II OSK 977/22

II OSK 977/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-01-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-05-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Arkadiusz Despot - Mładanowicz /przewodniczący/
Magdalena Dobek-Rak
Małgorzata Masternak - Kubiak /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 708/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-11-04
Skarżony organ
Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 283
art. 97 ust. 1
Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz, Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak (spr.), Sędzia WSA (del.) Magdalena Dobek - Rak, Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka, po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 listopada 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 708/21 w sprawie ze skargi B. S. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 21 stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie i postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie z dnia 20 kwietnia 2020 r. znak: [...]; 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz B. S. kwotę 1157 (jeden tysiąc sto pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 listopada 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 708/21, oddalił skargę B. S. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 21 stycznia 2021 r., znak [...], w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy
Jak wskazał Sąd pierwszej instancji pismem z dnia 30 marca 2020 r., znak: [...], Wójt Gminy M. zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie - dalej: "RDOŚ w Warszawie" o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie jedenastu budynków mieszkalnych jednorodzinnych, na terenie działek nr [...] w obrębie S., gm. M.
Postanowieniem z dnia 20 kwietnia 2020 r., znak: [...], organ I instancji odmówił uzgodnienia ww. projektu decyzji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia RDOŚ w Warszawie podkreślił, że realizacja inwestycji zgodnie z projektem decyzji o warunkach zabudowy może znacząco negatywnie wpłynąć na cele obszaru Natura 2000 [...]: może spowodować uszczuplenie zasobów siedlisk: lerki, błotniaka łąkowego i świergotka polnego (przedmiotów ochrony obszaru Natura 2000). Zabudowa, wycinka drzew i krzewów, utrata bazy pokarmowej, uszczuplenie miejsc lęgowych, bytowania i żerowania wpłynie negatywnie na utrzymanie liczebności ww. gatunków na aktualnym poziomie, a tym samym utrudni realizację działań ochronnych określonych w Planie Zadań Ochronnych dla analizowanego obszaru Natura 2000. W ocenie organu projekt jest sprzeczny z art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r, poz. 55 z późn. zm.) – dalej: "u.o.p".
Na powyższe postanowienie zażalenie złożyła B. S. – dalej: "skarżąca".
Rozpoznając odwołanie, wskazanym na wstępie postanowieniem, Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska – dalej: "GDOŚ" zauważył, że planowane przedsięwzięcie – budowa 11 budynków mieszkalnych jednorodzinnych – przewidziane jest do realizacji na działkach o nr [...] o łącznej powierzchni ponad 2 ha. Teren inwestycji stanowią grunty rolne (RVI), częściowo zadrzewione i zakrzewione. Z analizy akt sprawy wynika, że ww. działki są niezabudowane. Działki sąsiednie stanowią na zachód teren niezabudowany, grunty rolne RVI oraz las LsVI, od wschodu znajduje się droga oraz zwarty kompleks leśny LsV, od północy i południa teren z zabudową rozproszoną. Powstanie przedsięwzięcia na wyznaczonym terenie wiązać się będzie z rozciągnięciem zabudowy poza istniejący układ zabudowy i zainicjowaniem zmian w strukturze terenów otwartych. Po realizacji inwestycji kolejny, niezabudowany fragment obszaru zostanie trwale wyeliminowany z przestrzeni terenów otwartych wolnych od zabudowy mieszkaniowej. Przedmiotowy teren to mozaika terenów rolnych, porośniętych zadrzewieniami, na obrzeżach terenów leśnych stanowiący dogodne miejsce rozrodu wychowu młodych i bazę pokarmową dla wielu gatunków ptaków związanych z krajobrazem rolniczym, preferujący przestrzenie użytków rolnych. Powierzchnia przeznaczona pod zabudowę obejmuje tereny zadrzewień i zakrzewień, na których stwierdzono występowanie: 3 par lerki, 1 pary błotniaka łąkowego i 1 pary świergotka polnego, będących przedmiotami ochrony obszaru Natura 2000 [...] (inwentaryzacja przyrodnicza wykonana w ramach działań ochronnych przewidzianych Planem Zadań Ochronnych).
W ocenie GDOŚ Burmistrz Gminy M., dla uniknięcia istotnej wady prawnej, powinien przeanalizować, czy określona inwestycja kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz wszcząć postępowanie zgodnie z przewidzianą w takich przypadkach procedurą w trybie ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 283, ze zm.) – dalej: "u.o.o.ś.", zaś w ramach postępowania w przedmiocie oceny oddziaływania na środowisko badany jest także wpływ planowanej inwestycji na obszar Natura 2000.
Z takim rozstrzygnięciem nie zgodziła się skarżąca i wniosła skargę do Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Warszawie.
W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie.
Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. Odnosząc się na wstępie do wniosku skarżącej o dopuszczenie przedstawionych przez nią dowodów z dokumentów Sąd meriti stwierdził, że okoliczności, które miałyby zdaniem skarżącej zostać wykazane tymi dowodami, w żadnym razie nie mogą przyczynić się do lepszej oceny meritum sprawy, w tym również w kontekście zarzutów wyartykułowanych w skardze. Z tej przyczyny wniosek skarżącej nie mógł zostać uwzględniony.
W sprawie nie zostało zakwestionowane, że przedmiotowa inwestycja ma być zlokalizowana na obszarze specjalnej ochrony ptaków [...] (kod obszaru [...]) ustanowionego na mocy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 12 stycznia 2011 r. w sprawie obszarów specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 (Dz.U. z 2011 r., Nr 25, poz. 133 ze zm.), który to obszar wchodzi w skład Nadbużańskiego Parku Krajobrazowego, położonego na terenie powiatów: sokołowskiego, węgrowskiego, pułtuskiego, wołomińskiego, łosickiego, siedleckiego i Ostrów Mazowiecka ustanowionego rozporządzeniem Nr 3 Wojewody Mazowieckiego z dnia 15 marca 2005 r. w sprawie Nadbużańskiego Parku Krajobrazowego (Dz.Urz. Woj. Maz. poz. 1701 ze zm.). A zatem kwestie związane z przebiegiem nad terenem nieruchomości skarżącej linii wysokiego napięcia, stopnia zalesienia tych działek, znajdującej się w pobliżu, drogi czy też występowania w okolicy zabudowy rozproszonej, nie mają decydującego znaczenia w sprawie. Kluczowe jest natomiast to, że teren tej nieruchomości położony jest w obszarze chronionym.
W ocenie Sądu pierwszej instancji zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że w ramach postępowania uzgodnieniowego planowana inwestycja może w znacząco negatywny sposób wpłynąć na stan opisywanych gatunków ptaków, które objęte są działaniami ochronnymi, wyznaczonymi w celu zachowania siedlisk gatunków stanowiących przedmioty ochrony obszaru Natura 2000.
Sąd meriti wskazał, że organ nie ustalił, że planowana inwestycja: "będzie znacząco negatywnie oddziaływać na środowisko". Analiza zaskarżonego postanowienia dowodzi, że wskazano tam tylko na potencjalne ryzyko wystąpienia znacząco negatywnego oddziaływania, które wymaga dopiero wszechstronnej i pogłębionej analizy, której nie mogą dokonać organy ochrony środowiska w procedurze uzgodnieniowej. Do jej przeprowadzenia jest bowiem zobowiązany organ prowadzący postępowanie główne.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) - dalej: "P.p.s.a.", skargę oddalił.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła B. S. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzuciła:
a) naruszenie przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez nie odniesienie się do zarzutu skargi dotyczącego zakwestionowania inwentaryzacji przyrodniczej na terenie działek o nr ew. [...], (na którą powołał się Dyrektor Generalny w zaskarżonym postanowieniu), w zakresie występowania jakichkolwiek siedlisk przyrodniczych na terenach obu działek oraz poprzez błędne i wbrew treści skargi przyjęcie przez WSA, że skarżąca nie podważyła żadnego materiału dowodowego o charakterze dowodu, w tym m.in dokumentów opisujących fakty (inwentaryzacje);
b) naruszenie przepisu art. 106 § 3 P.p.s.a., poprzez odmówienie dopuszczenia dowodów z załączonych do skargi dokumentów pomimo, że dowody miały istotny wpływ na ustalenie, iż planowana inwestycja nie będzie znacząco negatywnie oddziaływać na środowisko, z uwagi miedzy innymi na istniejącą linię wysokiego napięcia, oraz fakt, że planowana inwestycja zajmie jedynie 7% powierzchni działek, oraz że docelowo planowane działki będą posiadały powierzchnię powyżej 2.000 m2;
c) naruszenie przepisów mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 6, 7, 77 § 1, 80,107 § 3 K.p.a. poprzez
- niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających wpływ na wynik sprawy,
- pominięcie, że teren działek, na których planowana jest inwestycja nie jest położony w bezpośrednim sąsiedztwie [...], ale leży wzdłuż ruchliwej drogi asfaltowej dzielącej obszar [...] z terenem działek, dodatkowo przez teren działek przebiega linia wysokiego napięcia, co powoduje, że teren ten nie jest przyjaznym miejscem dla rozwoju czy utrzymania gatunków ptaków, których zasoby siedlisk i rozwój zapewnia obszar [...];
- nie wyjaśnienia kto, w jakiej dacie i czy przy udziale skarżącej w istocie przeprowadził inwentaryzację przyrodniczą terenu działek [...], (na którą Dyrektor Generalny powołał się w postanowieniu) w celu ustalenia, czy na działkach skarżącej znajdują się jakiekolwiek siedliska przyrodnicze,
- pominięcie istnienia na działkach bezpośrednio sąsiadujących z działkami skarżącej zabudowy mieszkaniowej.
d) art. 33 ust. 1 u.o.p. poprzez brak uprawdopodobnienia znaczącego negatywnego oddziaływania inwestycji polegającej na budowie budynków jednorodzinnych, przy przyjętym w projekcie zachowaniu surowych norm;
e) art. 97 ust. 1 u.o.o.ś. poprzez błędną ocenę rzeczywistej skali przedsięwzięcia i wielkości zajmowanego terenu oraz ich wzajemnych proporcji.
Jednocześnie na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. skarżąca kasacyjnie wniosła o dopuszczenie dowodów z:
a) pisemnych oświadczeń właścicieli gruntów sąsiednich oraz skarżącej na fakt, że na terenie działek stanowiących przedmiot wniosku nie występują siedliska ptaków: Lerki, Błotniaka Łąkowego, Świergotka Polnego, Jarząbka czy Dudka;
b) opisów ptaków Świergotka polnego i Błotniaka Łąkowego na fakt, iż są to gatunki ptaków wędrownych, a gniazda zakładają w ziemi na fakt ustalenia sposobu zakładania siedlisk przez w/w gatunki ptaków;
c) dopuszczenie dowodu z opinii biegłego specjalisty z dziedziny ornitologii na fakt ustalenia, czy na terenie działek skarżącej w istocie znajdują się siedliska Lerki, Błotnika Łąkowego i Świergotka, a także innych ptaków objętych ochroną;
W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie; zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesione zarzuty szczegółowo umotywowano.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna jest zasadna, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty mają usprawiedliwione podstawy.
Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skargach zarzutów sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.
Podstawy, na które można się powołać w skardze kasacyjnej, zostały sprecyzowane w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych formach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.
Na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., czego strona skarżąca kasacyjnie upatruje w szczególności w rażącej sprzeczności ustaleń sądu z zebranym w sprawie materiałem dowodowym.
W odniesieniu do tak skonstruowanego zarzutu przypomnieć należy, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Ponadto uchybienie to musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku. Za pomocą zarzutu naruszenia powyższego przepisu nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd Wojewódzki wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz rozpoznał sprawę sądowoadministracyjną zgodnie z jego kontrolnymi kompetencjami, a więc konstrukcja uzasadnienia wskazuje, że zaskarżony wyrok poddaje się kontroli sądowoadministracyjnej. Okoliczność, że strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje prawidłowość rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji poprzez nie odniesienie się do zarzutu skargi dotyczącego zakwestionowania inwentaryzacji przyrodniczej na terenie działek o nr ew. [...] w zakresie występowania jakichkolwiek siedlisk przyrodniczych na terenach obu działek, nie oznacza, że uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wskazanych w art. 141 § 4 P.p.s.a.
W odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisu art. 106 § 3 P.p.s.a., zgodnie z którym: "Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie", podkreślenia wymaga, że w postępowaniu przed sądem administracyjnym, kontrola aktów administracyjnych odbywa się na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 P.p.s.a.), a zatem co do zasady nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym, który kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji wydającym zaskarżoną decyzję. Przeprowadzenie dowodu z dokumentu jest niezbędne, jeżeli bez tego dokumentu nie jest możliwe rozstrzygnięcie istniejących w sprawie wątpliwości. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem dopuszczenie dowodu z dokumentu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu (por. wyrok NSA z dnia 25 września 2012 r., sygn. II OSK 840/11, LEX nr 1252207). Podkreślenia przy tym wymaga, w związku z treścią omawianego zarzutu, że przepis artykułu 106 § 3 P.p.s.a. również nie służy zwalczaniu ustaleń faktycznych, z którymi strona się nie zgadza. Wniosek dowodowy zawarty w skardze dotyczył dokumentów, które mają wskazywać na to, w jaki sposób kształtuje się aktualne zagospodarowanie terenu inwestycji oraz obszarów sąsiednich. Należy zgodzić się ze stanowiskiem Sądu Wojewódzkiego, że okoliczności, które miałyby zdaniem skarżącej zostać wykazane oferowanymi dowodami, w żadnym razie nie mogą przyczynić się do lepszej oceny meritum sprawy, w tym również w kontekście zarzutów wyartykułowanych w skardze. Dlatego też zarzut naruszenia art. 106 § 3 P.p.s.a. nie mógł zostać uznany za skutecznie podniesiony.
Skuteczne natomiast okazały się zarzuty naruszenia prawa materialnego.
Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 8 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska – w odniesieniu do innych niż parki narodowe obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody. Do takich obszarów należą m.in. obszary Natura 2000 (art. 6 u.o.p.). Ustawodawca nadał współdziałaniu z organem wyspecjalizowanym w zakresie ochrony przyrody, w tym ochrony obszarów Natura 2000, jakim jest RDOŚ, postać uzgodnienia dokonywanego w formie postanowienia, na które zażalenie przysługuje inwestorowi (art. 53 ust. 5 u.p.z.p.). Uzgodnienie oznacza wyrażenie zgody, a nie tylko niewiążącej opinii. Innymi słowy, organ główny nie może wydać decyzji pozytywnej w sytuacji, w której organ współdziałający odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.
Stosownie do art. 33 ust. 1 u.o.p. zabrania się, z zastrzeżeniem art. 34, podejmowania działań mogących osobno lub w połączeniu z innymi działaniami, znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000, w tym w szczególności:
1) pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych lub siedlisk gatunków roślin i zwierząt, dla których ochrony wyznaczono obszar Natura 2000 lub
2) wpłynąć negatywnie na gatunki, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000, lub
3) pogorszyć integralność obszaru Natura 2000 lub jego powiązania z innymi obszarami.
Zwrócić należy uwagę, że powołany wyżej przepis statuuje zakaz podejmowania działań mogących osobno lub w połączeniu z innymi działaniami znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000. Przy czym przepis ten nie mówi o jakimkolwiek negatywnym oddziaływaniu, lecz jedynie o znacząco negatywnym odziaływaniu na cele ochrony Natura 2000 (por. wyrok NSA z 8 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 1587/10, LEX nr 988197). "Znaczące negatywne oddziaływanie" na środowisko jest pojęciem nieostrym, co stawia przed organem stosującym powyższy przepis wymagania związane z precyzyjnym wskazaniem przesłanek, na których się oparł wydając rozstrzygnięcie w sprawie. Podkreślić należy, że w przeciwieństwie do innych obszarowych form ochrony przyrody, takich chociażby jak parki narodowe czy rezerwaty przyrody, w stosunku do obszarów Natura 2000 ustawodawca nie wprowadził konkretnych zakazów czy nakazów. Objęcie więc danego terenu obszarem Natura 2000 nie stanowi podstawy do automatycznego wysnucia wniosku o braku możliwości zagospodarowywania tego terenu, czy też korzystania przez niego w inny sposób przez właściciela.
W myśl art. 33 ust. 3 u.o.p. przedsięwzięcia, które nie są bezpośrednio związane z ochroną obszaru Natura 2000 lub nie wynikają z tej ochrony, mogące znacząco oddziaływać na te obszary, wymagają przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, na zasadach określonych w u.o.o.ś. Postępowanie środowiskowe jest postępowaniem niezależnym od postępowania jakie toczy się przed organem uzgadniającym inwestycję z punktu widzenia ochrony przyrody. Oznacza to, że organ uzgadniający projekt decyzji o warunkach zabudowy pod względem wymagań ochrony przyrody powinien dokonać we własnym zakresie oceny jego oddziaływania na środowisko przyrodnicze ze wskazaniem, czy inwestycja może znacząco pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych i znacząco wpływać negatywnie na gatunki, dla ochrony których został utworzony obszar Natura 2000.
