipca 2022 r., nr SKO Gd 3426/21, uchyliło decyzję organu pierwszej instancji w zakresie użycia zwrotu "S. [...]" i orzekło, że kara dotyczy umieszczenia tablicy reklamowej w budynku przy ul. "S. [...]", utrzymało natomiast decyzję w mocy w pozostałym zakresie.
W uzasadnieniu decyzji SKO z dnia 6 lipca 2022 r., nr SKO Gd 3426/21, stwierdzono, że zaskarżoną decyzją organ pierwszej instancji wymierzył Spółce [...] Sp. z o.o. Sp. k. w Warszawie karę pieniężną w kwocie 1736,34 zł, za umieszczenie w okresie od dnia 15 marca do dnia 29 marca 2021 r. tablicy reklamowej w budynku na rogu ulicy S. i P. (od strony ul. S.) w Gdańsku. Było to jednak stwierdzenie niezgodne z brzmieniem decyzji organu pierwszej instancji, zarówno co do rozstrzygnięcia, jak i co do uzasadnienia. Konieczne jest odnotowanie, że Kolegium nie uchyliło organu pierwszej instancji w zakresie stwierdzenia: "od strony ul. P.".
Do obrotu prawnego trafiła zatem ostateczna decyzja SKO w Gdańsku z dnia 6 lipca 2022 r., nr SKO Gd 3426/21, utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Gdańskiego Zarządu Dróg i Zieleni, z dnia 7 maja 2021 r., nr GZDiZ.PU.701.26.8.2021.JB/AS, o wymierzeniu [...] sp. z o.o. SK, kary pieniężnej w wysokości 1736,64 zł, za umieszczenie od dnia 15 marca 2021 r. do dnia 29 marca 2021 r., tablicy reklamowej - ekranu świetlnego - w witrynie lokalu przy ulicy S. [...] w Gdańsku (od strony ulicy P.) o powierzchni ekspozycji reklamy wynoszącej 0,81 m2, niezgodnej z przepisami Uchwały Krajobrazowej Gdańska.
Wskazana decyzja SKO została zaś wydana w sytuacji, w której tego samego dnia, tj. 6 lipca 2022 r., nr SKO Gd 3427/21, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku, w odniesieniu do decyzji Dyrektora Gdańskiego Zarządu Dróg i Zieleni, o wymierzeniu [...] Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w Warszawie kary pieniężnej w kwocie 1.736,64 zł za umieszczenie w dniach od 15 marca do dnia 29 marca 2021 r. tablicy reklamowej w budynku na rogu ulicy S. i P. (od strony ul. P.) w Gdańsku o powierzchni wynoszącej 0,81 m2, niezgodnie z przepisami Uchwały krajobrazowej, uchyliło ww. decyzję w części, gdzie używa się zwrotu "S. [...]", i orzekło, że kara dotyczy umieszczenia tablicy reklamowej w budynku przy ul. "S. [...]" i utrzymało w mocy ww. decyzję w pozostałym zakresie.
Nawet jeśli przyjąć, że z uwagi na wydanie obu decyzji SKO tego samego dnia, nie można w sposób pewny ustalić kolejności wydania decyzji, a zatem nie ma podstaw do przyjęcia, przy braku stosownych danych z akt administracyjnych, że zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja SKO dotknięta jest wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a., to niewątpliwe jest, iż utrzymująca w mocy wadliwą, tj. wydaną z naruszeniem art. 105 § 1 K.p.a., decyzję organu pierwszej instancji, decyzja SKO jest także obarczona tą samą wadą, mającą istotny wpływ na wynik sprawy.
Sąd pierwszej instancji w niniejszej sprawie nie dostrzegł tej wadliwości. Z uzasadnienia wyroku wynika natomiast, że za przedmiot postępowania administracyjnego uważał tablicę reklamową umieszczoną w witrynie budynku przy ul. S. [...] w Gdańsku od strony ul. P..
Niezależnie od kwestii merytorycznych wiążących się z pozostałymi zarzutami kasacji, w celu wyeliminowania z obrotu prawnego rozstrzygnięcia wymierzającego karę pieniężną za delikt będący przedmiotem innej sprawy, a także ponownego przeprowadzenia postępowania będącego następstwem kontroli tablicy w witrynie budynku przy ul. S. [...] w Gdańsku od strony ul. S., konieczne jest uchylenie zaskarżonego wyroku, zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji.
Na zakończenie należy podkreślić, że jakkolwiek wyrokiem z dnia 22 października 2024 r., sygn. akt II OSK 2315/23, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił nie tylko zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję, ale także decyzję GZDiZ z dnia z dnia 7 maja 2021 r. znak: GZDiZ.PU.701.27.9.2021.JB/AS, to w chwili orzekania w niniejszej sprawie wiążące jest stanowisko, według którego, umieszczenie tablicy reklamowej w witrynie lokalu przy ul. S. [...] od strony u. P., było już przedmiotem postępowania administracyjnego kontrolowanego w postępowaniu sądowym zakończonym wskazanym wyrokiem NSA z dnia 22 października 2024 r., sygn. akt II OSK 2315/23.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.
Na podstawie art. 206 P.p.s.a. oraz art. 207 § 2 P.p.s.a., odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego.