II OSK 976/21

II OSK 976/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-01-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-05-17
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Czerwiński /przewodniczący sprawozdawca/
Marta Laskowska - Pietrzak
Tomasz Zbrojewski
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Ochrona dóbr kultury
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 1281/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2020-12-03
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 1186
art. 28, art. 31 ust. 1 pkt 1, art. 39 ust. 3
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
Dz.U. 2020 poz 282
art. 7 ust. 4, art. 6 ust. 1
Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t. j.)
Dz.U. 2020 poz 256
art. 97 § 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 3 § 2 pkt 1 ,art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c, art. 151, art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski sędzia del. WSA Marta Laskowska - Pietrzak Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. sp.j. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 grudnia 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 1281/20 w sprawie ze skargi D. sp.j. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 28 kwietnia 2020 r. nr 323/OPON/2020 w przedmiocie pozwolenia na rozbiórkę oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 3 grudnia 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 1281/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę D. sp. j. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 28 kwietnia 2020 r., nr 323/OPON/2020 w przedmiocie pozwolenia na rozbiórkę.
Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Wnioskiem z dnia 5 lipca 2018 r. uzupełnionym w dniu 1 sierpnia 2018 r. skarżąca spółka wystąpiła o wydanie pozwolenia na rozbiórkę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, położonego na działce nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w W.. Do wniosku załączono oświadczenie o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane, projekt rozbiórki oraz inwentaryzację architektoniczną obiektu.
Prezydent m.st. Warszawy decyzją z dnia 30 stycznia 2020 r. nr 23/D/20 po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego odmówił skarżącej pozwolenia na rozbiórkę. Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy art. 28, art. 31 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 39 ust. 3 oraz 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.).
Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ I instancji przytaczając treść art. 39 ust. 3 ustawy Prawo budowlane wyjaśnił, że ww. budynek mieszkalny jednorodzinny został ujęty w gminnej ewidencji zabytków, utworzonej na podstawie Zarządzenia Prezydenta m.st. Warszawy nr [...] r. z dnia [...] r. w sprawie założenia ewidencji Zabytków [...].
W związku z powyższym, w piśmie z dnia 7 sierpnia 2018 r., na podstawie art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego, organ zwrócił się do Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o uzgodnienie rozbiórki budynku.
Postanowieniem z dnia 7 września 2018 r. nr W/849/2018 Mazowiecki Wojewódzki Konserwator Zabytków odmówił uzgodnienia ze stanowiska konserwatorskiego robót budowlanych objętych wnioskiem. W związku z wniesieniem przez skarżącą zażalenia na postanowienie organu konserwatorskiego Prezydent m. st. Warszawy postanowieniem z dnia 26 września 2018 r. zawiesił postępowanie w sprawie rozbiórki budynku.
Dalej organ I instancji wyjaśnił, że postanowieniem z dnia 4 stycznia 2019 r. znak: DC)Z-OAiK.650.1078.2018.MPU Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego uchylił w całości postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Mazowiecki Wojewódzki Konserwator Zabytków postanowieniem z dnia 21 lutego 2019 r. nr W/149/2019 ponownie nie uzgodnił przedmiotowej rozbiórki, zaś Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z dnia 18 października 2019 r., znak: DOZ-OAiK.650.423.2019.MPU-3 utrzymał je w mocy.
Wobec powyższego Prezydent m. st. Warszawy stwierdził, że należało odmówić pozwolenia na rozbiórkę spornego budynku.
W odwołaniu od wyżej wymienionej decyzji skarżącą podniosła zarzuty naruszenia:
─ art. 6 w zw. z art. 7 oraz art. 8 K.p.a., art. 10 K.p.a., art. 7 w zw. z. art. 77 § 7 K.p.a., a także, naruszenie prawa materialnego;
─ art. 31 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, co doprowadziło do istotnego naruszenia istoty prawa własności skarżącej;
─ art. 6 ust. 1 pkt 1, art. 7 pkt 4, art. 91 ust 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w zw. z art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego,
─ § 10 pkt 3 uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy nr [...] z dnia [...] r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu [...], poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji wydanie decyzji odmawiającej pozwolenia na rozbiórkę.
Decyzją z dnia 28 kwietnia 2020 r . nr 323/OPON/2020 Wojewoda Mazowiecki utrzymał w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy o odmowie udzielenia skarżącej pozwolenia na rozbiórkę.
W uzasadnieniu decyzji Wojewoda stwierdził, że zgodnie z art. 39 ust. 3 ustawy Prawo budowlane w stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego wydaje organ administracji architektoniczno-budowlanej w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Istotą wymogu uzgodnienia konserwatora zabytków jest uzyskanie oceny wyspecjalizowanego organu administracji, czy roboty budowlane nie będą skutkowały naruszeniem wartości zabytkowych obiektu.
Wojewoda podniósł, że Mazowiecki Wojewódzki Konserwator Zabytków postanowieniem z dnia 21 lutego 2019 r. nie uzgodnił planowanej rozbiórki budynku mieszkalnego jednorodzinnego, a postanowienie to utrzymał w mocy Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego.
W ocenie Wojewody stanowisko wojewódzkiego konserwatora zabytków, jest wiążące dla organu właściwego w sprawie pozwolenia na rozbiórkę. Jeżeli zatem owo stanowisko jest negatywne ("odmawia uzgodnienia"), to stanowi wystarczającą podstawę odmowy udzielenia inwestorowi pozwolenia na rozbiórkę, a wręcz udzielenie takiego pozwolenia wyklucza.
Odnosząc się do zarzutów odwołania, że konieczność rozbiórki budynku wynika z jego złego stanu technicznego, nie pozwalającego na wykonanie remontu oraz że skarżąca nie może być obciążana nieracjonalnie dużymi ciężarami odtworzenia obiektu Wojewoda wskazał, że na przepis art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2020 poz. 282) wyjaśniając, że zabytki nieruchome podlegają ochronie bez względu na stan ich zachowania.
Wojewoda nie podzielił zarzutów skarżącej wskazujących na pozbawienie jej możliwości podjęcia konkretnych czynności procesowych. Podkreślił, że strona ma prawo zarówno do wglądu w akta sprawy, jak i do składania wniosków i zastrzeżeń na każdym etapie toczącego się postępowania, niezależnie od jakichkolwiek zawiadomień ze strony organów administracji publicznej. Wiedząc więc o wszczęciu postępowania w sprawie pozwolenia na rozbiórkę objętą wnioskiem skarżąca zdaniem Wojewody miała wiedzę o prowadzonym postępowaniu dowodowym i bez przeszkód mogła wypowiadać się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań na każdym etapie załatwiania sprawy. Stwierdził, że wprawdzie organ I instancji uchybił obowiązkowi umożliwienia stronie przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań o którym mowa w art. 10 K.p.a., jednak nie ma to wpływu na treść wydanej decyzji.
W kwestii naruszenia przepisów Konstytucji Wojewoda podniósł, że prawo właściciela do dysponowania działką i jej zabudowy nie jest nieograniczone, a prawo właściciela do inwestowania nie może pozostawać w konflikcie z innymi zasadami rządzącymi zagospodarowaniem terenu i chronionym prawem interesem publicznym oraz interesem innych podmiotów. To przepisy ustawowe regulujące zachowanie ładu przestrzennego wprowadzają uzasadnione ograniczenia w możliwości swobodnego korzystania z nieruchomości przez ich właścicieli, a tym samym wraz z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP wyznaczają granice prawa własności nieruchomości, w tym związane z tym prawem, prawo zabudowy.
W skardze na ww. decyzję Wojewody D. sp. j. z siedzibą w W. zarzucił naruszenie:
1. § 10 pkt. 3 oraz § 22 ust. 2 pkt. 22 uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy nr [...] z dnia [...] r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu [...], poprzez ich niezastosowanie, a w konsekwencji wydanie decyzji odmawiającej pozwolenia na rozbiórkę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, położonego przy ul. [...] w W., podczas gdy zgodnie z treścią postanowień § 10 pkt 3 oraz § 22 ust. 2 pkt. 22 ww. uchwały dla przedmiotowego budynku dopuszcza się przeniesienie lub likwidację po inwentaryzacji;
2. art. 6 ust. 1 pkt 1 i art. 7 pkt 4 ustawy o ochronie zabytków w zw. z art. 39 ust. 3 Prawo budowlane, poprzez ich błędne zastosowanie, a w konsekwencji przyjęcie, że rozbiórka jednorodzinnego budynku przy ul. [...] jest niedopuszczalna;
3. art. 31 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, poprzez niezastosowanie tych przepisów i nieuwzględnienie, że wydanie zaskarżonej jak i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta odmawiającej wydania pozwolenia na rozbiórkę prowadzi do istotnego ograniczenia i naruszenie istoty prawa własności spółki;
4. art. 10 K.p.a. poprzez naruszenie zasady czynnego udziału stron w postępowaniu polegające na uznaniu, że wprawdzie Prezydent uchybił obowiązkowi umożliwienia stornie przed wy daniem decyzji wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, jednak uchybienie to nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia;
5. art. 102 w zw. z art. 7, art. 8 § 1, art. 10 § 1 oraz art. 97 § 2 K.p.a., poprzez nieuwzględnienie przez Wojewodę zarzutu podejmowania przez Prezydenta Warszawy czynności zmierzających do rozstrzygnięcia spraw w czasie zawieszenia postępowania, tj. wystosowanie zawiadomienia o zebraniu materiału dowodowego, podczas gdy postępowanie w sprawie było zawieszone;
6. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a., poprzez niedążenie przez Wojewodę do podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, uwzględniając słuszny interes spółki, jak również nie rozpatrzenie przez Wojewodę w sposób wyczerpujący materiału dowodowego oraz dokonanie dowolnej oceny stanu faktycznego sprawy, skutkujące błędnym uznaniem, że rozbiórka jednorodzinnego budynku jest niedopuszczalna;
7. art. 6 w zw. z art. 7 oraz w zw. z art. 8 K.p.a., poprzez wydanie zaskarżonej decyzji z rażącym naruszeniem zasady praworządności, zasady słusznego interesu strony oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji;
8. art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., poprzez jego błędne zastosowanie, a w konsekwencji utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji odmawiającej udzielenia pozwolenia na rozbiórkę budynku mieszkalnego jednorodzinnego.
W uzasadnieniu skargi Spółka podniosła, że to zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego decydują m.in. o możliwym sposobie zagospodarowania budynków znajdujących się na obszarze jego obowiązywania. Pan miejscowy dla rejonu [...] w § 10 pkt 3 oraz § 22 ust. 2 pkt 22, poza możliwością przeniesienia budynku, przewiduje jego likwidację, po uprzedniej inwentaryzacji. Skarżąca wyjaśniła, że pojęcie rozbiórki jest związane z działaniami mającymi na celu likwidację obiektu budowlanego (zakończenie jego bytu fizycznego). Również aby możliwe było przeniesienie budynku, w pierwszej kolejności należałoby dokonać jego rozbiórki. Ponadto w ocenie skarżącej budynek jest w złym stanie technicznym, a Spółka nie może być obciążona nieracjonalnie dużymi ekonomicznymi ciężarami jego odtworzenia. Budynek ze względu na swój stan nie może już spełniać swoich funkcji, a jego remont wymagałby nakładów przekraczających rozsądną miarę.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.
Wyrokiem z dnia 3 grudnia 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa1281/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 28 kwietnia 2020 r. w przedmiocie pozwolenia na rozbiórkę.
W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że rozbiórka obiektu jest możliwa jedynie poprzez przeprowadzenie odpowiednich robót budowlanych o jakich mowa w art. 3 pkt 7, które w myśl art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, wymagają uzyskania pozwolenia na budowę/rozbiórkę. Zasadą jest obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie rozbiórki obiektu budowlanego. Powyższy przepis odsyła też do art. 31 Prawa budowlanego, który określa wyłączenia od tego obowiązku. Mają one charakter wyczerpujący i nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej.
Z akt sprawy wynika, że budynek mieszkalny jednorodzinny przy ul. [...] w W. nie mieścił się w kategorii wskazanej w art. 31 ust. 1 ww. ustawy, zatem jego rozbiórka wymagała uzyskania pozwolenia na wykonanie rozbiórkowych robót budowlanych – po uzyskaniu uzgodnienia konserwatorskiego. Konieczność uzyskania tego uzgodnienia podyktowana była faktem ujęcia ww. budynku w gminnej ewidencji zabytków utworzonej na podstawie Zarządzenia Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] r. nr [...] w sprawie założenia ewidencji Zabytków [...]. Zgodnie bowiem z art. 39 Prawa budowlanego:
─ prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymaga, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, uzyskania pozwolenia na prowadzenie tych robót, wydanego przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków (ust. 1);
─ pozwolenie na rozbiórkę obiektu budowlanego wpisanego do rejestru zabytków może być wydane po uzyskaniu decyzji Generalnego Konserwatora Zabytków działającego w imieniu ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego o skreśleniu tego obiektu z rejestru zabytków (ust. 2);
─ w stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego wydaje organ administracji architektoniczno-budowlanej w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków (ust. 3);
─ wojewódzki konserwator zabytków jest obowiązany zająć stanowisko w sprawie wniosku o pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektów budowlanych, o których mowa w ust. 3, w terminie 30 dni od dnia jego doręczenia; niezajęcie stanowiska w tym terminie uznaje się jako brak zastrzeżeń do przedstawionych we wniosku rozwiązań projektowych.
Z przywołanego powyżej stanu prawnego wynika, że w art. 39 Prawa budowalnego znajduje się norma zobowiązująca organ wydający pozwolenie na budowę do współdziałania ze wskazanym w tym przepisie organem w trybie art. 106 K.p.a. z uwzględnieniem instytucji milczenia organu jako wywołującego skutek prawny. Artykuł 106 § 1 K.p.a. stanowi, że jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Tym samym dla wydania pozwolenia na rozbiórkę, koniecznym, zgodnie z treścią powołanego powyżej art. 39 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, było uzyskanie pozytywnego stanowiska Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w tym przedmiocie.
Z akt administracyjnych sprawy wynika, że postanowieniem z dnia 21 lutego 2019 r. wojewódzki konserwator zabytków odmówił uzgodnienia robót budowlanych polegających na rozbiórce, a Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego po rozpoznaniu zażalenia skarżącej utrzymał w moc ww. postanowienie stwierdzając m.in., że "aktualny stan obiektu nie wyklucza jego remontu i zachowania. Wobec bezspornych wartości historycznych, naukowych i walorów architektonicznych ww. budynku mieszkalnego, z konserwatorskiego punktu widzenia inwestycja polegająca na unicestwieniu tego obiektu jest niedopuszczalna i stoi w sprzeczności z podstawową zasadą ochrony zabytków tj. ich trwałego zachowania i zagospodarowania w sposób nie powodujący uszczerbku dla wartości zabytkowej. (...) Z materiału dowodowego sprawy wynika, że mimo złego stanu technicznego budynku stopień zachowania oryginalnej substancji zabytkowej przedmiotowego obiektu jest duży i należy wobec niego podejmować działania o charakterze konserwatorskim i restauratorskim".
Z akt sprawy nie wynika i nie twierdzi tego również sama skarżąca, by postanowienie Ministra było przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Słusznie zatem uznały organy obu instancji (Prezydent i Wojewoda), że brak zgody wojewódzkiego konserwatora zabytków na wydanie decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę, był wiążący dla organów architektoniczno-budowlanych rozpoznających wniosek inwestora w tym przedmiocie, co wynika wprost ze wskazanych powyżej norm ustawy Prawo budowlane, co z kolei implikowało konieczność wydania decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia na rozbiórkę (por. wyrok NSA z dnia 3 lutego 2011 r. sygn. akt II OSK 239/10). Dopóki postanowienie uzgodnieniowe nie zostanie w odpowiednim trybie wyeliminowane z obrotu prawnego i w jego miejsce nie zostanie podjęte inne, wiąże ono organ prowadzący postępowanie główne (wyrok NSA z 20 czerwca 2007 r., II OSK 922/06 z glosą aprobującą G. Krawiec, Przegląd Prawa Publicznego 2009, nr 2, s. 75).
Odnosząc się do zarzutu niezastosowanie przez organy przepisów aktu prawa miejscowego, Sąd stwierdził, że nieruchomość objęta wnioskiem o rozbiórkę znajduje się na terenie, dla którego obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego rejonu [...] zatwierdzony uchwałą Rady Miasta Stołecznego Warszawy nr [...] z dnia [...] r. Zgodnie z § 10 pkt 3 planu określającym zasady ochrony konserwatorskiej dla zaznaczonego na rysunku planu budynku przy ul. [...] w W., włączonego do gminnej ewidencji zabytków, dopuszcza się jego przeniesienie lub likwidację po wykonaniu inwentaryzacji.