Zadaniem organu uzgadniającego jest więc ustalenie, czy tego rodzaju inwestycja może znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000, przy czym swoje rozważania organ zobligowany jest odnosić w sposób szczegółowy i konkretny do danej inwestycji, a nie ogólnie do tej formy ochrony obszarowej. Inaczej mówiąc organ powinien podać argumentację wskazującą, że realizacja planowanej inwestycji może w sposób znaczący negatywnie oddziaływać na cel ochrony obszaru Natura 2000.
W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy zauważył, że planowane przedsięwzięcie – budowa 11 budynków mieszkalnych jednorodzinnych – przewidziane jest do realizacji na działkach o nr [...] o łącznej powierzchni ponad 2 ha. Zdaniem organu powstanie przedsięwzięcia na wyznaczonym terenie wiązać się będzie z rozciągnięciem zabudowy poza istniejący układ zabudowy i zainicjowaniem zmian w strukturze terenów otwartych. Po realizacji inwestycji kolejny, niezabudowany fragment obszaru zostanie trwale wyeliminowany z przestrzeni terenów otwartych wolnych od zabudowy mieszkaniowej. Powierzchnia przeznaczona pod zabudowę obejmuje tereny zadrzewień i zakrzewień, na których stwierdzono występowanie: 3 par lerki, 1 pary błotniaka łąkowego i 1 pary świergotka polnego, będących przedmiotami ochrony obszaru Natura 2000 [...]. Odmawiając uzgodnienia przedmiotowego projektu decyzji organ, mając na względzie zasadę przezorności, dokonał diagnozy istnienia ryzyka znaczącego pogorszenia stanu siedlisk przyrodniczych i znaczącego negatywnego wpływu na gatunki, dla ochrony których został utworzony obszar Natura 2000 [...].
Zasadny jest też zarzut naruszenia art. 97 ust. 1 u.o.o.ś. poprzez błędną ocenę rzeczywistej skali przedsięwzięcia i wielkości zajmowanego terenu oraz ich wzajemnych proporcji. Postanowienie wydawane w oparciu o art. 97 ust. 1 u.o.o.ś. otwiera drogę do przeprowadzenia postępowania ocenowego, które stanie się podstawą dla orzeczenia o uzgodnieniu lub odmowie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia w zakresie oddziaływania na obszar Natura 2000.
Zgodzić należy się ze skarżącą kasacyjnie, że stanowisko organu odwoławczego dotyczące konieczności przeprowadzenia postępowania ocenowego w trybie art. 97 u.o.o.ś. nie jest usprawiedliwione. Zwrócić należy uwagę, że art. 33 ust 1 u.o.p. nie nakazuje przeprowadzenia takiego postępowania. Wymóg ten musi zostać spełniony jedynie w przypadku projektów polityk, strategii, planów i programów oraz zmian do takich dokumentów, a także planowanych przedsięwzięć, które mogą znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000, a które nie są bezpośrednio związane z ochroną obszaru Natura 2000 lub obszarów, o których mowa w ust. 2 art. 33 u.o.p. lub nie wynikają z tej ochrony (art. 33 ust. 4 u.o.p.). Inwestycja zaproponowana przez skarżącą nie należy do którejkolwiek z wymienionych powyżej kategorii.
Sąd Wojewódzki zauważył, że analiza zaskarżonego postanowienia dowodzi, że wskazano tam tylko na potencjalne ryzyko wystąpienia znacząco negatywnego oddziaływania, które wymaga dopiero wszechstronnej i pogłębionej analizy, której nie mogą dokonać organy ochrony środowiska w procedurze uzgodnieniowej. Do jej przeprowadzenia jest bowiem zobowiązany organ prowadzący postępowanie główne. W ramach posiadanej kompetencji organ ochrony przyrody stwierdził, że te informacje, które zgromadził w postępowaniu uzgodnieniowym nakazują powołanie się na zasadę przezorności, która determinuje ocenę możliwych oddziaływań wszelakich przedsięwzięć. W konsekwencji odmowę uzgodnienia warunków zabudowy uzasadnił zastosowaniem zasady przezorności.