Rację ma skarżąca, że ustalenia aktu prawa miejscowego obowiązują również organ ochrony zabytków. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest bowiem aktem planistycznym, za pomocą którego w sposób wiążący ustala się przeznaczenie terenów oraz określa sposoby ich zagospodarowania i zabudowy.
Ustalenia zawarte w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego stanowią jedną z form ochrony zabytków stosownie do art. 7 ust. 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Zgodnie z art. 19 tej ustawy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy ustala się - w zależności od potrzeb - strefy ochrony konserwatorskiej obejmujące obszary, na których obowiązują określone ustaleniami planu ograniczenia, zakazy i nakazy, mające na celu ochronę znajdujących się na tym obszarze zabytków. Powołany § 10 ust. 3 planu nie nakazuje jednak rozbiórki budynku, ani nie wyłącza trybu uzgodnienia przewidzianego w art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego. Określenie "dopuszcza się likwidację" należy, zdaniem Sądu, rozumieć jako rozwiązanie wyjątkowe, bowiem likwidacja zabytku winna być ostatecznością.
Jak wynika z uzasadnienia postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego utrzymującego w mocy postanowienie wojewódzkiego konserwatora zabytków o odmowie uzgodnienia rozbiórki, "rozwiązaniem uzasadnionym z punktu widzenia organu konserwatorskiego jest przeniesienie obiektu. Takie działanie pozwoli na zachowanie zabytkowego obiektu, posiadającego wartości historyczne i naukowe, jako przykład drewnianej architektury z 2 poł. XIX w. dawnej wsi [...]". W świetle powyższego stanowiska nie ma zatem przeszkód, by skarżąca realizację planów inwestycyjnych na nieruchomości poprzedziła przeniesieniem budynku w inne miejsce. Natomiast wniosek, że z przyczyn techniczno-ekonomicznych najwłaściwsza byłaby rozbiórka, nie może być powodem uznania, że zachodzą przesłanki do rozbiórki obiektu historycznego.
Wbrew zatem zarzutom skargi organy odmawiając zgody na rozbiórkę budynku zgodnie z przedłożonym projektem, wobec braku uzgodnienia robót budowlanych ze stanowiska konserwatorskiego, nie naruszyły powołanych w skardze przepisów prawa miejscowego.
Niezasadne są również, zdaniem Sądu, zarzuty skargi, w ramach których skarżąca działanie organów traktuje jako przejaw nadużycia prawa wobec właścicieli nieruchomości zabytkowych. Jakkolwiek gminna ewidencja zabytków nie jest żadną z form ochrony zabytków przewidzianych w art. 7 ustawy o ochronie zabytków, to jednak z czynnością materialnoprawną organu jaką stanowi wpis do tej ewidencji łączy się konieczność uzgadniania wszelkich związanych z obiektem przedsięwzięć z organem konserwatorskim, a tym samym pozbawienie właściciela względnej swobody w dysponowaniu należącym do niego mieniem. Włączenie zabytku do gminnej ewidencji zabytków rodzi bowiem obowiązek uzgadniania z wojewódzkim konserwatorem zabytków m.in. decyzji o pozwoleniu na budowę dla inwestycji planowanych na obszarach lub w odniesieniu do budynków ujętych w gminnej ewidencji zabytków (art. 53 ust. 4 pkt 2 oraz art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - Dz. U. z 2020 r. poz. 293 ze zm. oraz art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego). Jednak powyższe ograniczenia mają na celu uchronienie nieruchomości zabytkowej przed jej niewłaściwą eksploatacją przebudową albo zniszczeniem (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 stycznia 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 831/16).
Za niezasadne Sąd uznał także zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Organ I instancji uchybił wprawdzie obowiązkowi wynikającemu z art. 10 K.p.a. tj. umożliwienia stronie przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów (uczynił to zbyt późno) jednak naruszenie to nie miało wpływu na wynik sprawy i nie wywołało dla strony niekorzystnych konsekwencji procesowych, skoro w dalszym toku postępowania skarżąca miała możliwość realizacji uprawnień procesowych. Również to, że organ I instancji zawiadomił o zebraniu materiału dowodowego na sześć dni przed podjęciem zawieszonego postępowania nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, gdyż nie były to bowiem żadne kolejne (nowe) czynności procesowe, czy kwestie merytoryczne, które mogą być rozpatrywane tylko w trakcie toczącego się postępowania.