Organ uzgadniający powołując się na zasadę przezorności przeniósł cały ciężar wykazania braku znaczącego negatywnego oddziaływania planowanie inwestycji na cele ochrony obszaru Natura 2000. Przywołany przez GDOŚ art. 6 ust. 2 p.o.ś. stanowi, że: "kto podejmuje działalność, której negatywne oddziaływanie na środowisko nie jest jeszcze w pełni rozpoznane, jest obowiązany, kierując się przezornością, podjąć wszelkie możliwe środki zapobiegawcze". Powołany przepis odnosi się do podejmowania działalności, której negatywne oddziaływanie na środowisko nie jest jeszcze w pełni znane. Nie dotyczy wiec inwestycji typowych w odniesieniu do których oddziaływanie na środowisko jest w pełni znane i możliwe do oceny przez wyspecjalizowane organy.
Budowa 11 budynków mieszkalnych jednorodzinnych należy do typowych inwestycji, w odniesieni do której organ uzgodnieniowy powinien zająć stanowisko co do jej ewentualnego negatywnego znaczącego wpływu na cele ochrony Natura 2000 [...], a nie przerzucać ten obowiązek na skarżącą. Podkreślić należy, że uzgodnienia mają gwarantować udział w postępowaniu organów wyspecjalizowanych, dokonując oceny zgodności z prawem zamierzeń, z punktu widzenia niektórych ustaw szczególnych. Takimi wyspecjalizowanymi organami, nakierowanymi na szeroko rozumianą ochronę środowiska, są organy wydające postanowienia w niniejszej sprawie.
Dokonując ustaleń faktycznych wiadomo, że GDOŚ bazował na postanowieniach zarządzenia Nr [...] RDOŚ w Warszawie z dnia 31 marca 2014 r. w sprawie ustanowienia planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 [...]. Z inwentaryzacji przyrodniczej wynika, że w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji stwierdzono występowanie gatunków objętych planem zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 [...], jak: lerka, błotniak łąkowy i świergotek polny. Analiza omawianej sprawy pod względem wartości przyrodniczych terenu odbywała się w oparciu o wyniki badań przeprowadzonych przez X Sp. z.o.o. oraz opracowanie pn.: "Inwentaryzacja populacji gatunków ptaków, dla ochrony których został wyznaczony obszar Natura 2000 [...]" (X Sp. z o.o., dane niepublikowane 2009 r. - prace wykonane na zlecenie Wojewody Mazowieckiego), wyniki badań prowadzonych na potrzeby sporządzenia dokumentacji do planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 [...], polegających m.in. na weryfikacji poprzez kontrole terenu pod kątem stwierdzenia poprawności inwentaryzacji wykonanej przez X Sp. z o.o. i ewentualnym wykryciu nowych stanowisk, wyniki badań terenowych stanowiących realizację działań ochronnych wynikających z planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 [...], polegających na wykonaniu terenowej inwentaryzacji i waloryzacji wszystkich powierzchni, poza gruntami Lasów Państwowych, stanowiących potencjalne siedlisko lęgowe lerki, lelka, świergotka polnego i żerowisko dudka. Z akt sprawy nie wynika natomiast, aby organ oparł się na aktualnych informacjach zawartych w Standardowym Formularzu Danych (SFD) dla obszaru Natura 2000 [...] oraz aktualnej inwentaryzacji ornitologicznej.
Podsumowując stwierdzić należy, że ocena materiału dowodowego zebranego przez organ uzasadniała przyjęcie stanowiska, że stan faktyczny sprawy, w postępowaniu administracyjnym nie został ustalony prawidłowo. Naruszono art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a.
Z powyższych względów, na podstawie art. 188 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c. P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok, zaskarżone postanowienie oraz na podstawie art. 135 P.p.s.a. poprzedzające je postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie z dnia 20 kwietnia 2020 r., znak: [...].
Uznając, że skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie Naczelny Sąd Administracyjny – działając na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 P.p.s.a. – uchylił zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie z dnia 20 kwietnia 2020 r., znak: [...].
Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 203 pkt 1 P.p.s.a., zasądził na rzecz strony skarżącej kasacyjnie zwrot kosztów postępowania.