W ocenie Sądu nie sposób też dopatrzyć się uchybienia zasadzie praworządności sformułowanej w przepisach art. 6 i art. 7 K.p.a. Zarówno Prezydent, jak i Wojewoda działali na podstawie przepisów prawa, dokonali właściwej subsumpcji przepisów prawa mających zastosowanie w sprawie. W sprawie zgromadzono wyczerpująco materiał dowodowy, a skarżąca nie wskazała na żadne dodatkowe dowody, które nie zostały przeprowadzone, a przyczyniłyby się do odmiennego rozstrzygnięcia.
Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną wniósł D. sp. j. z siedzibą w W. podnosząc zarzuty naruszenia:
1. § 10 pkt. 3 oraz § 22 ust. 2 pkt. 22 uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy nr [...] z dnia [...] roku w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu [...], poprzez jego niezastosowanie i podzielenie przez WSA oceny wyrażonej w Decyzja nr 323/OPON/2020 i poprzedzającej ją Decyzji nr 23/D/20, a w konsekwencji bezpodstawne oddalenie skargi na decyzję Wojewody Mazowieckiego z 28 kwietnia 2020 roku, nr 323/OPON/2020, utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z 30 stycznia 2020 roku, nr 23/D/20, odmawiającą udzielenia pozwolenia na rozbiórkę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, położonego na terenie działki o nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w W., podczas gdy zgodnie z treścią postanowień § 10 pkt 3 oraz § 22 ust. 2 pkt. 22 ww. uchwały dla przedmiotowego budynku dopuszcza się przeniesienie lub likwidację po inwentaryzacji;
2. art. 6 ust. 1 pkt 1 i art. 7 pkt 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w zw. z art. 39 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, poprzez ich błędne zastosowanie, a w konsekwencji przyjęcie, w ślad za stanowiskiem wyrażonym w Decyzji nr 323/OPON/2020 i poprzedzającej ją decyzji nr 23/D/20, że rozbiórka jednorodzinnego budynku przy ul. [...] jest niedopuszczalna;
3. art. 31 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, poprzez niezastosowanie tych przepisów i nieuwzględnienie, że wydanie zaskarżonej decyzji nr 323/OPON/2020, jak również poprzedzającej ją Decyzji nr 23/D/20 odmawiającej wydania pozwolenia na rozbiórkę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, położonego na terenie działki o nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w W., prowadzi do istotnego ograniczenia i naruszenia istoty prawa własności Spółki, nieuzasadnionego przepisami prawa;
4. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c w zw. z art. 135 P.p.s.a. oraz w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a., poprzez niezastosowanie tego przepisu w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej i nieuwzględnienie skargi na decyzję Wojewody Mazowieckiego z 28 kwietnia 2020 roku, nr 323/OPON/2020, utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z 30 stycznia 2020 roku, nr 23/D/20, odmawiającą udzielenia pozwolenia na rozbiórkę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, położonego na terenie działki o nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w W., mimo że w niniejszej sprawie istnieją podstawy do stwierdzenia, że przedmiotowa decyzja została wydana zarówno z naruszeniem przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania administracyjnego;
5. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a., poprzez bezzasadne oddalenie skargi na skutek braku właściwej kontroli działalności administracji publicznej, w sytuacji gdy skarżona decyzja nr 323/OPON/2020, jak również poprzedzającej ją decyzja nr 23/D/20 naruszają art. 102 w zw. z art. 7, art. 8 § 1, art. 10 § 1 oraz art. 97 § 2 K.p.a. poprzez podejmowanie przez Prezydenta m. st. Warszawy czynności zmierzających do rozstrzygnięcia sprawy w czasie zawieszenia postępowania, tj. wystosowanie zawiadomienia o zebraniu materiału dowodowego, podczas gdy postępowanie w sprawie było zawieszone;
6. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt.1 P.p.s.a., poprzez bezzasadne oddalenie skargi na skutek braku właściwej kontroli działalności administracji publicznej, w sytuacji gdy skarżona decyzja nr 323/OPON/2020, jak również poprzedzającej ją Decyzja nr 23/D/20 naruszają art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., poprzez niedążenie przez Prezydenta m. st. Warszawy i Wojewodę Mazowieckiego do podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, przy uwzględnieniu słusznego interes Spółki oraz dokonanie dowolnej oceny stanu faktycznego sprawy, jak również nie rozpatrzenie przez organ I i II instancji w sposób wyczerpujący materiału dowodowego oraz dokonanie dowolnej oceny stanu faktycznego sprawy, co w rezultacie skutkuje nieuzasadnionym uznaniem, że rozbiórka jednorodzinnego budynku przy ul. [...] w W. jest niedopuszczalna;
7. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a., poprzez bezzasadne oddalenie skargi na skutek braku właściwej kontroli działalności administracji publicznej, w sytuacji gdy skarżona decyzja nr 323/OPON/2020, jak również poprzedzającej ją decyzja nr 23/D/20 naruszają art. 6 w zw. z art. 7 oraz w zw. z art. 8 K.p.a. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji nr 323/OPON/2020, jak również poprzedzającej ją decyzji nr 23/D/20 z rażącym naruszeniem zasady praworządności, zasady słusznego interesu strony oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji.
Na podstawie tak postawionych zarzutów skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Ponadto wystąpiła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty mające, zdaniem skarżącej kasacyjnie Spółki, potwierdzać zasadność podniesionych zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej jako P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez D. sp. j. z siedzibą w W. nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Z akt sprawy niewątpliwie wynika, że budynek znajdujący się przy ul. [...] w W. został wpisany do gminnej ewidencji zabytków. To z kolei oznacza, że zgodnie z treścią art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane – w brzmieniu tego przepisu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji – pozwolenie na rozbiórkę takiego obiektu wydawał organ administracji architektoniczno-budowlanej w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Nie budzi wątpliwości fakt, że wojewódzki konserwator zabytków odmówił uzgodnienia planowanej przez inwestora rozbiórki ww. budynku. W konsekwencji organ administracji architektoniczno-budowlanej zobowiązany był do wydania decyzji o odmowie pozwolenia na rozbiórkę tego budynku. Organ ten nie może bowiem wydać rozstrzygnięcia, które byłoby sprzeczne ze stanowiskiem zajętym przez konserwatora zabytków.
Okoliczność, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dopuszcza przeniesienie lub likwidację budynku przy ul. [...] nie oznacza, że zaskarżona decyzja narusza prawo. Inwestor, aby uzyskać zezwolenie na rozbiórkę budynku wpisanego do gminnej ewidencji zabytków musi spełnić kilka różnych wymogów. To, że rozbiórka budynku nie naruszałaby ustaleń miejscowego planu nie oznacza, że inwestor zwolniony był z obowiązku uzyskania dla swojego zamierzenia uzgodnienia wojewódzkiego konserwatora zabytków.
Z analogicznych przyczyn za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 6 ust. 1 pkt 1 i art. 7 pkt 4 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 282) w zw. z art. 39 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. W postępowaniu o wydanie pozwolenia na rozbiórkę obiektu wpisanego do gminnej ewidencji zabytków organ administracji nie sprawdza, czy obiekt ten spełnia wymogi uznania go za zabytek. Ochrona zabytku przewidziana w miejscowym planie nie eliminuje ochrony zabytku wynikającej z faktu wpisania obiektu budowlanego do gminnej ewidencji zabytków.
Nie znajduje uzasadnienia zarzut naruszenia art. art. 31 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. Prawa i wolności obywateli, w tym prawo własności mogą być ustawowo ograniczane. Jednym z uzasadnionych powodów ograniczenia prawa własności jest konieczność ochrony zabytków.
Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego nie mogły być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej. Materiał dowodowy zgromadzony w sprawie był wystarczający do wydania rozstrzygnięcia i nie wymagał uzupełnienia. Ocena materiału dowodowego dokonana przez organy administracji jest prawidłowa i nie nosi cech dowolności. Wystosowanie zawiadomienia o zebraniu materiału dowodowego, podczas gdy postępowanie w sprawie było zawieszone jest uchybieniem, które nie miało żadnego wpływu na wynik sprawy.
Wynikające z przepisów K.p.a. zasada słusznego interesu strony oraz zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji nie mogą być podstawą do rozstrzygania przez organy administracji spraw niezgodnie z wymogami wynikającymi z przepisów prawa materialnego.
Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.